Мудрый Юрист

Пределы усмотрения в административной деятельности полиции в зарубежных государствах

Адмиралова Ирина Александровна, доцент кафедры оперативно-розыскной деятельности Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматривается административное усмотрение в деятельности органов внутренних дел на примерах российского, немецкого и французского правопорядков. Автором делается вывод, что административное усмотрение является неотъемлемой частью деятельности любого органа власти и, в частности, распространяется на такие сферы деятельности.

Ключевые слова: административное право, права человека, органы внутренних дел, законность, административная деятельность, полиция, жалоба, обращение, защита прав граждан.

Limits of discretion in administrative activities of police in foreign states

I.A. Admiralova

Admiralova Irina Aleksandrovna, assistant professor of the Chair of Operational-Search Activities of the All-Russia Institute of Advanced Training for the employees of the Ministry of Internal Affairs, candidate of juridical sciences, professor.

The article concerns administrative discretion in the activities of agencies of internal affairs as exemplified by Russian, German and French legal orders. The author makes a conclusion that the administrative discretion is an integral part of activities of any agency of power and in particular is spread to these spheres of activities.

Key words: administrative law, human rights, agencies of internal affairs, legitimacy, administrative activities, police, petition, address, protection of rights of citizens.

Тема усмотрения в деятельности администрации стала на сегодняшний день довольно актуальной в связи с тем, что в науке и практике административного права ведется борьба с основным бичом российской государственной власти - коррупцией. Чаще всего усмотрение рассматривается как коррупционный фактор, и посему - по всей логике - оно требует как можно большего ограничения. Тем не менее тема пределов усмотрения государственных служащих заслуживает внимания и в связи с другим не менее важным объектом правового регулирования: охраной прав граждан. Действительно, пределы усмотрения администрации представляют собой не что иное, как границы, нарушение которых приводит не только к нарушению принципа законности, но и к ограничению основных прав и свобод граждан.

Проблема отсутствия отчетливых пределов административного усмотрения государственных служащих, а именно норм, внятно закрепляющих их права и обязанности, была поднята и в науке административного права. Так, один из авторов пишет: "Размытые пределы административного усмотрения способствуют и отсутствию ответственности. Чем четче очерчены пределы усмотрения, тем яснее представляются составы правонарушений, за которые наступает ответственность государственных служащих. Иными словами, пределы административного усмотрения способствуют конкретизации ответственности и тем самым искореняют такие негативные явления, как злоупотребление должностными обязанностями и коррупция. В настоящее время данная проблема отчасти разрешается с помощью внедрения административных и должностных регламентов. Вопросы административного усмотрения в зарубежном административном праве были исследованы уже давно <1>. Более того, в государствах, где существуют органы административной юстиции - административные суды, были созданы судебные критерии определения законности действий администрации в условиях усмотрения.

<1> См., напр., в отношении усмотрения и его ограничения органами административной юстиции во французском административном праве: , L'efficacite comparee des recours pour exces de pouvoir et de plein contentieux droit public francais, Publication Universite Rouen Havre. 2002. 428 p. См., напр., в отношении усмотрения и его ограничения органами административной юстиции в бельгийском административном праве: , L'erreur manifeste d'appreciation en droit administratif: essai sur limites du pouvoir discretionnaire de l'administration, Bruylant. 1986. 558 p. См., напр., в отношении усмотрения и его ограничения органами административной юстиции в немецком административном праве: H. Hofer-Zen, Das Ermessen Im Spannungsfeld Von Rechtsanwendung Und Kontrolle, Springer DE. 1981. 179 p.

Особым интересом в данном вопросе обладает французское административное право.

Административное усмотрение и его пределы установлены во Франции в более чем двухсотлетней судебной практике органов административной юстиции <2>. В судебной практике в сфере административного усмотрения (pouvoir ) прослеживается тенденция к ограничению власти администрации, в частности, посредством принципа законности , который применяется даже в тех случаях, когда закон или подзаконный акт, на первый взгляд, оставляет за администрацией широкую свободу в действиях.

<2> B. Latour, The Making of Law: An Ethnography of the Conseil D'Etat, Polity, 2010. 297 p.

