Мудрый Юрист

Федеральный закон "о безопасности дорожного движения": вопросы и пути совершенствования

Молчанов Павел Витальевич, ведущий научный сотрудник НИЦ БДД МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы и пути совершенствования Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", который определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации.

Ключевые слова: федеральный закон, дорожное движение, безопасность дорожного движения.

The Federal law "On safety of road traffic": problems of improvement

P.V. Molchanov

Molchanov Pavel Vital'evich, leading researcher Research centre of problems of safety of traffic Ministry of internal affairs of Russia, candidate of legal sciences, associate professor.

This article considers the theoretical and practical questions of improvement of Federal law of December 10, 1995, N 196-FZ "On safety of traffic", which defines the legal framework for ensuring safety of road traffic on the territory of the Russian Federation.

Key words: federal law, road traffic, road traffic safety.

Безопасность дорожного движения при всем обилии технических аспектов, бесспорно, является прежде всего социальной проблемой, следовательно, подчиняется общим законам регулирования социальных процессов. Основным регулятором общественных отношений в области дорожного движения выступает достаточно сложная и разветвленная система административно-правовых норм.

В рассматриваемой сфере общественных отношений базовым нормативным правовым актом является Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" <1>. Указанный законодательный акт определяет приоритетные направления и принципы государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, основные формы и методы их реализации, регламентирует основные требования, предъявляемые к субъектам, функционирующим в данной области.

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873 (с посл. изм. и доп.).

Принятие данного Закона явилось поворотным этапом всей системы правового регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения. Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" положил конец бессистемному распространению ведомственных нормативных актов, стремившихся регулировать неоправданно широкий круг общественных отношений: от определения технических показателей эксплуатации транспорта, вплоть до установления прав и обязанностей граждан, участвующих в дорожном движении.

Необходимо отметить, что с момента принятия в 1995 г. и по настоящее время в Закон внесены 23 изменения и дополнения, в основном связанных с приведением их отдельных положений в соответствие с Конвенцией о дорожном движении, Конвенцией о дорожных знаках и сигналах, принятых в 1968 г., и дополняющих их Европейских соглашений (1971 г.) <2>, гармонизацией Закона с изменяющейся в совокупности национальной законодательной базой.

<2> См.: Конвенция о дорожном движении 1968 г. и Европейское соглашение, дополняющее Конвенцию. Издание ООН, 2007; Конвенция о дорожных знаках и сигналах 1968 г. Европейское соглашение, дополняющее Конвенцию и Протокол о разметке дорог к Европейскому соглашению. Издание ООН, 2007.

Оставляя за рамками настоящей статьи ретроспективный анализ генезиса самого Закона, отметим, что в работах правоведов он рассматривался только через призму комментария <3>, вопросов контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции <4> и практической реализации <5>.

<3> См.: Россинский Б.В. Федеральный закон "О безопасности дорожного движения". С практическим комментарием. М.: Право и закон, 1997.
<4> См.: Домрачев Д.Г. К вопросу о нормативном регулировании контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России в Федеральном законе "О безопасности дорожного движения" // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: Сб. научных трудов (по материалам 5-й международной научно-практической конференции): в 2 ч. Ч. 1. Киров: Филиал НОУ ВПО "СПбИВЭСЭП", 2006. С. 241 - 245.
<5> См.: Кашкина Е.В. Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и проблемы его реализации // Административное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 46 - 48.

В последние годы участились "атаки" на данный Закон, "обвинения" его в неконкретности, расплывчатости, наличии правовых пробелов и т.п. Слышатся мнения и о полной замене его другими законодательными актами.

Выдвигаются предложения и о разработке кодифицированного законодательного акта, регламентирующего наряду с вопросами обеспечения безопасности дорожного движения комплекс иных, разнородных по своему характеру общественных отношений, связанных с дорожным движением.

Фактически и в том и в другом случае речь идет о полной ревизии законодательной базы в сфере обеспечения безопасности движения, революционной перестройке всей нормативно-правовой базы к рассматриваемой области общественных отношений.

