Мудрый Юрист

Конституционно-правовые основы местных представительных органов власти в туркменистане

Хаитов Мурад Овезгельдыевич, профессор кафедры конституционного права Туркменского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Туркменистана.

В работе рассмотрены актуальные проблемы, характеризующие конституционные основы местных представительных органов власти в Туркменистане, полномочия халк маслахаты, их роль и место в системе местных органов власти.

Ключевые слова: Конституция, система местных представительных органов власти, халк маслахаты, органы местного самоуправления (Генгеши).

Constitutional-law grounds of local representative agencies of power in Turkmenistan

M.O. Khaitov

Khaitov Murad Ovezgeldievich, Professor of Constitution law Department of Turkmen State University, doctor of jurisprudence, professor.

The article consideres the urgent problems concerning characteristics of Constitution basic the local powers representative's organs in Turkmenistan, competence of khalk maslakhaty, his role and place in the system of local powers organs.

Key words: Constitution, the system of local powers representative's organs in Turkmenistan, khalk maslakhaty, local self-governmental organs (Gengeshi).

Необходимо отметить, что на протяжении многих десятилетий в условиях бывшего Союза ССР конституционная система и государственно-правовая практика Туркменистана развивались ровно, без каких-либо серьезных реформ и новых начинаний. Однако в начале 90-х гг. XX столетия уже стало ясно, что характер, юридическая природа и содержание конституций социалистического типа не смогут адаптироваться к условиям нового времени, в том числе переходу к рыночным отношениям в экономике, от командно-административной к демократическим формам управления. Именно эти годы для Туркменистана явились периодом возрождения суверенного государства, выбора оптимальной формы национальной государственности.

Актуальность исследования организации и деятельности местных представительных органов власти определяется тем, что в Туркменистане основные положения и принципы деятельности указанных органов в теоретическом и прикладном аспекте, как одного из элементов общей системы власти, стали развиваться сравнительно недавно, а потому они еще мало изучены.

Следует отметить, что интерес к этому институту народовластия очевиден и закономерен. Дело в том, что в настоящее время наблюдается постепенный переход от состояния отчуждения народа от власти, гражданских потребностей и интересов к участию в них, в том числе через местные представительные органы власти - халк маслахаты (народные советы).

Годы независимости суверенного Туркменистана стали временем коренного преобразования общества, перестройки экономической и политической систем и возрождения национальной государственности. Центральное место в ней отводится проблемам создания демократического, правового и светского государства, в котором существует четкое разделение полномочий между высшими и местными органами государственной власти.

В Туркменистане одной из важнейших составляющих решения этой задачи является повышение эффективности работы представительных органов власти вообще и местных представительных органов в частности, поскольку без их участия невозможно дальнейшее развитие гражданских свобод, сохранение и укрепление политической стабильности и согласия в обществе. Кроме того, основные тенденции в реформировании системы органов местной власти в настоящее время все больше определяют дальнейшую демократизацию общественных отношений в стране.

Важно подчеркнуть, что процесс обустройства государственной власти начался в Туркменистане с приобретением независимости в 1991 г. В последующем, в соответствии с Конституцией, принятой 18 мая 1992 г., а затем ее новой редакции - 26 сентября 2008 г., в Туркменистане возникла своя модель органов власти, состоящая из представительных и исполнительных органов власти.

Надо сказать, что до 2003 г. система местных представительных органов в Туркменистане состояла только из органов местного самоуправления, основу которой составляли Генгеши и органы территориального общественного самоуправления. Однако с внесением 15 августа 2003 г. изменений и дополнений в Конституцию Туркменистана на уровне велаята, этрапа и города был учрежден новый институт - халк маслахаты (народный совет). Таким образом, сегодня халк маслахаты представляют систему представительных органов народной власти на территории велаятов, городов с правами велаятов, этрапов, городов в этрапе. Социальная ценность формирования халк маслахаты состоит и в том, что граждане прямо, непосредственно могут участвовать в процессе становления местной власти.

Следует подчеркнуть, что реформирование конституционного и текущего законодательства привело к тому, что в настоящее время в Туркменистане создана единая система органов народного представительства.

Система местных представительных органов является результатом реализации избирательного права и функционирования избирательной системы, воплощением воли народа в государственной воле. Образование халк маслахаты было вызвано необходимостью создания единой системы органов народного представительства на уровне велаятов, этрапов и городов, которые длительное время отсутствовали. В результате население велаята, города с правами велаята, этрапа, города в этрапе не имело возможности участвовать в решении социально-экономических вопросов своей территории.