Долгое время органы административной юстиции, и в частности Государственный совет (Conseil d'Etat), в рамках так называемого иска о превышении власти администрацией (recours pour de pouvoir) оставляли за исполнительной властью широкое усмотрение при принятии тех или иных решений. Ограничение власти администрации, т.е. пределов ее усмотрения, началось еще в XIX в. Так, например, Государственный совет в одном из своих решений посчитал, что префект превысил свои полномочия, закрыв спичечный завод на основании (как он считал) его опасности <3>. Более того, отдельные акты исполнительной власти, законность которых органам административной юстиции было изначально запрещено рассматривать, все же стали подсудными Государственному совету, что, как следствие, также привело к ограничению власти администрации <4>.

<3> CE, 26 novembre 1875, Pariset, Rec. 934.
<4> CE, 19 1875, Pince , Rec. 155.

В практике органов административной юстиции Франции был выработан ряд мотивов ограничения усмотрения власти при принятии ею решений. Если отдельные основания отмены актов не касаются свободы усмотрения, а собственно реализации властно-распорядительных полномочий вообще (отсутствие компетенции у администрации, формальные недостатки при разработке акта (например, несоблюдение определенной процедуры при его принятии)), то другие касаются непосредственно пределов свободы усмотрения администрации. Так, например, Государственный совет уже с давних пор признал, что власть может ошибаться в оценке обстоятельств (фактов) при принятии того или иного акта <5>; ошибаться в юридической оценке обстоятельств, послуживших основанием административного решения <6>; неправильного применения права <7> и т.п.

<5> CE, 14 janvier 1916, Camino, Rec. 15.
<6> CE, 4 avril 1914, Gomel, Rec. 488.
<7> CE, 6 2004, Mme Hallal, Rec. 240560.

Юридические основания ограничения административного усмотрения изыскиваются французскими административными судами в принципе законности и основных прав граждан. Тем не менее отдельные авторы утверждают, что "если административное усмотрение возможно, то это значит, что поведение администрации не регулируется ни какой юридической нормой" <8>. Это все же противоречит тому факту, что контроль усмотрения все же возможен, так как одни и те же действия административной власти могут быть признаны не противоречащими какой-либо норме в одном случае и признаны противоречащими в другом. Более того, мы знаем, что границы принципа законности и защиты прав человека со временем сдвигаются в сторону все большей защиты последнего. Это значит, что какое-либо поведение администрации, еще вчера считавшееся в судебной практике не регулируемым нормами права, завтра может быть признано органами административной юстиции как подлежащее правовому регулированию.

<8> B. Seiller, Droit administratif. 2. L'action administrative, 2e , Flammarion, p. 235.

Именно таким образом - в отсутствие каких-либо нормативных актов - органами административной юстиции Франции (а в первую очередь именно Государственным советом) были разработаны так называемые "общие принципы права" (Principes du droit), с целью восполнения пробелов в праве. Интересным является тот факт, что данные принципы, изобретенные органами административной юстиции для контроля власти и ее ограничения, по большей части являются не чем иным, как правами человека и гражданина. Так, например, Государственный совет признал существование таких общих принципов права, ограничивающих действие органов власти, как: свобода коммерческой деятельности <9>; равенства граждан в сфере государственных услуг <10>; равенства госслужащих в правах <11>; равенства граждан при поступлении на государственную службу <12>; запрета экстрадиций по политическим мотивам <13>; права на нормальную семейную жизнь <14>; право на защиту <15> и т.п. Таким образом, ограничение властных полномочий, в том числе и установление пределов усмотрения органов власти при принятии ими решений, проходило в рамках судебной практики, с целью обеспечить защиту прав граждан.

<9> CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac; CE Sect., 13 mai 1994, de territoriale de la Francaise.
<10> CE, Sect, 9 mars 1951, des concerts du conservatoire, Leb. p. 151, GAJA (M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Devolvе, B. Genevois, Grands arrets de la jurisprudence administrative, Dalloz, 11e 1996) n° 67; CE, Ass., 25 juin 1948, du Journal l'Aurore, Leb. p. 289, GAJA n° 62; CE, 1974, Denoyez et Chorques.
<11> Conseil d'Etat, Ass., 21 juillet 1972, Union des Syndicats de la de Police et de la Nationale.
<12> CE, Ass, 28 mai 1954, Barel et autres, Rec p. 308 concl. Letourneur, GAJA n° 77; CE, 9 novembre 1966, Commune de Clohars-Carnoлt.
<13> CE, Ass., 3 juillet 1996 .
<14> CE, Ass., 8 1978, GISTI et autres, Leb. p. 493.
<15> CE, Sect., 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier Gravier, Leb. p. 133, GAJA n° 58.

