Мудрый Юрист

Правовые вопросы международного реагирования на стихийные и техногенные катастрофы

Киселев Анатолий Кириллович, заведующий кафедрой истории и государственного права Северо-Кавказского социального института, доктор исторических наук, доцент.

Прослежена эволюция развития норм международного права, связанных с решением вопросов по преодолению природных и иных катастроф в мире. В частности, уделяется внимание регулированию международного сотрудничества в этой сфере нормами права Евросоюза.

Ключевые слова: международное сотрудничество, стихийные бедствия, "мягкое право", Лиссабонский договор, ООН, Евросоюз, обычное право.

Legal issues from the international response on natural and technological disasters

A.K. Kiselev

Kiselev Anatolij Kirillovitch, head of the department of history of state and law theory NOU VPO North Caucasus social institute, doctor of historical sciences, associate professor.

In this text traces the evolution of the development of norms of international law, problems of overcoming of natural and other disasters in the world. In particular, attention is paid to the regulation of international cooperation in this sphere by standards of EU law.

Key words: International cooperation, acts of God, "soft law", the Lisbon Treaty, the UN, the EU, customary law.

Введение

В течение последних трех десятилетий количество природных и техногенных катастроф растет с точки зрения частоты, размера, количества пострадавших людей и материального ущерба. Между 1980 и 2011 гг. произошло 9916 стихийных бедствий, убивших около 2,5 млн человек по всему миру (согласно данным, которые были собраны и разработаны Центром исследований эпидемиологии стихийных бедствий в Университете Лювена) <1>. Число людей, пострадавших от этих явлений, т.е. отдельных лиц, нуждавшихся в неотложной помощи в период чрезвычайного положения, такой, как снабжение продовольствием, водой, жильем, санитария и неотложная медицинская помощь, - представляет еще более впечатляющие цифры: их число приближается к 6 млн Материальный ущерб, нанесенный в результате всех бедствий, условно оценивается на сумму до 2,2 млрд долл.

<1> URL: http://www.stopdisastersgame.org/ru/information.html.

Такая же тревожная статистика характерна в отношении 6603 техногенных катастроф. В указанный период из-за таких событий погибло более 250000 человек, в то же время 4,4 млн человек понесли убытки, оцененные на сумму свыше 25 млн долл.

Для сравнения, в течение трех десятилетий, в период между 1950 и 1980 гг., количество лиц, пострадавших от природных или техногенных катастроф было около 730 млн, а совокупные экономические потери, вызванные этими событиями, составили чуть менее 780 млн долл. Общее число зафиксированных стихийных бедствий в те годы было 2216, в отличие от 16519, зарегистрированных с 1980 г. до сегодняшнего дня.

Таким образом, увеличение составило 745% <2>.

<2> Andrea de Guttry, M. Gestri, G. Venturini. International Disaster Response Law. TMC Asser/Springer Verlag. 2012. P. 22.

Эта тенденция оказывает существенное влияние и на полицейские силы, так как природные и техногенные катастрофы неизбежно подразумевают развертывание контингентов сотрудников правоохранительных органов в тех районах, где возникают сложные задачи, очень часто в чрезвычайно трудных условиях.

Развитие правового поля международного реагирования на стихийные бедствия

Современное международное право, к сожалению, до сих пор не предлагает комплексную правовую основу для регулирования вмешательства в чрезвычайных ситуациях. То, что мы называем международным правовым реагированием на стихийные бедствия (IDRL), - это, по сути, набор многосторонних и двухсторонних договоров и разнообразные инструменты так называемого мягкого права, исходящие от различных авторитетных органов и охватывающие широкий круг вопросов. Некоторые из этих обязательных или необязательных документов посвящены вопросам координации, сотрудничества и оказания помощи, возникающим в связи с чрезвычайными ситуациями <3>. Другие не имеют главной целью предупреждение стихийных бедствий и (или) управления их преодолением, тем не менее их соответствующие положения могут оказаться необходимыми, чтобы обеспечить правовую основу для деятельности по оказанию помощи или содействию работе лиц и специалистов, которые в ней участвуют <4>.

<3> См.: Конвенция Тампере о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи (Тампере, 18 июня 1998 г.) (Текст Конвенции официально опубликован не был). URL: http://worldlaws.narod.ru/konvenc/00026.htm.
<4> См.: Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала (принята в г. Нью-Йорке 09.12.1994 Резолюцией N 49/59 на 84-м пленарном заседании 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН). URL: http://www.lawmix.ru/abro/7943.

Кроме того, в отдельных отраслях международного права особое значение имеют нормы, применимые при возникновении чрезвычайных ситуаций природного характера, потому что они:

<5> По этому вопросу см.: Кузьменко Л.Р. Международно-правовая регламентация отношений, связанных с деятельностью на случай стихийных бедствий: Дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 2010.

