Мудрый Юрист

Реализация судебных предписаний, адресованных судебным приставам-исполнителям

Белоусов Л.В., государственный советник юстиции 2-го класса, заслуженный юрист РСФСР.

В целях ликвидации нарушений закона должностными лицами и восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций законодатель предусмотрел возможность обжалования действий должностных лиц в порядке подчиненности и в суде <1>.

<1> Другие формы и способы защиты прав и законных интересов граждан и организаций в настоящей статье не рассматриваются.

Как известно, в отношении судебных приставов-исполнителей и других должностных лиц Федеральной службы судебных приставов такая возможность установлена Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве). Статья 121 Закона об исполнительном производстве предусматривает подачу жалоб на постановления, действия (бездействие) названных должностных лиц в порядке подчиненности и оспаривание их постановлений, действий (бездействия) в суде, а глава 18 посвящена порядку обжалования (в основном) и оспаривания таких постановлений, действий (бездействия).

Согласно процессуальному законодательству (ст. 329 АПК РФ, ст. 441 ГПК РФ), заявления об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и других должностных лиц службы судебных приставов рассматриваются судами по правилам, предусмотренным для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (глава 24 АПК РФ, главы 23 и 25 ГПК РФ). В частности, эти правила предписывают судам при удовлетворении заявлений, признавая ненормативный правовой акт недействительным, а решение, действие (бездействие) - незаконным, устанавливать в решении обязанность соответствующих органов и лиц устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя (п. 3 ч. 4 и п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ, ч. 1 ст. 258 ГПК РФ). В соответствии с ч. 7 ст. 201 АПК РФ такие решения арбитражных судов подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены судом.

Какова практика арбитражных судов в части реализации своих решений при удовлетворении заявлений, рассмотренных по правилам главы 24 АПК РФ?

В общем и целом она соответствует требованиям статей 318 и 319 АПК РФ и не отличается от действий арбитражных судов, направленных на исполнение решений по делам, рассмотренным по общим правилам искового производства. Арбитражные суды выдают по таким делам исполнительные листы, направляемые заявителями на принудительное исполнение в службу судебных приставов.

Однако имеют место случаи, когда исполнительные листы по решениям о признании незаконными постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и других должностных лиц службы судебных приставов предъявляются к принудительному исполнению непосредственно в Службу. Рассмотрим некоторые из этих случаев.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 09.02.2009 по делу N А58-8598/2008 признано незаконным бездействие начальника одного из отделов судебных приставов УФССП России по Республике Саха (Якутия) и двух судебных приставов-исполнителей этого отдела, выразившееся в неприостановлении сводного исполнительного производства в отношении организации-заявителя. На основании этого решения выдан исполнительный лист, в котором в качестве должников названы эти должностные лица; резолютивная часть судебного акта обязывает судебных приставов-исполнителей в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов организации-заявителя вынести постановления о приостановлении сводного исполнительного производства и снятии ареста с имущества организации-заявителя. Решение подлежало немедленному исполнению.

Судебный пристав-исполнитель отказал в возбуждении исполнительного производства по этому исполнительному листу, неправомерно сославшись на отсутствие в нем записи имени, отчества, года и места рождения, места жительства каждого из должников. По заявлению организации суд признал постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства незаконным и обязал судебного пристава-исполнителя в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя вынести постановление о возбуждении исполнительного производства по немедленному исполнению исполнительного листа (в судебном акте - решения) по делу N А58-8598/2008 (решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 16.03.2009, Постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2009, ФАС Восточно-Сибирского округа от 14.07.2009 по делу N А58-1339/09).

