Мудрый Юрист

Развитие законодательства о конституционном (уставном) суде субъекта федерации (на примере республики Адыгея)

Шадже Азамат Мухамчериевич, декан юридического факультета Адыгейского государственного университета, судья Конституционного суда Республики Адыгея доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются особенности учреждения и компетенции Конституционного суда Республики Адыгея как органа конституционного правосудия одного из субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: Республика Адыгея, конституционная юстиция, конституционный суд, конституционная палата, конституционное судопроизводство.

Development of legislation on the constitutional (charter) court of a subject of the Federation (as exemplified by the Republic of Adygeya)

A.M. Shadzhe

Shadzhe Azamat Mukhamcherievich, dean of the law faculty of Ady'geya state university, judge of the Constitutional court of the Republic of Ady'geya, doctor of juridical sciences, professor.

The article considers peculiarities of establishment and competence of the Constitutional Court of the Republic of Ady'geya as an agency of constitutional justice of one of the subjects of the Russian Federation.

Key words: Republic of Ady'geya, constitutional justice, constitutional court, constitutional chamber, constitutional judicial proceeding.

Существующие в настоящее время конституционно-правовые предпосылки развития законодательства о региональном конституционном правосудии, а также сложившаяся практика правового регулирования организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации определяют необходимость всестороннего теоретического осмысления правового статуса данных судов.

Создание региональных (конституционных/уставных) судов согласуется с положением Конституции России о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Воплощением конституционной формы судопроизводства на федеральном уровне является Конституционный Суд РФ, а на уровне субъекта Федерации - соответствующий конституционный/уставный суд, наличие которого хотя прямо и не предусмотрено федеральной Конституцией, но и не исключается ею.

Таким образом, конституционные/уставные суды, главное назначение которых - служить конституции/уставу субъекта Федерации, обеспечивать реальное разделение властей, защищать конституционный порядок, объективно обусловлены особой сферой государственно-правовых отношений, вписываются в государственно-правовую действительность субъектов РФ и воплощают в себе конституционно допускаемое осуществление судебной власти в форме конституционного судопроизводства на уровне данных субъектов.

В учредительных документах субъектов РФ определяются компетенция, порядок организации и деятельности конституционных (уставных) судов, статус их судей. В данной статье нам хотелось бы проследить основные этапы формирования законодательства о Конституционном суде в Республике Адыгея.

Основываясь на положениях норм федерального и регионального законодательства, правовых позициях Конституционного Суда РФ, следует выделить полномочия, которыми был наделен Конституционный суд Республики Адыгея:

  1. полномочия, связанные с разрешением дел о соответствии Конституции РА нормативных актов органов государственной власти, межреспубликанских, межрегиональных договоров и соглашений РА (ч. 1 ст. 101 Конституции РА); в том числе полномочия, связанные с разрешением дел о соответствии Конституции Республики порядка реализации инициативы проведения референдума Республики Адыгея, местного референдума и конституционности вопросов, вынесенных на референдум;
  2. полномочия, связанные с разрешением дел по спорам о компетенции между органами государственной власти Республики; между ними и органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 101 Конституции РА);
  3. официальное толкование Конституции Республики (ч. 3 ст. 101 Конституции РА);
  4. полномочия, связанные с разрешением дел о конституционности законов Республики по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов (ч. 4 ст. 101 Конституции Республики Адыгея);
  5. участие в законодательном процессе Республики (осуществление права на законодательную инициативу) (ч. 5 ст. 3 Закона РА "О Конституционном суде Республики Адыгея");
  6. участие в процедурах, связанных с отрешением от должности высшего должностного лица Республики (п. 3 ч. 2 ст. 22 Закона Республики Адыгея "О Конституционном суде Республики Адыгея" отменен);
  7. иные полномочия, предоставляемые Конституцией и законами Республики (участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом Республики, право направлять послания законодательному органу, принимать регламент).

