Мудрый Юрист

Понятие и правовой режим атомных электростанций как объектов гражданского права

Абрамов В.В., доцент кафедры предпринимательского права УрГЮА, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются особенности правового режима атомных станций как особо опасных объектов недвижимости повышенного риска. Рассматривается правовой механизм государственной регистрации атомных электростанций. Делается вывод, что в гражданском обороте могут участвовать не отдельные атомные электростанции или пункты хранения радиоактивных веществ, а имущественные комплексы в определенном составе, которые могут использоваться строго по установленному назначению. На основании анализа действующего законодательства, доктринальных источников и материалов судебной практики формируются критерии безопасности эксплуатации атомных электростанций как объектов недвижимости повышенного риска.

Ключевые слова: атомные электростанции, безопасность, объекты недвижимости, особо опасные объекты недвижимости повышенного риска, риск, источник повышенной опасности.

Notion and legal regime of atomic power stations as the objects of the civil law

V.V. Abramov

Атомная энергетика развивается стремительными темпами, несмотря на наличие ядерных рисков, которые при неблагоприятном развитии событий создают серьезную угрозу причинения масштабного вреда. Производимая атомной отраслью электроэнергия экономит более 50 млрд. куб. м природного газа, эквивалентных при зарубежной поставке почти 4 млрд. долл. Экономическая целесообразность дальнейшего наращивания производства электроэнергии (в основном на АЭС) вытекает из уже приведенных экономических выкладок. Баланс АЭС в общей энергетике составляет: для Франции - 75%, Германии - 34%, Швеции - 45%, США - 19%, Финляндии - 35% <1>.

<1> Давыдов Б.И., Ушаков Б.Н. Ядерный и радиационный риск: человек, общество и окружающая среда / Под ред. И.Б. Ушакова. М.; СПб.: Фолиант, 2005. С. 82.

Российская атомная энергетика составляет 5% мирового рынка атомной электрогенерации, 15% мирового рынка реакторостроения, 45% мирового рынка обогащения урана, 15% мирового рынка конверсии отработанного топлива и обеспечивает 8% мировой добычи природного урана <2>. Одной из главных целей, стоящих перед всей атомной энергетикой России, является устойчивое обеспечение электроэнергией промышленности и населения России при поступательном наращивании доли электроэнергии, вырабатываемой на АЭС.

<2> Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 48. Ст. 5836; Волошин С.В. Развитие государственного предпринимательства в атомной промышленности: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2005. С. 85.

В ст. 3 Федерального закона от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" АЭС отнесены к категории ядерных установок - объектов использования атомной энергии. Отнесение того или иного объекта к атомной электростанции, состав и границы указанных объектов определяются в зависимости от категории объекта организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.12.2012 N 1494 "Об утверждении Положения об отнесении объектов использования атомной энергии к отдельным категориям и определении состава и границ таких объектов", организация, осуществляющая деятельность в области использования атомной энергии, руководствуется при отнесении объекта к категории "атомная станция" сведениями, содержащимися в паспорте на объект.

Использование в действующем законодательстве таких терминов, как объект атомной, электрической, тепловой энергии, дало некоторым авторам основание выделить отдельную категорию объектов права - энергетический объект. В этом есть определенная логика, если иметь в виду производимую ими конечную продукцию. Романова В.В. <3> отмечает, что термин "энергетический объект" означает объект строительства, вне зависимости от отраслевой принадлежности, как то: объект нефтяного комплекса, газовой промышленности, угольной промышленности, электроэнергетики, атомной энергетики. М.И. Брагинский подчеркивает, что конечный продукт строительства представляет собой недвижимость, прочно связанную с землей, индивидуальную (даже если она построена по типовому проекту) и рассчитанную по общему правилу на продолжительную, многолетнюю эксплуатацию <4>.

<3> См.: Романова В.В. Понятие энергетического объекта как объекта отношений по строительству и модернизации // Правовые вопросы недвижимости. 2012. N 2. С. 24 - 29.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг" (книга 3) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание исправленное и дополненное).