С введением института местных халк маслахаты в национальном государственном строительстве становится возможным обеспечение органического сочетания и взаимодействия всех уровней представительных органов народной власти. Необходимость введения института местных представительных органов власти вызвана и тем, что, к сожалению, длительное время отсутствие органического сочетания и взаимосвязи между законодательным органом и низовыми территориальными публично-правовыми образованиями привело к серьезному деформированию практики национального государственного строительства, не способствовало созданию современной принципиально иной системы представительных органов на местах.

Согласно ст. 77 Конституции, систему местных представительных органов составляют халк маслахаты (народные советы). Халк маслахаты как представительные органы действуют в Туркменистане с 2003 г. Впервые выборы членов местных представительных органов власти состоялись в декабре 2006 г. Выборы членов халк маслахаты проводятся по одномандатным округам. Кандидатами в члены халк маслахаты могут выдвигаться граждане Туркменистана, достигшие ко дню выборов возраста двадцати одного года и проживающие на соответствующей территории.

В соответствии со ст. 79 Конституции халк маслахаты в пределах своих полномочий участвуют в решении вопросов экономического, социального и культурного развития территорий. Более подробно функции и полномочия халк маслахаты закреплены в Законе Туркменистана "О представительных органах местной власти", принятом 1 октября 2011 г. [5]. В частности, в соответствии с указанным Законом велаятский халк маслахаты состоит из 40 членов, этрапский, городской халк маслахаты - из 20 членов. Срок полномочий членов халк маслахаты - четыре года.

Заседание халк маслахаты созывается председателем халк маслахаты в случае необходимости, но не реже двух раз в год. Заседание халк маслахаты является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа его членов. Первое (учредительное) заседание халк маслахаты нового созыва созывается председателем халк маслахаты прежнего созыва и проводится в течение двух недель после выборов.

В соответствии с указанным Законом к компетенции халк маслахаты относятся обеспечение выполнения Конституции и законов Туркменистана, актов Президента Туркменистана, Меджлиса Туркменистана, Кабинета министров Туркменистана, велаятского и соответствующего халк маслахаты, обеспечение выполнения программ экономического, социального и культурного развития на соответствующей территории. Кроме того, местные представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, заслушивают ежегодную информацию хякима о деятельности, осуществляемой в области экономического, социального и культурного развития территории. Местные народные советы обеспечивают также соблюдение общественного порядка, защиты прав граждан, улучшения социального положения населения на соответствующей территории, изучение предложений граждан и представление их в соответствующие органы. Они содействуют деятельности исполнительных органов местной власти и органов местного самоуправления на своей территории, решают другие вопросы, отнесенные к их компетенции законодательными актами Туркменистана.

Следует отметить, что если соответствующий хяким не исполняет надлежащим образом свои обязанности, халк маслахаты имеет право внести предложение в вышестоящий орган об освобождении его от должности. Постановление халк маслахаты по данному вопросу принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа членов халк маслахаты.

Халк маслахаты формируются на основе всеобщих выборов населением конкретной административно-территориальной единицы. Выборы членов халк маслахаты осуществляются на основании Избирательного кодекса Туркменистана, принятого 4 мая 2013 г. [4]

Избирательная кампания осуществляется на началах свободного и равноправного выдвижения кандидатов в члены халк маслахаты, гласности и открытости, свободы агитации, равных возможностей для всех кандидатов. Выборы назначаются Меджлисом Туркменистана не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий членов халк маслахаты. Наблюдение за выборами могут осуществлять лишь доверенные лица кандидатов, национальные наблюдатели, наблюдатели иностранных государств, международных организаций.

Законодательство Туркменистана определяет также права и обязанности члена халк маслахаты. Так, в соответствии со ст. 15 Закона Туркменистана "О представительных органах местной власти" член халк маслахаты вправе избирать и быть избранным в структуры, создаваемые халк маслахаты, вносить предложения о порядке рассмотрения обсуждаемых на заседаниях вопросов и по их содержанию. Он может вносить на рассмотрение халк маслахаты проекты постановлений и поправки к ним, ставить перед халк маслахаты вопросы, связанные с пожеланиями избирателей (граждан).

Наряду с правами, член халк маслахаты обязан участвовать в деятельности халк маслахаты, осуществлять прием избирателей (граждан), своевременно выполнять поручения халк маслахаты. Кроме того, он обязан ставить перед халк маслахаты вопросы, связанные с наказами избирателей (граждан), два раза в год представляет отчет о своей работе перед избирателями. И наконец, член халк маслахаты может быть членом только одного халк маслахаты.