Первоначально законодательство об органе конституционного правосудия Республики Адыгея составляли Конституция Республики и Конституционный закон от 17 июня 1996 г. N 11 "О Конституционной палате Республики Адыгея". При анализе положений первой редакции названного Закона следует отметить, что, хотя орган и именовался Конституционной палатой, характеризовался он как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1). Поэтому, когда Конституционным законом Республики Адыгея от 15 декабря 2000 г. N 217 слова "Конституционная палата" были заменены словами "Конституционный суд", фактического изменения статуса не произошло. В Конституцию Республики изменения о переименовании органа были внесены Законом от 12 ноября 2000 г.

Законом Республики Адыгея от 1 декабря 2004 г. N 259 было предписано изменить вид Конституционного закона Республики Адыгея - "О Конституционном суде Республики Адыгея", придав статус Закона Республики Адыгея "О Конституционном суде Республики Адыгея" (п. 1 ч. 1 ст. 1). Тем самым был изменен порядок принятия изменений и дополнений в Закон.

Согласно п. 1 ст. 13 Закона Республики Адыгея от 1 октября 1996 г. N 25 "О Государственном Совете - Хасэ Республики Адыгея" законы Республики Адыгея принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Конституционный закон Республики Адыгея считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея (п. 2 ст. 13). Также предусматривалась обязанность Конституционного суда ежегодно предоставлять информацию о расходовании предоставляемых средств в Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея (п. 6 ч. 1 ст. 1).

Как видно из приведенных положений Закона о порядке принятия законов Адыгеи изменением статуса анализируемого Закона была упрощена процедура внесения в него изменений и дополнений. Если проследить динамику внесения изменений за период действия Закона, то законодательный орган на практике использовал эти положения для облегчения внесения в Закон поправок в целях оказания давления на деятельность суда.

Подчеркнем также, что Законом Республики Адыгея от 12 декабря 2005 г. N 388 норма, предписывающая предоставлять информацию о расходовании средств в Госсовет - Хасэ, была исключена, что соответствует принципу самостоятельности деятельности конституционного (уставного) суда.

На этапе формирования и становления судебных органов конституционного контроля в субъектах РФ многие авторы отмечали необходимость принятия (в том числе и на федеральном уровне) закона о статусе судей конституционного (уставного) суда, в части их неприкосновенности, материальных и социальных гарантий. Со временем в субъектах РФ стала более четко прописана процедура назначения судей. Появились уточняющие статьи.

Нормы, которые бы подробно регламентировали статус судьи Конституционного суда РА, были окончательно сформированы в Законе "О Конституционном суде Республики Адыгея" изменениями 2004 г. При этом действующие положения значительно скорректировали предыдущие редакции.

Конституционная палата РА была учреждена Конституцией Республики в 1995 г. Закон "О Конституционной палате Республики Адыгея" был принят 22 мая 1996 г. На основании этого Закона в 1997 г. Конституционная палата РА была образована в составе 9 человек, из которых только треть работала на постоянной (оплачиваемой) основе. М. Митюков, анализируя количественный состав конституционных (уставных) судов, отмечал, что копирующий федеральную модель состав судей является оптимальным, поскольку в этом случае риск отсутствия кворума для рассмотрения дел практически исключается. Далее анализируя нормы Закона Республики Адыгея, автор положительно оценил и порядок избрания судей - на основе равного представительства от всех ветвей власти. Как подчеркивает М.А. Митюков, такой порядок учитывает на региональном уровне интересы всех ветвей власти <1>.

<1> Митюков М.А. К предыстории конституционного правосудия в России // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 154.

В соответствии с Законом Республики Адыгея от 17 июня 1997 г. все члены Конституционной палаты работали на непостоянной основе (ч. 1. ст. 4). Если обратиться к зарубежному опыту, то формирование определенной части конституционных (уставных) судов на непостоянной основе осуществляется в землях Германии, в конституционные (государственные) суды которых избираются профессора права, адвокаты и судьи других, в том числе федеральных, судов <2>.