<4> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. 2-е изд., стер. М.: Статут, 2008. С. 102.

К общим признакам энергетических объектов можно отнести: участие в производстве и (или) передаче энергии, особая значимость для экономики страны и жизнедеятельности населения. Данные признаки позволяют объединить в одну группу не только объекты недвижимости, но и движимое имущество, например, атомоходы.

В соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ к опасным и технически сложным объектам относятся энергетические объекты, в частности, объекты использования атомной энергии, к которым относятся непосредственно ядерные установки. Одни подлежат специальному учету. Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов. В Постановлении Правительства РФ от 24.11.1998 N 1371 "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" указано, что регистрация опасных производственных объектов возложена на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Таким образом, в качестве энергетических объектов выступают объекты недвижимого имущества, объекты капитального строительства, опасные производственные объекты, а также охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса.

Согласно п. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним.

Правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляет Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <5>. Указанный Федеральный закон не содержит каких-либо отдельных положений об особенностях регистрации прав на АЭС. Он содержит общие правила регистрации объектов недвижимого имущества.

<5> Российская газета. 30.07.1997.

В настоящее время действуют Методические рекомендации о порядке проведения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества - энергетические производственно-технологические комплексы электростанций и электросетевые комплексы <6>.

<6> См.: Приказ Минюста РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Минимущества РФ и Госстроя РФ от 30.10.2001 N 289/422/224/243 "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке проведения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества - энергетические производственно-технологические комплексы электростанций и электросетевые комплексы" // Бюллетень Минюста РФ. 2002. N 2.

В Методических рекомендациях, к сожалению, отсутствуют правила об особенностях регистрации прав на АЭС, а под энергетическими производственно-технологическими комплексами понимаются сугубо комплексы электростанций и электросетевые комплексы. Последние трактуются как объекты недвижимого имущества. В их состав могут входить разнородные вещи, образующие единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, и рассматриваемые как одна вещь. В Федеральном законе "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" содержится аналогичное толкование рассматриваемых объектов. Объекты топливно-энергетического комплекса состоят из различных вещей, образующих одно целое, предполагающее их использование по общему назначению.

Согласно ст. 134 ГК РФ действие сделки, заключенной по поводу сложной вещи, распространяется на все ее составные части, если договором не предусмотрено иное. В состав сложной вещи могут входить объекты движимого и недвижимого имущества, образующие единое целое и предназначенные для использования по общему назначению. Применительно к энергетическим объектам общим назначением может быть преобразование механической энергии воды в электрическую энергию, химической энергии топлива в электрическую энергию, атомной энергии в электрическую энергию, а также передача электроэнергии на расстояние по линиям электропередачи.

Анализ действующего законодательства и характерные особенности объектов топливно-энергетического комплекса позволяют делать вывод о том, что нет особых препятствий для юридической квалификации АЭС в качестве комплекса зданий и сооружений, а также движимого имущества, представляющих собой единый производственно-технологический комплекс, квалифицированный как объект недвижимого имущества.

Следует признать, что проблема производственных, технологических, имущественных комплексов как объектов гражданского оборота не нова для науки гражданского права. Некоторые авторы подчеркивают необходимость выделить имущественный комплекс в качестве отдельного объекта, отличного от сложной вещи, т.к. он является системой более высокого порядка, и распространить на него правовой режим предприятия в части регистрации прав <7>. По мнению Н. Джакупова <8>, критерием отнесения вещи к недвижимому имуществу являются не производственный и технологический признаки, т.е. не назначение, а физическое свойство вещи - прочная связь с землей (исключением является разве что предприятие) <9>. Для недвижимого имущества характерным является:

<7> Лапач В.А. Система объектов гражданских прав. Теория и судебная практика. СПб., 2002. С. 355; Янушкевич Е.А. Наследование по завещанию предприятия как имущественного комплекса. Ижевск, 2007. С. 39.
<8> См.: Джакупов Н.Р. Понятие недвижимости по законодательству Республики Казахстан // Власть закона. 2012. N 1. С. 173.
<9> Кодолова А.В. Особенности гражданско-правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты // СПС "КонсультантПлюс".