Закон устанавливает также правовые гарантии деятельности члена халк маслахаты. Так, член халк маслахаты не может быть освобожден от занимаемой должности по месту работы (службы) или переведен на нижеоплачиваемую работу (на более низкую должность) без согласия халк маслахаты. Члену халк маслахаты гарантируются условия для беспрепятственного и полного осуществления его полномочий, личная неприкосновенность, защита его прав и законных интересов, жизни, чести и достоинства. Кроме того, член халк маслахаты не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или иным образом лишен свободы, подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия халк маслахаты.

Необходимо сказать, что для подготовки заседаний халк маслахаты, проектов постановлений халк маслахаты, претворения в жизнь принятых постановлений могут быть созданы рабочие группы халк маслахаты. Рабочие группы создаются постановлением халк маслахаты.

Таким образом, анализ законодательства и текущей практики Туркменистана свидетельствует, что основными элементами правового статуса представительного органа являются следующие. Во-первых, местный представительный орган не входит в систему органов государственной власти, что является конституционной гарантией невмешательства государства в его компетенцию. Во-вторых, местный представительный орган является органом первичным, поскольку не создается никакими другими органами; он формируется после выборов членов халк маслахаты. В-третьих, по объему властных полномочий в соответствии с положениями Конституции Туркменистана представительный орган является органом местной власти, его полномочия распространяются только в границах территории, на которой он функционирует.

В настоящий момент местные представительные органы власти - это основное связующее звено между представительными и исполнительными органами, которые сочетают в себе отраслевые и территориальные интересы, участвуют в формировании государственной и региональной политики, обеспечении комплексного экономического и социального развития подведомственной территории.

Другим видом народного представительства являются органы местного самоуправления. В конце XVIII в. и начале XIX в. на территории Туркменистана действовало общинное самоуправление туркменских племен. Сельская община была независимым и самостоятельным звеном общественной организации. В Советском государстве с первых лет его существования была создана единая система Советов - сверху донизу. По советской традиции формирование местного самоуправления было начато "сверху". Так, в точном соответствии с Конституцией СССР 1924 г., Конституция Туркменской ССР 1927 г. высшей властью на местах в пределах своего ведения на территории округа или района определяла окружной или районный съезды Советов, а в период между съездами - исполкомы [1]. По Конституции Туркменской ССР 1937 г. местными органами власти уже выступали районные, городские и поселковые Советы депутатов трудящихся [2]. В соответствии с Конституцией Туркменской ССР 1978 г. органами государственной власти в областях, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являлись соответствующие Советы народных депутатов [3].

Местному самоуправлению в Конституции Туркменистана посвящен специальный раздел (например, раздел IV "Местное самоуправление", ст. ст. 85 - 88). Наличие самостоятельного раздела в Конституции свидетельствует также о том, что в Туркменистане местному самоуправлению, которое рассматривается в качестве эффективного демократического инструмента народной власти, придается большое значение, поскольку, как показывает история национальной государственности, местное самоуправление - одна из традиционных форм демократии туркменского народа.

Анализ современного состояния местного самоуправления в Туркменистане свидетельствует о значительных и масштабных преобразованиях всей системы территориального управления, внедрении в практику местной власти принципов демократии. С введением принципиально иной системы органов государственной власти и управления, а также принципа разделения властей стало возможным существование в Туркменистане новой системы местного самоуправления. Важно отметить, что конституционные положения о местном самоуправлении в Туркменистане вполне согласуются с общепризнанными мировыми нормами местного самоуправления, Европейской хартией о местном самоуправлении 1985 г.

Сущность местного самоуправления в Туркменистане свидетельствует также, что: во-первых, местное самоуправление - самостоятельная система публичной власти населения, которая не входит в государственную организацию; во-вторых, местное самоуправление составляет одну из важнейших демократических основ государственно-правового строительства Туркменистана. Например, в ст. 31 Конституции Туркменистана провозглашено, что "каждый гражданин имеет право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих избранных представителей". Право граждан Туркменистана участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей основывается на конституционном принципе суверенитета народа, в соответствии с которым единственным источником власти в Туркменистане является народ. Следовательно, местное самоуправление, как и другие формы, является одной из форм участия граждан Туркменистана в управлении делами общества и государства, непосредственно осуществляемого путем формирования соответствующих его органов.

На органы самоуправления возлагается решение вопросов местного значения - это вопросы жизнеобеспечения населения, решение которых соответствует управленческим и материально-финансовым возможностям Генгешей, других форм местного самоуправления. Так, согласно ст. 86 Конституции, Генгеши определяют основные направления экономического, социального и культурного развития своих территорий, формируют и утверждают бюджет и составляют отчет о его исполнении, устанавливают местные сборы и порядок их взимания; определяют меры по рациональному использованию окружающей среды, решают иные вопросы.