Представляется, что на данном этапе в условиях реализации Федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2013 - 2020 годах" <6>, сложного процесса формирования государственной системы управления деятельностью по обеспечению безопасности движения коренная перестройка нормативно-правовой базы преждевременна и непродуктивна. Безопасность дорожного движения зависит не столько от подготовки новых законов, сколько от действия или бездействия. Хроническое неисполнение закона, безответственность, бездействие должностных лиц, неприменение санкций порождают незащищенность интересов государства, общества и личности в этой области.

<6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. N 864 "О федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2013 - 2020 годах" // СЗ РФ. 2013. N 41. Ст. 5183.

Немаловажен и тот факт, что неоднозначная по своей сути и способам решения проблема не имеет в настоящее время необходимой фундаментальной научной проработки.

Неоднократно отмечалась важность принятия Федерального закона "О безопасности дорожного движения". Однако этот тезис не исключает необходимости и целесообразности внесения изменений и дополнений в сам Закон. К сожалению, многие его нормы не нашли своего правового развития и в силу чего на практике не работают, оставаясь фактически декларациями.

Это касается некоторых провозглашенных Законом принципов, таких как приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении.

Так, например, не разграничены в достаточной мере полномочия участвующих в обеспечении безопасности движения субъектов, что сказывается на конечных результатах совместной деятельности.

Некоторые положения Закона вступили в противоречие с нормами других специальных законов. Отдельные неточности в данном Законе привели впоследствии к определенным правовым коллизиям.

Эти и другие недостатки Закона, как отмечено, отрицательно влияют на результаты деятельности по профилактике аварийности на отечественных дорогах.

Материалы анализа норм Федерального закона "О безопасности дорожного движения" с учетом практики их реализации показывают, что ряд его положений нуждается в уточнении и (или) пересмотре. Имеются также пробелы в правовом регулировании тех или иных, важных с точки зрения практики и нуждающихся в законодательной регламентации, вопросов.

Так, можно отметить несоответствие в определении в отдельных положениях Закона круга лиц, чьи интересы, как провозглашается в данном документе, Закон призван защищать.

Это вытекает, например, из сравнительного анализа формулировки основной задачи данного Закона (абз. 2 ст. 1) и корреспондирующего с указанным положением определения термина "безопасность дорожного движения" (абз. 3 ст. 2).

В первом случае предусматривается, что основной задачей Закона является "охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства" от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

В ст. же 2 (абз. 3) указывается совершенно иной, более узкий, круг лиц, правам и законным интересам которых, по смыслу данной нормы, может быть причинен ущерб в результате дорожно-транспортных происшествий. Здесь это уже только "участники дорожного движения".

С точки зрения необходимости уточнения, более четкого определения действия закона по кругу лиц, а также учитывая, что анализируемые положения данного базового Закона являются законодательной основой для разработки иных нормативных правовых актов в данной области, например, в вопросах организации и осуществления государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения, они служат определенными критериями разграничения, подобные неточности нуждаются в устранении.

В этом плане представляется очевидным, что в результате дорожно-транспортного происшествия (далее - ДТП) фактически причиняется материальный и иной ущерб не только гражданам, непосредственно участвующим в дорожном движении, но также и юридическим лицам (владельцам транспортных средств, собственникам перевозимых автотранспортом грузов, материальных ценностей), владельцам дорог и иным субъектам деятельности в рассматриваемой сфере, а также лицам, не имеющим непосредственного отношения к процессу дорожного движения, - собственникам расположенных на прилегающих к дорогам территориях объектов, принадлежащих предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам. В связи с этим представляется целесообразным прежде всего внести необходимые коррективы в абз. 3 ст. 2.

Соответственно нуждается в уточнении и определение в абз. 4 ст. 2 термина "дорожно-транспортное происшествие". Как отмечено, ДТП фактически совершаются не только в границах дорог, но и на прилегающих к ним территориях (дворы, жилые массивы, стоянки, автозаправочные станции, дома и иные сооружения и т.п.).

В целях устранения имеющегося расхождения в соответствующих положениях Закона, где упоминается о ДТП и его последствиях, и практикой регистрации, учета и рассмотрения дел о таких происшествиях, в определении термина "дорожно-транспортное происшествие" (абз. 4 ст. 2) после слов "и с его участием" либо после слов "по дороге" целесообразно дополнить словами "(на дороге или прилегающей к ней территории)".

