Мудрый Юрист

Запрос котировок по измененным правилам - новые возможности или новые проблемы

Архалович Оксана Васильевна, начальник отдела закупок и торгов БФУ им. И. Канта, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса БФУ им. И. Канта.

В статье раскрываются основные изменения в таком способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), как запрос котировок, анализируются последствия этих изменений. В частности, определено, что изменен порядок подачи заявок, которые теперь подаются исключительно в запечатанных конвертах. Ужесточились требования к участникам запроса котировок. Определенные проблемы возникают и при реализации норм закона при несостоявшемся запросе котировок.

Ключевые слова: контрактная система, государственные и муниципальные нужды, закупки товаров, работ, услуг, участники контрактной системы, запрос котировок, вскрытие конвертов.

Request for quotation in accordance with the changed rights - new opportunities or new problems

O.V. Arkhalovich

Arkhalovich Oksana Vasil'evna, head of procurement and tenders, assistant, Immanuel Kant Baltic federal university, Kaliningrad.

The article describes the major changes in the manner of procurement, as requests for quotations, analyzes the consequences of these changes. In particular, the proposals of the participants must now be submitted in sealed envelopes. Tightened requirements for participants request for quotations. Certain problems arise in the implementation of the Law.

Key words: contractual system, state and municipal needs, purchases of goods, works, services, participants of contractual system, request for quotation, opening of envelopes.

Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон о контрактной системе, Закон) вступил в силу с 1 января 2014 г. и на стадии применения уже вызвал массу эмоций. Вступление в силу Закона о контрактной системе означает не просто обновление законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок. Новый Закон основывается на принципиально иной концепции, чем Закон о размещении заказов, - построении контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд <2>. Законодатель принял во внимание то, что правовое регулирование публичных закупок должно быть направлено на создание прозрачной и справедливой среды для всех участников, обеспечивающей сбалансированность частных и публичных интересов <3>. В указанном Законе остались все ранее действовавшие конкурентные процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя): конкурс, электронный аукцион, запрос котировок. Добавились также новые процедуры - двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием, запрос предложений. Все ранее существовавшие процедуры претерпели изменения в той или иной степени. Какие принципиальные изменения были внесены в самую популярную у заказчиков процедуру - запрос котировок и их последствия, - рассмотрим в настоящей статье.

<1> См.: О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<2> См.: Андреева Л.В. Формирование контрактной системы в России в условиях экономической интеграции // Юрист. 2013. N 14. С. 3 - 8.
<3> См.: Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. 2013. N 3. С. 2 - 5.

Анализ распределения закупок по способам размещения заказов показывает, что доля запросов котировок для большинства заказчиков в общем количестве проводимых ими закупочных процедур существенно превышает доли конкурсов и аукционов. Почему же так любили заказчики эту процедуру? Ответ прост - это самый легкий и быстрый способ закупки продукции. Заказчик размещает в единой информационной системе извещение о проведении запроса котировок не менее чем за семь рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок, если сумма закупки не превышает пятисот тысяч рублей, а в случае осуществления закупки продукции на сумму, не превышающую двухсот пятидесяти тысяч рублей, не менее чем за четыре рабочих дня до даты истечения указанного срока. Победителем признается участник, предложивший самую низкую цену контракта. Для проведения запроса котировок не нужно разрабатывать конкурсную документацию и критерии оценки заявок.

Почему не любили запрос котировок многие участники закупок? Прежде всего это коррупциогенный способ определения поставщика, который позволял заинтересованным лицам влиять на исход закупки, поскольку все предложенные участниками цены были известны заказчику до окончания срока приема заявок, что позволяло заказчику сообщить "своему" поставщику (подрядчику, исполнителю) о ценовых предложениях конкурентов. Несмотря на то, что цивилисты отмечают, что проблемы коррупции связаны не столько с законодательством, его несовершенством или отсутствием правового регулирования, сколько с повсеместным нарушением правовых норм, общим состоянием законности и правопорядка <4>, законодатель решил бороться с коррупцией именно путем изменения процедуры проведения запроса котировок.

<4> См.: Примак Т.К. Проблемы правового регулирования отношений по обеспечению государственных нужд в свете принятия нового законодательства // Вестник БФУ им. И. Канта. 2013. N 9. С. 37 - 42.

Остановимся на конкретных изменениях, которые коснулись запроса котировок. Первое изменение, на котором необходимо остановиться, - это ограничения для возможности проведения процедуры. В соответствии с ранее действовавшим законодательством <5> заказчик не вправе был осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, работ, оказание услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала. Законом о контрактной системе установлен другой ограничитель. Теперь заказчик вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок любых товаров, работ, услуг, причем можно их все провести не только в один квартал, но и даже в один день. Главное, чтобы совокупный годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не превышал десяти процентов объема средств в соответствии с планом-графиком заказчика и одновременно не превышал ста миллионов рублей в год. Согласно данным, отраженным на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг <6>, в стоимостном выражении средний объем закупок, проводимых способом запроса котировок, не превышает 3% всех закупочных процедур. Следовательно, для многих заказчиков указанные ограничения в проведении запросов котировок не создадут проблем. В значительной мере указанное ограничение скажется на заказчиках с небольшим объемом финансирования, которые до 70 - 80% конкурентных процедур могли проводить путем запроса котировок <7>. А учитывая, что введены также ограничения в отношении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму до ста тысяч рублей, многие заказчики вынуждены проводить вместо запроса котировок иные процедуры, например электронные аукционы на довольно малые суммы. По состоянию на март 2014 г. более 700 процедур с начальной (максимальной) ценой до пяти тысяч рублей проводятся в форме электронного аукциона. Ранее большинство из этих закупок проводилось бы либо у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), либо способом запроса котировок.