В другом случае решением Арбитражного суда г. Москвы от 10.05.2011 по делу N А40-133952/10-148-866 было признано незаконным бездействие судебного пристава-исполнителя, выразившееся в несовершении им четырех действий по исполнительному производству. На основании этого судебного решения был выдан исполнительный лист, которым на судебного пристава-исполнителя возложена обязанность совершить эти действия. Исполнительный лист был предъявлен к исполнению, но уже в другое подразделение судебных приставов, где другим судебным приставом-исполнителем было возбуждено новое исполнительное производство. Позже бездействие второго судебного пристава-исполнителя, а затем и очередное постановление судебного пристава-исполнителя о повторном возбуждении исполнительного производства уже в третьем подразделении судебных приставов, а также бездействие двух старших судебных приставов, направлявших этот исполнительный лист на исполнение, судебными актами уже по второму делу N А40-28580/12-120-265 были признаны незаконными (решение Арбитражного суда г. Москвы от 18.06.2012 о частичном удовлетворении заявленных требований, оставленное без изменения Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2012; Постановление ФАС Московского округа от 30.11.2012 об удовлетворении заявленных требований в оставшейся части). Судами предписано: второму судебному приставу-исполнителю - уведомить первого судебного пристава-исполнителя о возбужденном в отношении его исполнительном производстве и установить ему срок для добровольного исполнения судебного акта, двум старшим судебным приставам - в месячный срок устранить нарушения прав заявителя. По названным судебным актам судом первой инстанции выданы три исполнительных листа, судьбу которых по базе данных СПС "КонсультантПлюс" проследить не удалось.

Арбитражный суд г. Москвы решением от 08.12.2011 по делу N А40-119921/11-21-1059 признал незаконным бездействие главного судебного пристава г. Москвы, выразившееся в нерассмотрении заявления должника о приостановлении возбужденного в отношении его исполнительного производства. Суд обязал главного судебного пристава г. Москвы в течение 30 дней устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. По вступлении решения в законную силу (апелляционная и кассационная жалобы на решение возвращены за пропуском сроков обжалования, в рассмотрении ходатайства о восстановлении сроков отказано) суд выдал по нему исполнительный лист, предъявленный к принудительному исполнению в соответствующее подразделение судебных приставов. Судебный пристав-исполнитель, руководствуясь п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве, Постановлением от 21.02.2012 отказал в возбуждении исполнительного производства по этому исполнительному листу, поскольку основное исполнительное производство, по которому заявитель являлся должником, было окончено 3 ноября 2011 г. в порядке п. 1 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве в связи с фактическим исполнением требований, содержащихся в исполнительном документе.

Очевидно, что при таких обстоятельствах обязать главного судебного пристава г. Москвы рассмотреть и решить по существу заявление должника о приостановлении исполнительного производства можно лишь при отмене постановления об окончании этого исполнительного производства. Кроме того, ясно, что и судебный пристав-исполнитель не мог исполнить решение суда от 08.12.2011 по делу N А40-119921/11-21-1059.

Однако вопрос об отмене постановления об окончании этого исполнительного производства не был поставлен. Между тем бывший должник вновь обратился в суд с заявлением о признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя от 21.02.2012 об отказе в возбуждении исполнительного производства и обязании этого судебного пристава-исполнителя возбудить исполнительное производство по исполнительному листу, выданному на основании судебного решения от 08.12.2011.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 23.05.2012 в удовлетворении заявления было отказано. Однако Девятый арбитражный апелляционный суд это решение отменил и обязал судебного пристава-исполнителя возбудить исполнительное производство по исполнительному листу, выданному по судебному решению от 08.12.2011. Кассационная инстанция (Постановление ФАС Московского округа от 22.01.2013 по делу N А40-42091/12-106-193) Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2012 N 09АП-17874/2011-АК оставила без изменения.

Выдача исполнительных листов по таким делам и их прием к принудительному исполнению службой судебных приставов пока еще редкость, но, как говорится, лиха беда начало. Поэтому самое время разобраться, правомерна ли выдача судами исполнительных листов по удовлетворенным заявлениям об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов в случаях, когда суд в своем судебном акте одновременно с удовлетворением заявления предписывает судебному приставу-исполнителю или иному должностному лицу службы судебных приставов совершить определенные действия по восстановлению нарушенных прав или законных интересов заявителя.

Интуитивно представляются неправильными как выдача исполнительных листов по названным делам, так и их принудительное исполнение по Закону об исполнительном производстве.