Тем не менее такое постепенное сокращение свободы усмотрения администрации не привело к полному ее ограничению. Так, в частности, в отдельных сферах жизнедеятельности (например, при оценке своевременности и необходимости высылки на родину нелегального иммигранта) суд располагает лишь ограниченной властью в отношении административного усмотрения. В таких случаях акт исполнительной власти признается нелегальным только в том случае, если администрация совершила явную ошибку при оценке (erreur manifeste ) обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта. Иначе говоря, здесь органы административной юстиции осуществляют лишь ограниченный контроль действий администрации, при котором они не производят полной оценки действий органа власти и не пытаются заместить административное решение судебным, оставляя за органом власти широкую долю усмотрения.

Сферы жизнедеятельности, где за французскими органами власти оставлено административное усмотрение, разнообразны. Так, например, выбор экзаменационных жюри при аттестации госслужащих и прохождении ими экзаменов и оценке их деятельности является оценочным и административное усмотрение в данном случае возможно, а судебный контроль администрации ограничен <16>. Аналогичным образом административное усмотрение возможно в случаях, когда нормативный акт, определяющий властные полномочия, "оперирует абстрактными понятиями, касается вопросов, где администрация проводит сложные технические подсчеты при принятии решений, а также отдельных вопросов внутреннего функционирования администрации" <17>. Как следствие, органы административной юстиции проводят лишь ограниченный контроль таких действий государственной власти, оставляя за ней высокую долю усмотрения. Это касается, например: решения о дисциплинарной ответственности какого-либо служащего <18>, а также решений об экспроприации земельных участков с целью строительства на них сложных объектов общественной пользы (железных дорог) и т.п. <19>.

<16> CE, 16 mai 2001, De Nale.
<17> B. Seiller, Droit administratif. 2. L'action administrative, 2e ed., Flammarion, p. 235.
<18> CE, 21 novembre 2003, Poukalo.
<19> CE, Ass., 28 mai 1971, Ville nouvelle Est.

В немецком административном праве понятие "усмотрение" (Ermessen), как и в любом другом административном праве, обозначает более или менее широкую возможность выбора средств при принятии того или иного решения органа власти. Как и во французском правопорядке, немецкое административное право при наличии возможности или необходимости усмотрения в действиях госслужащего не предполагает его полную свободу. Критерии ограничения или пределов усмотрения здесь также были разработаны по большей части судебной практикой.

Правомерность усмотрения определяется немецкими органами административной юстиции в зависимости от того, какую свободу действий за служащим оставил закон и каковы конкретные обстоятельства применения им закона и принятия административного решения. Так, например, как и в российском административном праве, здесь существуют оценочные понятия (публичный интерес, безопасность государства, первостепенная необходимость и т.п.). Здесь стоит обратить внимание, что если до Второй мировой войны органы административной юстиции рассматривали такие понятия как позволяющие администрации принимать любые решения, то сегодня, в соответствии с судебной практикой административной юстиции, данные понятия должны приводить администрацию к единственно верным решениям, соответствующим основным правам и свободам граждан <20>. Иначе говоря, критериями соблюдения пределов усмотрения здесь также являются принцип законности и права граждан.

<20> H. Hofer-Zen, Das Ermessen ... op. cit.

Судебная практика все же оставляет за органами власти определенную долю усмотрения (Beurteilungsspielraum). Так, в одном из решений Федерального административного суда от 16 декабря 1971 г. <21> заявителю было отказано в судебном контроле действий администрации при увольнении одного из сотрудников. В других решениях немецких административных судов за властями также была оставлена немалая доля усмотрения при определении законности и правильности процедур аттестации госслужащих <22>; оценке того, нуждается ли отдельный госслужащий в премиальных вознаграждениях <23> и т.п.

<21> BVerwGE 39, 197.
<22> BVerwGE 40, 358.
<23> BVerwGE 36, 218.