Кроме того, целесообразно дополнить изложенный в ст. 2 перечень основных терминов определением прилегающей территории как территории, непосредственно прилегающей к дороге и не предназначенной для сквозного движения транспортных средств (дворы, жилые массивы, автостоянки, АЗС, предприятия и т.п.). Важное практическое значение точного определения критериев дорожно-транспортного происшествия с учетом вышеизложенного в специальном обосновании не нуждается.

Не менее важным представляется точное определение такого важнейшего в исследуемой сфере термина, как "дорога". Большие разночтения возникают при толковании таких использованных в определении данного термина, широких, неоднозначных критериев, как "приспособленная и используемая для движения полоса земли". Под такое определение, например, фактически подпадают приспособленные для движения транспортных средств, технологического транспорта, участки закрытых территорий крупных предприятий, территорий, на которых осуществляются карьерные разработки, и т.п., а также отдельные случаи, связанные с перемещением тракторов, самоходных сельскохозяйственных машин в процессе производства сельскохозяйственных работ и т.п.

Уже упомянутую ст. 2 следует дополнить новым термином "оставление места дорожно-транспортного происшествия - действие или бездействие, совершенное лицом, причастным к происшествию, и направленное на сокрытие факта происшествия и участия в нем с целью избежать административной, гражданской и иной ответственности", в целях корреспонденции с ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ.

Поскольку законодательное определение терминов и понятий имеет исключительное значение в правовой регламентации деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, целесообразно расширить содержащийся в Законе перечень основных терминов и их определений.

Так, в настоящее время в Законе неоправданно отсутствует определение терминов "опасные грузы", "тяжеловесные и крупногабаритные грузы". Более того, в Законе вообще отсутствуют нормы, устанавливающие особые требования к организации и осуществлению перевозок указанных категорий грузов, а также компетенцию органов и лиц, определяющих порядок и ответственных за их осуществление. Между тем КоАП РФ предусмотрены специальные составы административных правонарушений (например, ст. 12.21.1 и 12.21.2), связанные с нарушением установленных требований по перевозке таких грузов.

По существу, нереализованным осталось такое важное направление, как установление полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время сфера компетенции, полномочия государственных органов изложены в нормативных актах - положениях о конкретных министерствах и ведомствах или их самостоятельных службах (подразделениях), утвержденных Правительством. Вместе с тем вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (за исключением МВД России и Минтранса России) не находят своего отражения.

Требуют детальной нормативно-правовой регламентации вопросы распределения компетенции между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. В Законе используется понятие "проведение государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения", но ни в самом Законе, ни в других нормативных правовых актах не раскрывается, в чем же заключается эта политика.

Закон содержит самостоятельную главу "Программы обеспечения безопасности дорожного движения", которая дана в самом общем виде. Закон не устанавливает обязанности и регулярность разработки таких программ. Не урегулированы вопросы, касающиеся государственного управления региональными программами, порядка разработки, согласования, утверждения, финансирования, реализации и оценки эффективности этих программ. Не определены источники финансирования для проведения профилактических мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий.

Необходимо устранить имеющееся внутреннее противоречие в положениях ст. 19, посвященной установлению оснований и порядка запрещения эксплуатации транспортных средств, а также уточнить положения данной статьи с учетом норм КоАП РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 12.5 КоАП РФ основанием для запрещения эксплуатации транспортных средств является управление транспортными средствами при наличии неисправностей и условий, при которых в соответствии с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения такая эксплуатация запрещена. Кроме того, согласно ст. 27.13 КоАП РФ эксплуатация транспортных средств со снятием государственных регистрационных знаков запрещается при наличии оснований, прямо предусмотренных ст. 9.3, ч. 2 ст. 12.1, ст. 12.4, ч. ч. 2 - 7 ст. 12.5, ч. 2 ст. 12.17.1, ст. 12.37 КоАП РФ.

В отличие от указанных положений КоАП РФ, Федеральный закон (абз. 1 ст. 19) в качестве оснований для запрещения эксплуатации указывает на наличие "неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения", вступая тем самым в противоречие с вышеназванными положениями КоАП РФ. Подобная несогласованность отмечается и в положениях абз. 1 и 2 ст. 19. Если в первом говорится только о наличии определенных неисправностей как оснований для запрещения эксплуатации, то во втором к ним дополняются и определенные "условия".