При этом законодатель никоим образом не ограничивает собственника в выборе назначения недвижимого имущества и его роли в производственном процессе. Бесспорно, в технологическом и производственном аспекте производственно-технологический комплекс, представляющий собой совокупность недвижимых и движимых вещей, составляет единое целое <10>. Именно таким он и должен выступать в гражданском обороте. В противном случае изъятие отдельных технологических цепочек из этого комплекса может негативно сказаться на эффективности его работы и его ценности, вплоть до выбытия его из оборота в силу утраты к нему интереса со стороны субъектов гражданского оборота, иных собственников или контрагентов при заключении каких-либо сделок.

<10> Там же.

В Федеральном законе от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" <11> дано понятие производственно-технологического комплекса. Согласно положениям ст. 2 данного Федерального закона, система газоснабжения представляет собой имущественный производственный комплекс, состоящий из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения, поставок газа; газораспределительная система - имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям.

<11> Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

Собственником газораспределительной системы может быть только специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения и их объектов, а также оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям и их обслуживанием.

В ст. 184.7 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" говорится о продаже имущественного комплекса страховой организации. Согласно п. 1 ст. 184.7 указанного Закона имущественный комплекс страховой организации включает в себя все виды имущества страховой организации, в том числе страховой портфель должника - страховой организации. К страховому портфелю страховой организации относятся договоры страхования, срок действия которых не истек и по которым страховой случай не наступил на дату признания страховой организации банкротом, а также активы, принимаемые для покрытия страховых резервов, сформированных страховщиком в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регулирующим страховую деятельность.

Покупателем имущественного комплекса страховой организации может выступать только страховая организация, имеющая лицензию контрольного органа на осуществление соответствующего вида страхования и обладающая активами, достаточными для исполнения обязательств по принимаемым на себя договорам страхования.

Как видно, понятие имущественного комплекса страховой организации включает не только движимые и недвижимые вещи, но и обязательственные права, а также другие нематериальные блага. Данное понятие используется исключительно для целей реализации положений Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" о банкротстве страховых организаций. На это, в частности, указывает также ограничение круга потенциальных покупателей имущественного комплекса только страховыми организациями.

Атомные электростанции выступают основным объектом ионизирующего излучения, вокруг которого постоянно ведутся споры. Вместе с тем нельзя забывать, что атомные электростанции - это лишь часть ядерного топливного цикла, содержащего в себе потенциальную опасность для окружающих. Этот цикл начинается с добычи и обогащения урановой руды, затем - производство ядерного топлива и заканчивается захоронением радиоактивных отходов. Захоронение радиоактивных отходов осуществляется в специально отведенных местах - пунктах хранения. По смыслу ст. 3 Федерального закона от 21.11.1995 N 170-ФЗ пункты хранения радиоактивных веществ могут быть объектами недвижимости. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения этих непосредственно не связанных между собой физически объектов в качестве единого объекта гражданских прав. Именно такой подход получил закрепление в действующем законодательстве.

Согласно пп. 3 п. 1 ст. 8 Федерального закона от 05.02.2007 N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <12> отчуждение ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов осуществляется в составе единого производственно-технологического комплекса организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, включающего в себя недвижимое и иное имущество (за исключением ядерных материалов и радиоактивных веществ), непосредственно используемое организацией атомного энергопромышленного комплекса для производства и (или) реализации продукции (работ, услуг) и обеспечивающее непрерывный производственный процесс.

<12> Собрание законодательства РФ. 2007. N 7. Ст. 834.