Правовая картина может быть значительно расширена при учете существования многих десятков двусторонних договоров, связанных с различными аспектами предотвращения или ликвидации последствий стихийных бедствий <6>.

<6> См.: Резолюция N 46/182. Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи ООН. Принята на 18-м пленарном заседании ГА ООН 19 декабря 1991 г. URL: http://undesadspd.org/Ageing/Resources/UNReportsandResolutions/GeneralAssembly.aspx.

Возрастает значимость инструментов международного "мягкого права"

Еще более многочисленными, универсальными и региональными являются акты так называемого мягкого права, относящиеся к IDRL. Естественной отправной точкой в этом отношении являются резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, первая из которых, в частности касающаяся оказания помощи в случаях стихийных бедствий (GA Res 2034), была принята в начале 1965 г. <7>. В последующие годы органы ООН укрепили свою заинтересованность в ликвидации последствий стихийных бедствий, и это повышенное внимание нашло отражение в принятии нескольких резолюций. Изначально эти документы касались только адресации, объема и своевременности скорой помощи государствам. Но вскоре они стали более содержательными, затрагивающими вопросы координации государств и других субъектов международного права, вопросы ограничения суверенитета государств, торговли и качества помощи <8>.

<7> См.: Резолюция N 2034 (XX). Помощь в случае стихийных бедствий. 1390-е пленарное заседание ГА ООН, 7 декабря 1965 г. URL: http://undesadspd.org/Ageing/Resources/UNReportsandResolutions/GeneralAssembly.aspx.
<8> Заместитель Генерального секретаря ООН и Координатора по оказанию чрезвычайной помощи (USG/ERC). Межучрежденческий постоянный комитет (МПК) - это основной механизм межучрежденческой координации гуманитарной помощи. Это единственный форум с участием основных партнеров ООН по гуманитарной деятельности. МПК была создана в июне 1992 г. в ответ на Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 46/182 по укреплению гуманитарной помощи.

Также значимыми являются резолюции и декларации, исходящие от межправительственных или аналогичных органов (таких, как Международный Красный Крест и Красный Полумесяц или, например, Международный парламентский союз), а также значительное число кодексов поведения, оперативных руководящих принципов, минимальных норм, касающихся чрезвычайной гуманитарной помощи, и аналогичные документы, принятые иными разнообразными органами, как, например, United Nations Institute for Training and Research ("Модельные правила для поисково-спасательных операций", 1982), Ассоциации международного права ("Проект типового Соглашения, касающийся гуманитарных операций по оказанию помощи", 1980) или Межучрежденческий постоянный комитет (разработавший большое количество стратегий, руководящих принципов и справочных документов, которые хотя и не обязательны для любой из участвующих организаций, тем не менее несут в себе высокий уровень властных полномочий).

Эти и другие инструменты "мягкого права" могут рассматриваться наряду с национальными законами и правилами в отношении предотвращения стихийных бедствий в том аспекте, что в области IDRL возникают или создаются нормы обычного права <9>.

<9> Например, Конвенция в области прогноза и профилактики основных рисков, и о взаимопомощи в случае природных или техногенных катастроф, Франция - Италия (1992 г.); Соглашение между Швейцарской Конфедерацией и Итальянской Республикой о сотрудничестве в области управления рисками и предупреждении и о взаимопомощи в случае природных и техногенных катастроф, Резолюция ГА ООН N 46/182 об укреплении роли ООН в координации усилий международного сообщества в поддержку пострадавших стран.

Последние события, которые произошли на региональном уровне, и в частности в рамках Европейского союза, представляют особый интерес. В последние десятилетия государства-участники ЕС создают новую культуру доверия и взаимной ответственности в сфере безопасности. В соответствии с этой линией формируется "европейская культура обеспечения безопасности" <10>, связанная с появлением сходных законов, одинаковое их повседневное применение вне зависимости от того, к какому государству принадлежит тот или иной закон. Достигнутые Евросоюзом практические результаты в значительной мере обязаны новаторским политическим механизмам.

<10> Киселев А.К. Социальная и образовательная политика стран Евросоюза в подготовке полицейских кадров (вторая половина XX - начало XXI в.): Автореф. дис. ... д-ра истор. наук. Ставрополь, 2011. С. 65.

За последние годы ЕС разработал набор инструментов для решения различных аспектов обеспечения готовности к бедствиям, реагирования и восстановления. Существует также ряд отраслевых инициатив, охватывающих наводнения, техногенные катастрофы и разливы нефти, которые имеют дело с элементами деятельности по предупреждению стихийных бедствий.

