Мудрый Юрист

Правовой статус городского округа

А.П. Анисимов, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

М.В. Коростелева, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Волгоградского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

В данной работе рассматриваются особенности правового статуса таких муниципальных образований, как городские округа, анализируются проблемные вопросы их правовой регламентации. Поскольку процесс реформирования территориальной организации местного самоуправления, начавшийся в субъектах Российской Федерации с 2007 года, в определенной степени "стирает" четкие юридические границы между городом и деревней по причине включения вчерашних сельских поселений в состав территории городского округа, назрела необходимость совершенствования правового статуса этого вида муниципальных образований.

Ключевые слова: городской округ, городское поселение, муниципальный район, территория городского округа, границы городского округа.

This article discusses the characteristics of the legal status of such municipalities as municipality, and analyzed the problematic issues of its legal regulation. Since the reform of the territorial organization of local self-government blurs the boundaries between town and country, it is necessary to improve the legal status of the municipality.

Key words: municipality, urban settlement, municipal district, territory municipality, border municipality.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> установил новый самостоятельный вид муниципального образования - городской округ. По данным Росстата, на 1 января 2013 г. в Российской Федерации создано 518 городских округов <2>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> База данных показателей муниципальных образований [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют как полномочия по решению вопросов местного значения поселения, так и полномочия по решению вопросов местного значения муниципального района, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ понятие "городской округ" определяется через понятие "городское поселение". Тем не менее городские округа являются самостоятельным видом муниципальных образований, так как, в отличие от городских поселений, не входят в состав муниципального района.

Статус городского округа может получить только такое городское поселение, в котором сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления данного городского поселения вопросов местного значения городского округа, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст. 16). Кроме того, обозначенная инфраструктура должна быть достаточна и для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При наделении городского поселения статусом городского округа также учитываются перспективы его развития, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Поскольку территория городского округа не входит в состав территории муниципального района, при наделении городского поселения статусом городского округа необходимо также учитывать наличие у прилегающего (прилегающих) к нему муниципального района (муниципальных районов) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой как для самостоятельного решения органами местного самоуправления такого (таких) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст. 15), так и для осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Причем что понимается под "сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой" и каковы, в свою очередь, критерии ее "необходимости" для "самостоятельного решения вопросов", федеральный закон не конкретизирует. Кроме того, в действующем законодательстве в качестве обязательного признака муниципального образования не названо наличие муниципальной собственности, то есть той экономической базы, на которой основывается деятельность местного сообщества, которая служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления.

Поскольку наделение муниципальных образований статусом городского округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации, можно предположить, что эти критерии каждый субъект определяет самостоятельно, исходя из конституционных положений об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Тем не менее в число объектов такой инфраструктуры городского поселения обязательно должны входить объекты, относящиеся к областям, связанным с решением вопросов местного значения городского округа (позволяющие организовать строительство и содержание муниципального жилищного фонда; электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; транспортное обслуживание населения в границах городского округа; предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам; библиотечное обслуживание населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа; осуществлять дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечивать безопасность дорожного движения на них и пр.).

Статусом городского округа может быть наделено только городское поселение, следовательно, в состав его территории могут входить один город или один поселок. Несмотря на то, что территориально городской округ не входит в состав муниципального района, город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района, может считаться административным центром муниципального района.

Административно-территориальный статус города (или поселка) является формирующим фактором для городского округа как муниципального образования. Указанный город или поселок является основным элементом в составе территории городского округа. При этом в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ отсутствуют предписания о численности населения, проживающего в границах этого города (или поселка), которая необходима для получения статуса городского округа. В силу обозначенного, данный статус (при наличии остальных характеристик) может получить как крупный город республиканского (краевого, областного, окружного) значения, так и небольшой поселок городского типа. Ведь этот статус "привлекателен" тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку они не подпадают под их юрисдикцию <3>.

<3> См.: Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 24 - 28.

Так, например, в Волгоградской области Законом Волгоградской области от 7 октября 1997 г. N 139-ОД "Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области" <4> установлено, что численность населения в городе областного значения должна быть не менее 25 тысяч человек. Город районного значения - городское поселение с численностью населения не менее 10 тысяч человек. Рабочий поселок (поселок городского типа) - городское поселение с численностью населения не менее трех тысяч человек. Несмотря на существенную разницу в численности населения, все они формально могут быть наделены статусом городского округа. Хотя на практике указанный статус в Волгоградской области получили только города областного значения: Волгоград, Волжский, Камышин, Михайловка, Урюпинск, Фролово. Да и в целом в отечественной практике самым распространенным оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или автономно-окружного значения, причем если это не столицы республик и административные центры других субъектов Федерации, то, как правило, это сравнительно населенные города <5>.

<4> Волгоградская правда. 1997. N 207. 1 ноября.
<5> См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 24 - 28.

Наряду с одним городом или одним поселком, в состав территории городского округа в соответствии с его генеральным планом могут входить территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа. В число таких территорий законодательно включены и территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. То есть состав территории городского округа, наряду с определяющим его статус городом или поселком, наполняется "дополнительными" населенными пунктами, не являющимися муниципальными образованиями. При этом требования к границам городских поселений, которые и могут наделяться статусом городских округов, установленные в ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, не предписывают устанавливать их с учетом пешеходной или транспортной доступности для населения. Понятно, что федеральный законодатель не предполагал территориальной "разбросанности" населенных пунктов, которые входят в состав городского поселения или городского округа <6>. Но на практике такая ситуация все же возникает. При этом все чаще, стремясь перейти от двухуровневой к одноуровневой системе местного самоуправления, субъекты Российской Федерации поддерживают практику объединения поселения или всех поселений, входящих в прилегающий к городскому округу муниципальный район, с этим городским округом.

<6> См.: Коростелева М.В. Объединение как форма преобразования муниципальных образований: особенности правового регулирования и практической реализации // Новая правовая мысль. 2012. N 5. С. 61.

Например, в Волгоградской области четырнадцать сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района, объединились с городским округом город Михайловка <7>. Причем предполагается, что аналогичный процесс объединения сельских поселений с городскими округами будет продолжен. Объединение сельских и городских поселений, сопровождающееся "преобразованием" муниципального района, территорию которого такие поселения составляли, в городской округ, проводится и в других субъектах Российской Федерации <8>.

<7> Закон Волгоградской области "Об объединении сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка Волгоградской области, внесении изменений в Закон Волгоградской области от 25 марта 2005 г. N 1033-ОД "Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области" и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области" от 28.06.2012 N 65-ОД // Волгоградская правда. 2012. N 115. 30 июня.
<8> См. об этом: Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 3. С. 31 - 35.

Как представляется, требования к границам таких городских округов требуют более детальной правовой регламентации. Кроме того, при их установлении необходимо учитывать, что территории, входящие, наряду с одним городом или одним поселком, в состав территории городского округа, должны действительно предназначаться для развития его инфраструктуры, и это обязательно должно иметь отражение в генеральном плане городского округа.

Поскольку процесс оптимизации территориальной организации местного самоуправления, начавшийся в субъектах Российской Федерации с 2007 года в определенной степени "стирает" четкие юридические границы между городом и деревней по причине включения вчерашних сельских поселений в состав территории городского округа, назрела необходимость совершенствования правового статуса этого вида муниципальных образований.

Список использованной литературы

  1. Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4.
  2. Коростелева М.В. Объединение как форма преобразования муниципальных образований: особенности правового регулирования и практической реализации // Новая правовая мысль. 2012. N 5.
  3. Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 3.