В требовании подп. 3 п. 1 ст. 8 Федерального закона от 05.02.2007 N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" прослеживается однозначный публичный интерес в обеспечении энергетической безопасности государства и сохранении в работоспособном состоянии одного из стратегических объектов атомной энергетики - АЭС при переходе прав на него от одного лица к другому. Такой подход заслуживает поддержки, поскольку это отвечает интересам обеспечения энергетической безопасности государства, исключению угроз жизни и здоровью граждан.

Таким образом, для целей имущественного оборота атомные электростанции и пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ образуют единый производственно-технологический комплекс. Вместе с тем гражданское законодательство, регулирующее оборот недвижимых вещей, не содержит норм, регулирующих оборот объектов такого рода, как производственно-технологический комплекс.

В п. 1 ст. 132 ГК РФ речь идет о предприятии как объекте прав. Предприятием признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью.

Думается, что в ст. 8 Федерального закона от 05.02.2007 N 13-ФЗ речь идет об одной из разновидностей имущественного комплекса наряду с предприятием. По смыслу ст. 8 Федерального закона от 05.02.2007 N 13-ФЗ имущественный комплекс в области использования атомной энергии представляет собой совокупность недвижимого и иного имущества, имеющего единое производственно-технологическое назначение и непосредственно используемое организацией атомного энергопромышленного комплекса для производства и (или) реализации продукции (работ, услуг) и обеспечивающее непрерывный производственный процесс.

Следовательно, в гражданском обороте могут участвовать не отдельные атомные электростанции или пункты хранения радиоактивных веществ, а имущественные комплексы в определенном составе, которые могут использоваться строго по установленному назначению.

В целях обеспечения энергетической безопасности государства в сфере ядерной энергетики, сохранения стратегических атомных объектов - АЭС в состоянии, обеспечивающем использование их по целевому назначению, оптимального и непротиворечивого правового регулирования отношений собственности на АЭС, предлагается выделять для целей имущественного оборота в качестве самостоятельного объекта атомный энергопромышленный имущественный комплекс (далее - АЭПИК).

В состав АЭПИК предлагается включать:

  1. объекты недвижимого имущества:

а) ядерные установки, в том числе атомные станции;

б) пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов;

  1. иное движимое имущество, непосредственно используемое организацией атомного энергопромышленного комплекса для производства и реализации продукции, работ, услуг и обеспечивающее непрерывный производственный процесс.

Поскольку применительно к имущественным правам исключено какое-либо производственное использование, т.е. потребление, эксплуатация, уничтожение, изменение и т.д., постольку по смыслу подп. 3 п. 1 ст. 8 Федерального закона от 05.02.2007 N 13-ФЗ имущественные права не входят в АЭПИК.

В отличие от предприятия, объекты недвижимости, входящие в состав АЭПИК, не могут отчуждаться самостоятельно, т.е. отдельно от единого имущественного комплекса. Следовательно, норма п. 2 ст. 132 ГК РФ о том, что предприятие в целом или его часть могут быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав, не применима к рассматриваемым отношениям.

С учетом изложенного правовое регулирование отношений собственности на АЭС должно строиться с учетом того, что в имущественном обороте АЭС участвует не как самостоятельный объект, а составная часть единого имущественного комплекса АЭПИК, реализация которого по частям отдельно от имущества, обеспечивающего безопасное использование АЭС, не допускается.

Целесообразным представляется закрепление в нормах ст. 5 Федерального закона от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" правила об участии АЭС и пунктов хранения радиоактивных веществ в имущественном обороте в составе атомного энергопромышленного имущественного комплекса (АЭПИК), под которым предлагается понимать совокупность недвижимого и иного движимого имущества, имеющего единое производственно-технологическое назначение и непосредственно используемое организацией атомного энергопромышленного комплекса для производства и (или) реализации продукции (работ, услуг) и обеспечивающее непрерывный производственный процесс в области использования атомной энергии. Необходимо также установить, что объектом сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав, могут быть только АЭПИК в составе имущества, обеспечивающего его безопасное использование.