<2> Там же. С. 155.

Затем следовала формулировка "если иное решение в форме закона не будет принято Госсоветом - Хасэ". Тем самым законодатель создавал орган, но поскольку затраты на содержание судебного органа достаточно значительны, а финансироваться он должен за счет республиканского бюджета, в самом Законе была сделана оговорка о непостоянной основе, другими словами - не оплачиваемой. Но уже Конституционным законом РА от 8 октября 1997 г. N 52 в данную норму были внесены изменения, в соответствии с которыми треть Конституционной палаты (председатель, заместитель председателя, член-секретарь Конституционной палаты РА) осуществляла свои полномочия на постоянной (оплачиваемой) основе, а оставшаяся часть на непостоянной основе.

В Республике Адыгея на сегодняшний день сохранены только должности судей, работающих на постоянной основе, соответствующие изменения внесены Конституционным законом РА от 7 мая 2001 г. N 5, т.е. сейчас Суд состоит из трех судей.

Изменение численного состава судей не отразилось на деятельности Суда. Если обратиться к статистике, то за период функционирования Суда при 9 судьях с 1997 г. по 2000 г. из 38 поступивших обращений Судом принято к рассмотрению 21 обращение, по которым вынесены решения в форме 10 постановлений, 9 определений, 2 заключений об одобрении пересмотра отдельных положений Конституции РА. За период 2001 - 2007 гг. в составе трех судей КС РА из 78 обращений судом рассмотрено 51 обращение, вынесено 21 постановление, 28 определений, 2 заключения <3>. Здесь важно учитывать, что, даже если Суд не принял обращение к рассмотрению, гражданину был дан ответ, тем самым Суд проводит активную разъяснительную работу с населением.

<3> Официальный сайт Конституционного суда Республики Адыгея. URL: http://ksra.ru/index.php/o-sude/20-istoriya.

Кроме того, значительно изменились требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Конституционного суда РА. Первая редакция ст. 8 названного Закона предусматривала: возраст - не менее тридцати пяти лет, высшее юридическое образование и опыт практической работы по юридической специальности не менее 10 лет. Законом Республики Адыгея от 1 декабря 2004 г. N 259 ст. 8 настоящего Закона была изложена в новой редакции. Норма стала носить бланкетный характер по отношению к норме, дополненной этим же Законом, - ст. 8.1, из которой следует, что любой гражданин Российской Федерации, достигший возраста двадцати пяти лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет и не имеющий заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи Конституционного суда Республики Адыгея, вправе сдать квалификационный экзамен на должность судьи Конституционного суда Республики Адыгея, обратившись для этого в экзаменационную комиссию с заявлением о сдаче квалификационного экзамена.

Одновременно с этими изменениями ст. 13, определяющая срок полномочий (срок пребывания в должности составляет двенадцать лет), была дополнена положением, согласно которому предельный возраст для пребывания в должности судьи Конституционного суда РА составляет шестьдесят пять лет <4>.

<4> Республика Адыгея. Законы. О Конституционном суде Республики Адыгея [Принят Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея 22 мая 1996 г.] // Конституционный суд Республики Адыгея. Официальный сайт.

Как отмечалось, ранее законодательство о Конституционном суде РА составляли Конституция Республики и Конституционный закон от 17 июня 1996 г. N 11 "О Конституционной палате Республики Адыгея" (ст. 2). Конституционный закон Республики Адыгея от 14 марта 2002 г. N 55 внес дополнение, указав и нормы федерального законодательства. На наш взгляд, это дополнение как раз является примером приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным.

Конституция Республики не относится к числу жестких, поэтому даже незначительные изменения федерального законодательства требуют внесения изменений и в Конституцию РА.