Но, обратившись к Закону об исполнительном производстве и АПК РФ, убеждаемся, что прямого запрета выдавать по таким решениям исполнительные листы, как, например, это предусмотрено ч. 5.2 ст. 211 АПК РФ по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, в главе 24 АПК РФ и Законе об исполнительном производстве не имеется. Глава 24 АПК РФ не содержит и правил, аналогичных правилам, изложенным в статьях 195 и 196 Кодекса, анализ которых однозначно приводит к выводу о том, что по судебным решениям об оспаривании нормативных правовых актов исполнительные листы не выдаются и исполняются такие решения не службой судебных приставов.

В свою очередь Законом об исполнительном производстве (ч. 1 ст. 1 и п. 6 ч. 1 ст. 13) установлено правило принимать к принудительному исполнению и исполнять судебные акты и исполнительные документы с требованиями о передаче денежных средств и иного имущества либо о совершении или воздержании от совершения определенных действий (так называемые акты о присуждении), следовательно, иные акты, т.е. акты о признании, как и исполнительные листы по таким актам, не подлежат ни приему к исполнению, ни принудительному исполнению службой судебных приставов.

Исследуемые судебные решения хотя и являются актами о признании, но, как уже указывалось выше, в них обязательно содержатся требования о совершении определенных действий по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителей, в силу чего они, казалось бы, должны исполняться службой судебных приставов. Но, как справедливо утверждается в одном из комментариев к Закону об исполнительном производстве, "не подлежит выдаче исполнительный лист на основании... решений судов о признании незаконными постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, а также старшего судебного пристава, главного судебного пристава субъекта РФ и их заместителей (гл. 25, ст. 441 ГПК РФ, гл. 24, ст. 329 АПК РФ), включая случаи, когда судебный пристав обязывается судом к совершению определенных действий. Исполнение судебного акта в правоприменительном аспекте - стадия судопроизводства (разд. VII ГПК РФ "Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов", разд. VII АПК РФ "Производство по делам, связанным с исполнением судебных актов арбитражных судов").

Контроль за деятельностью судебного пристава возложен исключительно на суд общей юрисдикции, арбитражный суд (статьи 121, 128 Закона об исполнительном производстве, ст. 441 ГПК РФ, ст. 329 АПК РФ и пр.). Иной властвующий субъект, в том числе другой судебный пристав-исполнитель, такой контроль осуществлять не полномочен" <1>.

<1> Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и практике его применения. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. И.В. Решетниковой. М., 2012. С. 70 - 71 (автор комментария к ст. 12 - А.В. Закарлюка).

Это утверждение, подразумевающее, что по таким решениям не только не выдаются исполнительные листы, но и сами решения не исполняются судебными приставами-исполнителями по нормам Закона об исполнительном производстве, является правильным, хотя ссылки в его обоснование на указанные в цитате нормы АПК РФ и ГПК РФ, за исключением одной - ст. 441 ГПК РФ, выглядят не очень убедительными.

Статья 441 ГПК РФ важна указанием на то, что заявления об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) рассматриваются в порядке, предусмотренном главами 23 и 25 ГПК РФ с изъятиями и дополнениями, предусмотренными этой статьей.

Обратимся к ст. 258 ГПК РФ, устанавливающей, что на исполнение всех удовлетворенных судом заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц (в том числе и службы судебных приставов), государственных и муниципальных служащих направляются решения суда, а не исполнительный лист и что исполняются такие решения отнюдь не службой судебных приставов.

"Статья 258. Решение суда и его реализация

  1. Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
  2. Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.
  3. В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Решение исполняется по правилам, указанным в части второй статьи 206 настоящего Кодекса".

Часть 2 ст. 206 ГПК РФ, посвященная общим правилам судебного решения, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные с передачей имущества или денежных сумм, содержит следующие установления:

Из содержания приведенных норм следует, что:

К сожалению, законодатель в ст. 201 АПК РФ, посвященной решениям по делам рассматриваемой категории, не сделал записи, аналогичной норме ст. 258 АПК РФ. Однако из этого никак не следует, что решения по таким делам (особенно в отношении должностных лиц службы судебных приставов), вынесенные арбитражными судами, в отличие от решений, вынесенных судами общей юрисдикции, должны и могут исполняться принудительно судебными приставами-исполнителями и арбитражные суды вправе выдавать по таким делам исполнительные листы.

