Мудрый Юрист

О роли правовой доктрины в систематизации административного права

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Огромное значение в современных условиях в связи с систематизацией источников административного права приобретает разработка ее доктринальных основ. Доктринальный подход к проведению систематизации поможет обеспечить соответствие административного законодательства потребностям экономического, культурного развития, достижениям техники, возможным социальным последствиям его реализации.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, доктрина, источники права, административное право, экспертиза, систематизация.

On the participation of lawful doctrine in the systematization of the administrative law

O.N. Ordina

Ordina Ol'ga Nikolaevna, assistant professor of the Chair of Administrative Law of Volga-Vyatka Institute (Branch) of O.E. Kutafin Moscow State Law University, candidate of juridical sciences.

The development of its doctrinal bases acquires enormous importance under the contemporary conditions in connection with the systematization of the sources of administrative law. Doctrinal approach to conducting of systematization will help to ensure the correspondence of administrative legislation to the needs of economic, cultural development, to the achievements of technology, to the possible social consequences of its realization.

Key words: normative lawful act, doctrine, sources of law, administrative law, systematization.

Доктрина административного права используется при осуществлении научно-экспертного сопровождения правотворчества, которое осуществляют теоретики, являющиеся сторонниками тех или иных доктринальных воззрений. Именно в этой плоскости научные теории, идеи и концепции приобретают доктринальный характер. Поскольку тексты нормативных правовых актов проверяются на соответствие их признанным научным теориям, приводятся в соответствие с ними, постольку авторитетные научные воззрения воплощаются в них, тем самым реализуя свой регулятивный потенциал.

Любой законопроект проходит правовую экспертизу, основной целью которой является установление соответствия нормативных предписаний проекта нормативного правового акта Конституции России, другим нормативным правовым актам большей юридической силы, чем подвергаемый экспертизе акт, и актам равной с ним юридической силы. Задачей экспертизы является оценка соответствия проверяемого акта канонам юридической техники и процедурным требованиям его принятия, которые представляют собой доктринальные основания, поскольку основаны на следующих научных теориях: 1) теория законодательства, его "вертикальной" структуры; 2) теория юридической (законотворческой) техники <1>.

<1> Мадаев Е.О. Доктрина в правовой системе Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2012. С. 191 - 192.

Право проведения экспертизы, реализующей механизмы взаимосвязей доктрины и правотворчества, предоставлено различным организациям и органам. Существуют официальные субъекты проведения правовой экспертизы, а именно юридические службы государственных органов, Минюст России, Экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации законодательства и правовой информатизации при Председателе Государственной Думы и другие субъекты. Проведение правовой экспертизы осуществляется целыми научными коллективами, такими как Институт законодательного и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Иркутский институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. По мнению Т.Н. Москальковой и В.В. Черникова, положительно зарекомендовала себя деятельность Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой деятельности, в который входят видные ученые, включая представителей других ведомств и научных сообществ. Предметом обсуждения на совете были проекты наиболее важных законопроектов, разработанных Министерством <2>.

<2> Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: Научно-практическое пособие. М., 2011. С. 66 - 67.

В настоящее время экспертная деятельность в правотворчестве совершенствуется и модернизируется, отмечается появление новых видов экспертиз. В частности, осуществляется становление и развитие такой относительно новой для отечественной практики экспертизы, как антикоррупционная <3>, в разработку которой свой вклад внесли Концепция административной реформы, новое законодательство о государственной и муниципальной службе. За последние 3 - 4 года антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов прошла путь становления от разрозненных теоретических разработок до установленной федеральными законами процедуры, стала реальностью благодаря совместным усилиям теории и практики. Основу данной экспертизы составляет правовая доктрина коррупции.

<3> Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

В европейских странах экспертизе правовых актов уделяется серьезное внимание. Законы об оценке нормативных правовых актов приняты в Великобритании, Германии, Швейцарии, Дании, Швеции и других странах, в которых закреплены цели, виды и формы, принципы оценки законопроектов, значение ее результатов, ответственность за качество этой работы.