Конституционным проявлением воли населения являются выборы членов Генгешей. Посредством выборов граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций самоуправления в качестве их представителей в органе местного самоуправления. Согласно Избирательному кодексу Туркменистана, члены Генгешей избираются гражданами сроком на три года. Членом Генгеша может быть выдвинут гражданин Туркменистана, достигший 21 года ко дню выборов, включая и день выборов, и непосредственно проживающий на территории данного генгешлика. Возглавляет орган местного самоуправления арчин.

В 2008 - 2009 гг. в рамках проекта Представительства Организации Объединенных Наций в Туркменистане и Меджлиса Туркменистана "Развитие местного самоуправления" было исследовано современное состояние органов местного самоуправления и перспективы его развития. Для выполнения указанных целей и задач Меджлисом Туркменистана в каждом велаяте были избраны по два пилотных Генгеша. Результаты исследования показали, что местное самоуправление в Туркменистане имеет хорошие перспективы своего развития. Вместе с тем актуальной остается проблема, вызванная отсутствием самостоятельного бюджета органов местного самоуправления, источников его формирования. К тому же необходимо учитывать и то обстоятельство, что в связи с изменением существующей национальной правовой системы в теоретическом переосмыслении нуждаются и некоторые публично-правовые образования муниципального права: территориальные основы общественного самоуправления местных жителей. Так, например, целесообразно провести разграничение объектов собственности по соответствующим уровням: велаят, этрап (город) и Генгеши. Желательно передать в ведение Генгешей коммунальную собственность, прежде всего объекты социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения. Передача этих объектов позволит обрести для них конкретного хозяина, восстановить многие пришедшие в негодность объекты, благоустроить села, поселки и разнообразить быт сельских жителей.

Представляется, что необходимо также принять Закон Туркменистана "О местном самоуправлении", в котором важно определить роль и место Генгеши и общественного территориального самоуправления. Необходимость разработки данного Закона вполне очевидна. Дело в том, что теория и практика местного самоуправления рассматривает общественное территориальное самоуправление как важную составляющую процесса демократизации общества, эффективный способ децентрализации государственного управления, развитие форм традиционного народовластия на местах.

Другим важным направлением совершенствования местного самоуправления является развитие общественного территориального самоуправления по месту жительства граждан (например, домовые и квартальные комитеты, советы, советы микрорайонов, др.), сформировать его законодательно-правовую основу, а также повысить их взаимодействие с общественными объединениями и местными сообществами граждан.

И наконец, в настоящее время арчин избирается из состава членов Генгеши, т.е. из определенного числа, например, из 9 - 13 чел., являющихся членами органа самоуправления. Представляется, что такая практика сегодня менее эффективна. Думается, что целесообразно постепенно перейти к прямым выборам арчинов. Это повысит ответственность арчина и общественный контроль за его деятельностью. Кроме того, прямые выборы позволят нескольким сотням или тысячам гражданам непосредственно участвовать в избрании арчина, всесторонне знакомиться с его программой, давать наказы и т.д.

Таким образом, рассмотренные вопросы свидетельствуют, что представительные органы местной власти - важнейшая часть этого механизма, выравнивающая в первую очередь организаторскую роль государства в обществе. Поэтому представительные органы имеют задачи и полномочия, которые соответствуют функциям государства. Система представительных органов местной власти включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. И не удивительно, что одно из главнейших предназначений Конституции Туркменистана состоит в организации представительных органов местной власти, через которые государство осуществляет свои функции.

По существу, система представительных органов местной власти - это составная, относительно обособленная и самостоятельная часть государственного механизма. Она участвует в осуществлении функций государства, действует от имени государства и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет установленную свою структуру и компетенцию и применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности.

Список литературы

  1. Конституция (Основной Закон) Туркменской ССР, принятая II Всетуркменским съездом Советов 30 марта 1927 г. // В кн.: История Советской Конституции. М., 1957. С. 573 - 588.
  2. Конституция (Основной Закон) Туркменской ССР, принятая Чрезвычайным VI съездом Советов 2 марта 1937 г. // В кн.: Очерки истории государства и права Советского Туркменистана. Ашхабад: Ылым, 1977. С. 193 - 194.
  3. Конституция (Основной Закон) Туркменской ССР, принятая на внеочередной девятой сессии Верховного Совета Туркменской ССР девятого созыва 13 апреля 1978 г. Ашхабад: Туркменистан, 1978. 52 с.
  4. Избирательный кодекс Туркменистана // Ведомости Меджлиса Туркменистана, 2013. N 2. Ст. 25.
  5. Закон Туркменистана "О представительных органах местной власти" // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2011. N 4. Ст. 75.