Необходимо иметь в виду и тот факт, что ГПК РФ был принят и вступил в действие позже АПК РФ (ГПК РФ принят 14.11.2002, АПК РФ - 24.07.2002, ГПК РФ введен в действие с 1 февраля 2003 г., АПК РФ - с 1 сентября 2002 г.). Остается лишь сожалеть о том, что два Кодекса, разработанные практически в одно и то же время, по-разному регулируют порядок исполнения судебных актов по существу по одному и тому же вопросу. При этом применяться по общему правилу должен более поздний закон, хотя формально ч. 1 ст. 3 АПК РФ препятствует такому применению.

Не случайно Президиум ВАС РФ, отменив Постановлением от 06.07.2004 N 15889/03 судебные акты по делу N А081305/03-23 и удовлетворив заявление одного ЗАО, записал в резолютивной части Постановления:

"Признать недействительным решение Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Белгороду от 17.02.2003 N 3123-3/2647дсп о начислении закрытому акционерному обществу сумм налога на добавленную стоимость, пеней и штрафа.

Обязать Инспекцию Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Белгороду незамедлительно после получения настоящего Постановления устранить допущенные нарушения прав и интересов заявителя посредством внесения соответствующих изменений в карточки лицевых счетов" (выделено мной. - Л.Б.).

Как видим, в то время Президиум ВАС РФ полагал, что по указанным делам исполнительные листы не выдаются, а органы, организации и лица, допустившие нарушения, непосредственно выполняют судебные акты об устранении этих нарушений.

Позже позиция Президиума ВАС РФ по этому вопросу изменилась, что видно из судебных актов по делу N А58-7965/2007. Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 28.12.2007, оставленным без изменения Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2008, удовлетворено заявление индивидуального предпринимателя: суд признал незаконными действия налоговой инспекции, выразившиеся в отказе возвратить индивидуальному предпринимателю излишне уплаченные суммы налога на добавленную стоимость за IV квартал 2003 года, и обязал инспекцию устранить допущенные нарушения прав предпринимателя. Предприниматель 20 июня 2008 г. обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения суда от 28.12.2007.

Определением суда от 14.07.2008 в выдаче исполнительного листа отказано. Суд сослался на то, что в резолютивной части этого решения не перечислены конкретные действия, которые обязана совершить инспекция во исполнение судебного акта.

ФАС Восточно-Сибирского округа определение суда оставил без изменения, поскольку, как сказано в его Постановлении от 18.11.2008, решение суда от 28.12.2007 лишь установило факт незаконности действий налоговой инспекции и не содержит указания на совершение каких-либо действий или взыскание суммы, поэтому в данном случае не требуется принудительное исполнение такого судебного акта.

Президиум ВАС РФ, рассмотревший дело по заявлению предпринимателя, отменил указанные судебные акты и обязал суд первой инстанции выдать исполнительный лист, соответствующий резолютивной части решения от 28.12.2007, сославшись на нормы ч. 1 ст. 16, ч. 2 ст. 318 АПК РФ и нормы ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве. Президиум ВАС РФ признал несостоятельными ссылки судов на то, что в резолютивной части решения от 28.12.2007 не указаны конкретные действия, которые обязана совершить инспекция во исполнение судебного акта, так как, согласно ч. 1 ст. 179 АПК РФ, суд вправе по заявлению лиц, участвующих в деле, или судебного пристава-исполнителя разъяснить решение без изменения его содержания. Кроме того, на основании ч. 1 ст. 32 Закона об исполнительном производстве в случае неясности положений исполнительного листа, способа и порядка его исполнения взыскатель, должник, судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд с заявлением о разъяснении его положений, способа и порядка его исполнения.

Как уже отмечалось, судам при удовлетворении заявлений в резолютивной части решения, помимо признания оспариваемого акта недействительным, а решения, действия (бездействия) - незаконными, надлежит указывать обязанность соответствующих органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителей (ч. 3 п. 4 и ч. 3 п. 5 ст. 201 АПК РФ).