В Конституцию Республики и Закон "О Конституционном суде Республики Адыгея" были внесены также изменения, касающиеся собственно полномочий Конституционного суда РА. Природа этих изменений была различна. В основном требовались изменения, не связанные непосредственно с Конституционным судом, а обусловленные новыми процедурами приведения к должности высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе исключено участие Суда в процедуре отрешения от должности главы Республики. Кроме того, в нормах, обращенных к Конституционному суду РА, в большей мере отражались федеративные аспекты устройства российского государства, а также возможность разрешения соответствующих вопросов Конституционным Судом РФ.

Так, Конституционный закон Республики Адыгея в редакции от 14 марта 2002 г. предусмотрел, что Конституционный суд решает вопросы конституционности:

а) законов Республики Адыгея, принятых по вопросам ведения Республики Адыгея или совместного ведения Российской Федерации и Республики Адыгея, если в производстве Конституционного Суда Российской Федерации не находятся дела по аналогичному запросу либо по ним было принято решение (этой нормой законодатель представил решение проблемы конкурирующей компетенции с Конституционным Судом РФ);

б) нормативных правовых актов Президента Республики Адыгея, Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Совета представителей, Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Кабинета министров Республики Адыгея;

в) нормативных правовых актов местных органов государственной власти (Законом Республики Адыгея от 1 декабря 2004 г. N 259 подпункт "в" был изложен в следующей редакции: "уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов");

г) не вступивших в силу договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти Республики Адыгея и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти Республики Адыгея и органами местного самоуправления.

Кроме того, этим Законом п. 1 был дополнен новым подп. "д" следующего содержания: "д) проекта нормативного правового акта или иного вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум" (Законом от 1 декабря 2004 г. в подпункте "д" слово "вопроса" было заменено словом "решения").

Далее там же было определено, что Конституционный суд разрешает споры о компетенции: а) между органами государственной власти Республики Адыгея; б) между органами государственной власти Республики Адыгея и органами местного самоуправления Республики Адыгея.

В Законе было записано, что Конституционный суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона Республики Адыгея, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Обратим внимание на существенную корректировку этого правила Конституционным законом Республики Адыгея от 14 марта 2002 г. N 55: после слов "закона Республики Адыгея" текст дополнен словами "нормативного правового акта Республики Адыгея". Иначе говоря, предмет обращения, как и возможности Конституционного суда, существенного расширен.

В редакции от 14 марта 2002 г. оставлена норма о том, что Конституционный суд дает толкование Конституции Республики Адыгея.

А вот следующие два положения были исключены: дает заключение о стойкой неспособности Президента Республики Адыгея по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия; дает заключение о наличии оснований для отрешения Президента Республики Адыгея от должности за умышленные нарушения Конституции Республики Адыгея, законов Республики Адыгея и данной им присяги.

В Законе оставлены нормы о том, что Конституционный суд выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения, а также о том, что он осуществляет иные полномочия, предоставляемые Конституцией Республики Адыгея и законами Республики Адыгея.

Из приведенных выше законодательных положений следует, что большинство внесенных изменений не носили кардинального характера и были вызваны рядом объективных факторов: совершенствование регионального законодательства, реализация обеспечения соответствия последнего законодательству России.

Литература

  1. Боброва В.К. Дальнейшее развитие конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Конституционный процесс: проблемы правового регулирования и перспективы развития. Материалы научно-практического семинара. 29 - 30 сентября 2006 г. / Под общ. ред. С.Л. Сергевнина. СПб.: Ореол, 2007.
  2. Гаврюсов Ю.В. Проблемы становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Сыктывкар, 2007.
  3. Гатауллин А.Г. Теоретические и организационно-правовые основы конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009.
  4. Гусев А.В. К вопросу о вхождении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в единую судебную систему Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 1 (7).
  5. Кряжков В. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 3 (60).
  6. Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.
  7. Митюков М.А. К предыстории конституционного правосудия в России // Журнал российского права. 2001. N 1.
  8. Синцов Г.В. Учреждение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации как дополнительная институциональная гарантия защиты прав и свобод человека и гражданина // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 12.
  9. Тумурова А.Т. К вопросу о развитии федерального законодательства о конституционном правосудии субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2009. N 7.