В рамках ЕС был достигнут значительный прогресс в области гражданской защиты путем создания Европейским сообществом механизмов гражданской защиты. Главная роль в этих механизмах отводится содействию развитию сотрудничества в области гражданской защиты и помощи в случае крупных чрезвычайных ситуаций, которые могут потребовать срочного реагирования <11>.

<11> См.: Директива N 2007/60/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза "Об оценке и управлении рисками, связанными с наводнениями" [рус., англ.] (принята в г. Страсбурге 23.10.2007). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=INT;frame=279;n=48655;req=doc.

Наконец, Лиссабонский договор предоставляет области гражданской защиты конкретную правовую основу <12> и формально устанавливает гражданскую защиту как область, в которой ЕС имеет полномочия осуществлять, поддерживать, координировать и дополнять действия государств-членов. Основные проблемы данного договора относятся к квалификации этой новой компетенции ЕС как "поддержка" или "дополнительные компетенции". Эта проблема может спровоцировать серьезные противоречия между государствами-членами Евросоюза. Статья 222 Договора также вводит понятие "солидарность", согласно которой Союз и его члены должны совместно действовать в духе солидарности, если государство-член является объектом террористического нападения или жертвой природных или техногенных катастроф.

<12> Статья 196 Лиссабонского соглашения ЕС - "Гражданская защита".

Существуют значительные различия в позиции государств-членов ЕС об осуществлении этой солидарности и ее отношений с механизмами гражданской защиты. Есть несколько вопросов, которые требуют прояснения в целях предотвращения неопределенности в крайне чувствительной области, в том числе роль Европейской комиссии как ответственной за принятие решений, обязывающих развертывание национальных ресурсов для коллективного реагирования ЕС в случае катастроф, происходящих в какой-либо стране ЕС. Опыт создания Frontex и идея создания Европейской пограничной команды, представляют собой интересный прецедент <13>. Следует, однако, отметить, что в случае гражданской обороны договор возлагает на Союз только задачи принятия вспомогательных или дополнительных мер. Любое решение в этой области может иметь значительное влияние на государства-члены и на их внутреннюю политику координации аварийных и восстановительных работ.

<13> Frontex способствует, координирует и разрабатывает европейское управление границами в соответствии с Хартией ЕС. Frontex помогает пограничным органам власти из разных стран ЕС. Это агентство было создано в 2004 г. для укрепления и оптимизации сотрудничества между национальными пограничными органами.

Внимание ЕС посвящено не только "внутренним" аспектам предотвращения стихийных бедствий, но также и так называемым внешним аспектам, которые включают в себя как деятельность по поддержке третьих стран, пострадавших от крупных стихийных бедствий, так и деятельность в целях поддержки и защиты граждан Евросоюза, которые пострадали от последствий чрезвычайных ситуаций в третьих странах. Что касается первого измерения, следует отметить, что Лиссабонский договор способствовал общей реформе существующих механизмов с целью укрепления их согласованности, эффективности и совместимости. После ее завершения эта реформа будет способствовать усилению стратегического подхода к внешнему измерению управления стихийными бедствиями со значительным влиянием на национальные системы ЧС, которые должны быстро адаптироваться к новым сценариям. Второе измерение касается, в частности, защиты граждан ЕС за рубежом, полной реализации норм, относящихся к консульской защите граждан ЕС. В этом отношении правила, принятые на уровне ЕС, являются одной из главных проблем для всех тех, кто участвует в международных миссиях по управлению последствиями стихийных бедствий, в том числе и полицейского компонента этих миссий.

Выводы

IDRL не является автономным режимом, находящимся в изоляции от общего международного права. Наоборот, он разделяет ряд основополагающих принципов правового порядка в других областях, которые различными способами способствуют формированию формы и содержания. Эта взаимосвязь может быть точно описана с точки зрения взаимной поддержки и взаимообогащения. Хотя общие принципы и правила, относящиеся к смежным отраслям международного права, призваны стимулировать прогресс IDRL. Последний, в свою очередь, может повысить степень их реализации. По сути, IDRL должна применяться с учетом толкования и реализации норм в области прав человека, международного гуманитарного права, мирового законодательства в области здравоохранения, международного экологического права, международного уголовного права, а также права в области международного экономического и социального развития.

Литература

  1. Киселев А.К. Социальная и образовательная политика стран Евросоюза в подготовке полицейских кадров (вторая половина XX - начало XXI в.): Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. Ставрополь, 2011. С. 65.
  2. Кузьменко Л.Р. Международно-правовая регламентация отношений, связанных с деятельностью на случай стихийных бедствий: Дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 2010.
  3. Andrea de Guttry, M. Gestri, G. Venturini. International Disaster Response Law. TMC Asser/Springer Verlag. 2012. P. 22.