Следует признать, что в данном Постановлении Президиум ВАС РФ высказался за выдачу исполнительных листов по всем решениям об удовлетворении заявлений, вынесенным судами в порядке главы 24 АПК РФ. Более того, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 20.10.2009 N 7686/09, где также шла речь об исполнительном листе, выданном по решению, вынесенному в порядке главы 24 АПК РФ, вообще записано, что обязательность исполнения судебных актов, предусмотренная ч. 1 ст. 16 АПК РФ, "обеспечивается посредством принудительного исполнения судебного акта судебными приставами-исполнителями структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов на основании выдаваемого арбитражным судом исполнительного листа".

В настоящее время исполнительные листы по делам, рассмотренным по правилам главы 24 АПК РФ, по нашим неполным данным, выдаются и предъявляются к принудительному исполнению почти во всех арбитражных округах <1>.

<1> См., например: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 13.11.2013 по делу N А46-3838/2013, Поволжского округа от 07.11.2013 по делу N А49-914/2013, Северо-Западного округа от 25.07.2013 по делу N А52-3975/2012, Северо-Кавказского округа от 30.11.2012 по делу N А63-9421/2011, Центрального округа от 24.05.2013 по делу N А54-6268/2012, из текста которых явствует, что судами выдавались исполнительные листы по делам, рассмотренным в порядке главы 24 АПК РФ, исполнявшиеся судебными приставами-исполнителями.

Представляется, что создавшееся положение с реализацией судебных предписаний, не связанных с передачей имущества или денежных сумм, постановленных по делам, рассмотренным арбитражными судами в порядке главы 24 АПК РФ, сложилось вследствие несогласованности в этом вопросе двух Кодексов - АПК РФ и ГПК РФ. Очевидно, законодатель должен решить, каким правилам он отдает предпочтение: записанным в ГПК РФ, согласно которым решения судов, не связанные с передачей имущества или денежных сумм, по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, направляются для устранения допущенных нарушений самим нарушителям или их руководителям с обязанностью в установленный срок сообщить в суд и заявителю об исполнении решения суда, или записанным в АПК РФ, по которым, как обычно, выдается исполнительный лист, принудительно исполняемый судебным приставом-исполнителем.

В случае выбора в пользу правил ГПК РФ принудительное исполнение такого судебного акта службой судебных приставов исключается по Закону об исполнительном производстве. Реализация решения контролируется самим постановившим его судом, который в случае неисполнения будет применять к виновному штрафные санкции (ч. 1 ст. 332 АПК РФ) или привлекать его к уголовной ответственности по ст. 315 УК РФ.

Думается, что такой порядок исполнения, исключающий споры правоприменителей о том, является ли конкретное судебное решение актом о признании или актом о присуждении, будет способствовать повышению авторитета исполнительной власти и укреплению ее вертикали на всех уровнях.

В случае выбора в пользу правил АПК РФ сохраняются споры о правомерности выдачи (невыдачи) исполнительных листов по таким решениям и принятии (непринятии) их судебными приставами-исполнителями к принудительному исполнению (об отнесении конкретных решений к актам о признании или к актам о присуждении). Но главное, остается вероятность возникновения у судебного пристава-исполнителя определенных трудностей при исполнении судебных решений, связанных, например, со статусом должностного лица, подписавшего ненормативный правовой акт, признанный судом недействительным. Вне всякого сомнения, потребуется принятие норм, исключающих принудительное исполнение (или вводящих особые правила исполнения) решений о признании незаконными постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов.

Следовательно, приведение в соответствие норм АПК РФ и ГПК РФ, регламентирующих исследованный в настоящей публикации институт, и их дальнейшая проработка, безусловно, необходимы. При этом независимо от того, будут произведены изменения закона или нет, судебные приставы-исполнители должны отказывать в возбуждении исполнительных производств по исполнительным листам, обязывающим их самих, других судебных приставов-исполнителей и иных должностных лиц службы судебных приставов совершать (не совершать) определенные действия. Судебные приставы-исполнители и другие должностные лица ФССП России в исполнительном производстве не могут быть ни должниками, ни взыскателями.