Во избежание расширительного толкования положения п. 2 ст. 19 данная норма также нуждается в уточнении, поскольку исчерпывающий перечень субъектов правоприменительной деятельности, наделенных правом осуществлять запрещение эксплуатации транспортных средств, в одних случаях как меру административного пресечения, в других - как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, определен КоАП РФ.

В иных случаях, как представляется, речь может идти о компетенции должностных лиц, ответственных за выпуск на линию транспортных средств, что относится к предмету правового регулирования ст. 20 "Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств".

Применительно к ст. 20 можно указать, что требуется уточнить круг субъектов, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств.

Представляется в этом плане необходимым дополнительно урегулировать круг вопросов, связанных с осуществлением перевозочной деятельности в порядке осуществления автомобильных перевозок пассажиров и грузов водителями, являющимися гражданами других государств, иностранными организациями на территории Российской Федерации, в том числе в порядке осуществления международных перевозок иностранными владельцами транспортных средств, с учетом Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их осуществления" <7>.

<7> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3805 (с посл. изм. и доп.).

Нуждается в дополнительной правовой регламентации, более четком законодательном определении система правового регулирования вопросов, связанных с установлением безопасных для движения режимов труда и отдыха водителей.

Как представляется, неудачно сформулировано положение п. 1 ст. 23, согласно которому медицинскому переосвидетельствованию подлежат не только водители, но также и кандидаты в водители, что противоречит здравому смыслу.

Подобным образом нуждается в корректировке редакция п. 2 ст. 15, поскольку неясно, о какой ответственности перечисленных здесь лиц, соблюдающих к тому же, как указано, все необходимые требования, идет речь.

Кроме того, в Законе совершенно не нашли отражения, даже в самом общем виде, вопросы, связанные с организацией и обеспечением безопасности дорожного движения в особых условиях (в условиях режима гражданской обороны, чрезвычайного положения и т.п.).

Из ч. 4 ст. 25 следует исключить слова "в предусмотренных настоящим Федеральным законом и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях случаях временным разрешением на право управления транспортными средствами", поскольку возможность изъятия водительского удостоверения в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении исключена и выдача временного разрешения на право управления транспортными средствами не предусмотрена <8>.

<8> См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 196-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4029.

Термин "организация дорожного движения" целесообразно заменить термином "регулирование дорожного движения" (ст. 2).

В ПДД в соответствии с нормой ст. 2 "Основные термины" дается определение транспортного средства как "устройства, предназначенного для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем". Под такое определение не подпадают, например, велосипеды, в результате чего при квалификации столкновения велосипедистов и пешеходов с причинением ущерба здоровью тому или другому участнику дорожного движения на практике возникают определенные затруднения, поскольку соответствующие нормы анализируемого Закона не согласованы между собой.

Таким образом, на современном этапе состояния деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения оптимальным является внесение соответствующих изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" продиктованных сегодняшней ситуацией в этой сфере деятельности.

Подводя итоги, подчеркнем, что оптимизация нормативной базы в области обеспечения безопасности дорожного движения возможна только совместными скоординированными усилиями государственных органов всех уровней, общественных институтов, средств массовой информации и граждан.

По нашему убеждению, рассмотренные в статье вопросы имеют как теоретическое, так и практическое значение. Их дальнейшая разработка, надеемся, позволит найти правильное решение в целях повышения эффективности защиты прав и законных интересов участников дорожного движения.

Литература

  1. Домрачев Д.Г. К вопросу о нормативном регулировании контрольно-надзорной деятельности ГИБДД МВД России в Федеральном законе "О безопасности дорожного движения" // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: Сб. научных трудов (по материалам 5-й международной научно-практической конференции): в 2 ч. Ч. 1. Киров: Филиал НОУ ВПО "СПбИВЭСЭП", 2006. С. 241 - 245.
  2. Кашкина Е.В. Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и проблемы его реализации // Административное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 46 - 48.
  3. Россинский Б.В. Федеральный закон "О безопасности дорожного движения". С практическим комментарием. М.: Право и закон, 1997.