В настоящее время в России отсутствует достаточная законодательная основа для регламентации проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов и разрабатываемых проектов. По нашему мнению, нормативные правовые акты должны проходить комплексную экспертизу: научную (доктринальную), социологическую, на соответствие Конституции России, требованиям европейских стандартов, антикоррупционную и др. На наш взгляд, проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и международных договоров, а также уже действующих нормативных правовых актов должно регулироваться одним законом. Это позволит обеспечить методологическое единообразие при проведении экспертизы. В связи с этим предлагается разработать и принять Федеральный закон "О научно-правовой экспертизе". Обязанность за проведение научно-правовой экспертизы можно возложить на Минюст России. В целях качественного обеспечения экспертного процесса нормативных правовых актов и их проектов, а также международных договоров нужно выработать "Стандарты по проведению экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации на соответствие праву Совета Европы". В стандартах, в частности, следует отразить требования при проведении экспертизы, предмет экспертизы (экспертные задачи, подлежащие разрешению экспертом по время проведения экспертизы), порядок проведения экспертизы, профессиональную терминологию в сфере проведения экспертизы, правовую основу проведения экспертизы, права и обязанности эксперта, требования к экспертному заключению.

По нашему мнению, целями научно-правовой экспертизы могут являться оценка нормативного правового акта на соответствие требованиям: 1) Конституции Российской Федерации и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; 2) европейским стандартам (Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Европейского суда по правам человека); 3) правовой доктрине. Кроме того, можно рекомендовать поведение общественного опроса на предмет оценки того или иного нормативного правового акта. В современном административном законодательстве намечается тенденция к проведению такого рода экспертиз. Например, 17 декабря 2012 г. было принято Постановление Правительства России N 1318 <4>, предусматривающее публичное обсуждение проектов актов федеральных органов исполнительной власти.

<4> Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" от 17 декабря 2012 г. N 1318 // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7491.

Кроме того, при экспертизе нормативных правовых актов можно внедрять такие элементы зарубежного права, как перспективная, текущая и ретроспективная их оценка. А также следует совершенствовать механизм оценки регулирующего воздействия, введенный во многих западных странах (Швейцарии, Франции, США), странах Восточной Европы (в процессе их вхождения в Европейский союз) и СНГ (Украина, Молдова, Кыргызстан). Концепция Smart regulation разработана в середине 90-х гг. и направлена на преодоление разногласий между сторонниками расширения государственного контроля, с одной стороны, и сторонниками дерегулирования, с другой. ОРВ была воспринята стратегией Европейского союза до 2020 г. и является совместной задачей Парламента, Комиссии, Счетной палаты Евросоюза, национальных правительств.

Правительством России от 15 мая 2010 г. было принято Постановление N 336, которым была введена процедура ОРВ <5>. В июле 2010 г. в Минэкономразвития России был создан Департамент ОРВ. 31 августа 2010 г. Министерством был издан Приказ N 398 "Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" <6>. 21 февраля 2011 г. принято Постановление Правительства N 94 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" <7>, которым был уточнен механизм оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне. 2 апреля 2011 г. Президент Д.А. Медведев дал ряд поручений, направленных на расширение механизма ОРВ (ретроспективная экспертиза действующих нормативных правовых актов, расширение механизма ОРВ на региональный и местный уровень). Но в настоящее время не разработаны методические рекомендации по проведению прогнозной ОРВ.

<5> Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 21. Ст. 2602.
<6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 43.
<7> СЗ РФ. 2011. N 9. Ст. 1251.

В целях развития механизма ОРВ предлагается обеспечение регулярного анализа действующих нормативных правовых актов, создание процедуры ОРВ, разработка методики проведения перспективной, текущей и ретроспективной оценки, распространение ОРВ на субъекты Федерации и муниципальные образования. Результатом ОРВ должно стать "понятное государство", а именно переход к ясному правотворческому языку, понятному адресатам регулирования, размещение на интернет-сайтах органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований планов и программ готовящихся решений, проектов результатов ОРВ, возможность обсуждения проектов решений и реального воздействия актов на форумах сайтов органов публичной власти.

Систематизация норм административного права является важной проблемой, стоящей перед современной юридической наукой. Научно обоснованный подход к решению данной проблемы позволит решить вопросы, связанные с проведением систематизации административно-правового материала, упорядочить и сделать доступным использование источников административного права, будет способствовать дальнейшему совершенствованию административного законодательства. Поэтому необходимо законодательно закрепить единый подход к процедурам, применяемым при систематизации норм административного права, а также по вопросам обеспечения системности административного законодательства.

Литература

  1. Мадаев Е.О. Доктрина в правовой системе Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2012. С. 191 - 192.
  2. Москалькова Т.Н. Нормотворчество: Научно-практическое пособие. М., 2011. С. 66 - 67.