В то же время в рамках отдельных обстоятельств дела и сфер принятия решений администрации, немецкая административная юстиция не оставляет за госслужащими практически никакого усмотрения, и это при том, что законодатель, на первый взгляд, оставил за администрацией определенную долю усмотрения. Так, отдельная доля усмотрения, оставленная за администрацией, была сокращена немецкими административными судами: при оценке необходимости переведения госслужащего с одного поста на другой <24>; принятии мер по безопасности дорожного движения <25>; определением физической способности управлять транспортным средством <26> и т.п.

<24> E 26, 65.
<25> E 16, 116.
<26> E 2, 259; 16, 285; 33, 62.

В соответствии с судебной практикой немецких органов административной юстиции усмотрение возможно, в частности, при принятии коллективных решений; оценочных решений, правильность принятия которых суд не может проверить; а также решений, основывающихся на еще не свершившихся фактах, и решений, требующих оценки социоэкономических условий (например, определение потребностей населения в электроэнергии). Иначе говоря, как пишут наши немецкие коллеги, административная юстиция оставляет за администрацией долю усмотрения тогда, когда у суда нет возможности проверить, является ли правильной оценка обстоятельств, на основании которых было принято решение <27>. Другим выводом судебной практики немецких органов административной юстиции в отношении пределов усмотрения является вариативность таких пределов: в одних случаях администрация обладает широким усмотрением, тогда как в других ее выбор серьезно ограничен.

<27> См., напр.: A. Lohse, Unternehmerisches Ermessen: zu den Aufgaben und Pflichten von Vorstand und Aufsichtsrat, Mohr Siebeck, 2005. 542 s.

Отдельно стоит отметить, что в случаях, когда пределы усмотрения не устанавливаются, администрация должна прибегать к телеологической интерпретации текстов, закрепляющих ее полномочия. Иначе говоря, она должна исполнять свои дискреционные полномочия не в целях публичного интереса, а в целях, для реализации которых ей было вменено то или иное полномочие. В немецкой науке административного права обращается внимание на то, что чаще всего именно законодатель при наделении широким усмотрением администрации при решении того или иного вопроса уточняет цели, для которых он наделяет администрацию такими широкими полномочиями <28>. В судебной практике немецких административных судов также просматривается оценка и принятие во внимание администрацией конкретных обстоятельств, на которых было основано решение администрации.

<28> H. Hofer-Zen, Das Ermessen ... op. cit.

Наконец, стоит обратить внимание на значение, приписываемое принципам законности, верховенства права и прав человека в отношении административного усмотрения в административном праве ФРГ. По мнению Федерального конституционного суда ФРГ, в правовом государстве предполагается, что гражданин заранее осведомлен о том, насколько государство и его органы могут вмешаться в реализацию его прав и свобод: иначе говоря, пределы административного усмотрения должны быть заранее известны <29>. Границами административного усмотрения в немецком правопорядке являются основные права и свободы, которые в соответствии со ст. 19 п. 2 Основного закона ФРГ заключаются в "существе содержания права". Так, например, в деле о свободе выбора профессии (ст. 12 Основного закона) федеральным административным судом было решено, что свобода профессии может быть ограничена администрацией посредством выдачи лицензий на ее осуществление, тем не менее условия, при которых администрация должна будет выдать лицензию, должны быть определены с точностью, так как от этого зависит реализация одного из основных прав граждан.

<29> BVerfGE 9, 137.

Литература

  1. Ермакова К.П. Судебное усмотрение: англосаксонское и континентальное понимание / К.П. Ермакова // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. N 3.
  2. Губарев А.И. Усмотрение в административной деятельности советской милиции / А.И. Губарев // Вопросы теории и практики борьбы с преступностью. Л., 1974.
  3. Слюсарева Т.Г. Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих / Т.Г. Слюсарева // Административное и муниципальное право. 2013. N 4.
  4. Курбатов А.Я. Теоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности / А.Я. Курбатов // Предпринимательство. 2001. N 1.
  5. Ломаев А.Ю. Публичный интерес как правовая категория: автореф. ... к.ю.н. / А.Ю. Ломаев. Казань, 2012.
  6. Тихомиров Ю.А. Публичное право: падения и взлеты / Ю.А. Тихомиров // Государство и право. 1996. N 1.