<5> См.: О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.
<6> Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html.
<7> Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. URL: http://zakupkiold.gov.ru/Tender/Statistics/Statistics.aspx.

Существенные изменения претерпел порядок проведения запроса котировок. Так, теперь участник закупки подает заявку либо в письменной форме в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание такой заявки до вскрытия конверта, либо в форме электронного документа через единую информационную систему. По требованию участника запроса котировок, подавшего заявку, заказчик выдает расписку в получении заявки на участие в запросе котировок с указанием даты и времени ее получения. Интересно, что заказчик обязан выдать расписку о получении заявки, а не о получении конверта с заявкой, которой в конверте впоследствии может и не оказаться. Соответственно, если заявки на участие в запросе подаются в запечатанных конвертах, то появляется логичная процедура - публичное вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе, которое осуществляется в течение одного рабочего дня, следующего после даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок. Эта процедура вызывает большое количество вопросов. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 77 Закона о контрактной системе заявки на участие в запросе котировок, поданные после окончания срока подачи таких заявок, указанного в извещении о проведении запроса котировок, не рассматриваются и в день их поступления возвращаются лицам, подавшим такие заявки. При этом согласно ч. 3 ст. 78 названного Закона непосредственно перед вскрытием конвертов с заявками комиссия обязана объявить участникам запроса котировок, присутствующим при вскрытии этих конвертов, о возможности подачи заявок на участие в запросе котировок до вскрытия конвертов с такими заявками. Предположим, срок подачи заявок истекает 5 февраля в 12.00 часов, вскрытие конвертов с заявками назначено на 6 февраля в 10.00 часов. Получается, что заявка участника, поступившая заказчику 5 февраля в 13.00 часов, не рассматривается и возвращается участнику. А что делать с заявкой, поступившей от участника 6 февраля в 10.00 (на стадии вскрытия конвертов)? Формально заявка также поступила после окончания срока подачи заявок, и заказчик обязан руководствоваться ч. 5 ст. 77 Закона о контрактной системе. Если же заказчик обязан рассмотреть такую заявку, то какой смысл в ограничениях допуска заявок, поступивших заказчику с момента окончания срока подачи заявок до момента вскрытия конвертов с заявками?

Еще одна обязанность заказчика вызывает вопросы - в соответствии с ч. 2 ст. 78 Закона заказчик обязан предоставить возможность всем участникам запроса котировок, подавшим заявки, или представителям этих участников присутствовать при вскрытии конвертов с заявками. Так, если заказчику поступило три заявки, а на вскрытие конвертов с заявками пришло двадцать человек (десять из которых планируют подать заявки до вскрытия конвертов, а остальные пришли просто посмотреть), как из этих лиц вычленить участников, подавших заявки? В итоге заказчик вынужден допускать на вскрытие конвертов всех желающих независимо от того, подали они заявки на участие в запросе котировок или нет.

Важным положительным нововведением в запросе котировок является обязательность установления требований к участникам запроса котировок, в том числе непроведение ликвидации участника закупки - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника закупки - юридического лица или индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства; неприостановление деятельности участника закупки в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на дату подачи заявки на участие в закупке; отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и иных требований, предусмотренных Законом. По ранее действовавшему законодательству такие требования устанавливались только для участников конкурсов и аукционов. Установленные Законом требования к участникам запроса котировок позволят оградить заказчиков от недобросовестных или неплатежеспособных поставщиков.

Изменились и требования к содержанию заявки на участие в запросе котировок. В первоначальной редакции Закона устанавливалось, что заявка должна содержать информацию, необходимую заказчику в соответствии с извещением о проведении запроса котировок, а также согласие участника запроса котировок исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок; цену товара, работы или услуги; документы, подтверждающие право участника запроса котировок на получение преимуществ (например, если участник относится к организации инвалидов или учреждению системы исполнения наказания), или копии таких документов. Изменениями в Закон о контрактной системе от 28 декабря 2013 г. <8> к обязательным сведениям, указываемым участником в котировочной заявке, отнесена также информация об идентификационном номере налогоплательщика учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника запроса котировок. Изменения связаны, вероятнее всего, с тем, что заказчик при проведении запроса котировок вправе установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица. Идентификацию лица в названном реестре достовернее всего проводить по идентификационному номеру налогоплательщика. Однако обращает на себя внимание тот факт, что информация об идентификационном номере налогоплательщика участника закупки по Закону не относится к обязательной. Учитывая, что такая информация необходима заказчику, он может требовать предоставления информации об идентификационном номере налогоплательщика участника закупки лишь на основании ч. 3 ст. 73 Закона о контрактной системе. Указанная норма позволяет заказчику требовать в составе заявки на участие в запросе котировок любую информацию, необходимую заказчику в соответствии с извещением о проведении запроса котировок. Однако широко использовать такое право заказчики вряд ли рискнут, учитывая, что при любой жалобе им придется обосновывать необходимость установления дополнительных требований к содержанию заявки участников запроса котировок.

<8> См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 396-ФЗ // СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6961.

Изменились также последствия признания запроса котировок несостоявшимся. Закон не обязывает заказчика продлевать срок подачи котировочных заявок в случае, если для участия в запросе котировок подана только одна заявка, соответствующая требованиям запроса котировок, и сможет сразу заключить контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Аналогичная возможность предоставляется заказчику в случае, если по результатам рассмотрения заявок только одна заявка признана соответствующей всем требованиям, указанным в извещении о проведении запроса котировок (ч. 1 ст. 79 Закона о контрактной системе).

Если же котировочная комиссия отклонила все поданные заявки на участие в запросе котировок, заказчик продлевает срок подачи заявок на участие в запросе котировок на четыре рабочих дня. При этом заказчик обязан направить запрос о подаче заявок на участие в запросе котировок не менее чем трем его участникам, которые могут осуществить поставку необходимого товара, выполнение работы или оказание услуги.

Последствия признания запроса котировок несостоявшимся в случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в запросе котировок не подано ни одной такой заявки, законодатель вообще забыл предусмотреть. Вероятно, в таком случае, по аналогии с другими нормами Закона заказчик должен внести изменения в план-график (при необходимости в план закупок) и повторно осуществить закупку.

На практике заказчики могут столкнуться со следующей ситуацией: по окончании срока подачи заявок на участие в запросе котировок подана только одна заявка, согласно ч. 6 ст. 77 Закона о контрактной системе котировочная комиссия признает запрос котировок несостоявшимся. На следующий день котировочная комиссия проводит процедуру вскрытия конвертов, на которой подается еще несколько заявок. Котировочная комиссия и заказчик в этом случае могут выбрать один из двух вариантов. Формально запрос котировок не состоялся и заказчик, руководствуясь ч. 1 ст. 79 Закона, имеет право заключить контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Выбирая второй вариант, котировочная комиссия, руководствуясь логикой Закона и принципом обеспечения конкуренции, должна не только предложить присутствующим при вскрытии конвертов участникам подать заявки на участие в запросе котировок, принять и зарегистрировать поданные заявки (обязанность напрямую предусмотрена для заказчика), но и рассмотреть и оценить поданные заявки (обязанность прямо в Законе не предусмотрена). При этом, несмотря на то, что фактически может быть допущено несколько заявок на участие в запросе котировок, комиссия обязана признать запрос котировок несостоявшимся.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что, несмотря на некоторые положительные нововведения, с реализацией новых положений о запросе котировок возникают также проблемы. Кроме того, Законом не предусмотрена до введения в действие единой информационной системы возможность подачи заявки в форме электронного документа, т.е. заявки на запрос котировок подаются исключительно в бумажном виде. Это неизбежно повлечет отказ заказчиков от проведения закупок таким способом, как запрос котировок в пользу, например, электронного аукциона, который не создает для заказчика и комиссии большие проблемы. Положительно на сложившуюся ситуацию может повлиять только введение возможности проведения запроса котировок в электронной форме, при котором проведение процедур может осуществляться с использованием электронных площадок, в том числе прием заявок. Но в отличие от электронного аукциона заявка может подаваться в одной части и с минимальным комплектом дополнительных документов. Заключение договора в таком случае также возможно в электронной форме, что, как отмечается в литературе, имеет несомненные достоинства: а) уменьшение издержек, связанных с заключением договора, в частности транспортных расходов, расходов на проживание представителя стороны в месте проведения торгов; б) упрощение процедуры заключения договора; в) устранение лишних посредников, функции которых сводятся лишь к участию в процессе заключения договора и не связаны с его исполнением <9>.

<9> См.: Филиппова С. Закон о контрактной системе: заключить договор или исполнить обязательство? // Конкуренция и право. 2013. N 4. С. 24 - 29.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Андреева Л.В. Формирование контрактной системы в России в условиях экономической интеграции // Юрист. 2013. N 14. С. 3 - 8.
  2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
  3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.
  4. Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html.
  5. Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. URL: http://zakupkiold.gov.ru/Tender/Statistics/Statistics.aspx.
  6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 396-ФЗ // СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6961.
  7. Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. 2013. N 3. С. 2 - 5.
  8. Примак Т.К. Проблемы правового регулирования отношений по обеспечению государственных нужд в свете принятия нового законодательства // Вестник БФУ им. И. Канта. 2013. N 9. С. 37 - 42.
  9. Филиппова С. Закон о контрактной системе: заключить договор или исполнить обязательство? // Конкуренция и право. 2013. N 4. С. 24 - 29.