Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования рынка микрофинансирования

Мамута Михаил Валерьевич, президент НАУМИР, кандидат экономических наук.

Тагирова Виктория Таликовна, председатель правления НРОНО "Возможность для всех", кандидат юридических наук.

Принятие ряда федеральных законов, в том числе Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ "О кредитной кооперации" <1> и Федерального закона от 2 июля 2010 г. N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" <2>, явилось значительным шагом в процессе формирования системы правового регулирования небанковского микрофинансового сектора, создало необходимую правовую определенность для небанковских организаций, осуществляющих микрофинансовую деятельность, способствовало повышению прозрачности и инвестиционной привлекательности таких организаций. В то же время правовое регулирование микрофинансовой деятельности, по нашему мнению, имеет ряд системных недостатков, что вызывает необходимость принятия мер законодательного характера, направленных на предотвращение угрозы возможных злоупотреблений и снижение рисков, систематизацию, преодоление фрагментарности и разрозненности законодательства, регулирующего деятельность участников микрофинансового рынка.

<1> См.: Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. N 29. Ст. 3627.
<2> См.: Собрание законодательства РФ. 05.07.2010. N 27. Ст. 3435.

Ключевые слова: микрофинансирование, микрофинансовая деятельность, кредитная кооперация, небанковские организации, правовое регулирование, системные недостатки, риски.

Problems of legal regulation of microfinance market

M.V. Mamuta, V.T. Tagirova

Mamuta Mikhail Valer'evich, President of the National Partnership for Participants of Microfinance Market, candidate of economic sciences.

Tagirova Viktoriya Talikovna, chairman of the Board of Nizhnij Novgorod Regional Public Nonprofit Organization (NRONO) "Opportunity for Everybody", candidate of juridical sciences.

The adoption of a number of federal laws, including Federal Law No. 190-FZ of July 18, 2009, "On Credit Cooperation" and Federal Law No. 151-FZ of July 2, 2010, "On Microfinance Activity and Microfinance Organizations" was a significant step in the process of formation of the system of legal regulation of non-banking microfinance sector and created the necessary legal certainty for nonbank organizations engaged in microfinance activities; it also served to promote transparency of and increase investor interest in these organizations.

At the same time, the legal regulation of microfinance, in our opinion, has a number of systemic weaknesses, which makes it necessary to adopt legislative measures with the purpose to avert the threat of possible abuse, to reduce risks, to systematize and overcome the fragmentation and misalignment of legislation regulating activities of microfinance market participants.

Key words: microfinance, microfinancial activity, credit cooperation, non-bank organizations, legal regulation, systemic weaknesses, risks.

Несмотря на то что кредитные организации, безусловно, играют главную роль в кредитной системе и превосходят иных участников рынка по объему кредитования и экономическому потенциалу, уверенный рост объема операций, осуществляемых небанковскими (некредитными) организациями, является усиливающейся тенденцией последних лет.

Небанковское микрофинансирование получает все большее распространение на российском кредитном рынке, постепенно становясь частью кредитной системы, дополняя традиционное банковское кредитование, расширяя доступ населения к заемным средствам, а также выполняя важную функцию содействия реализации предпринимательской инициативы граждан.

Размеры рынка небанковского микрофинансирования на середину 2013 г., по данным НАУМИР <3>, достигли приблизительно - 70 млрд. руб., при этом около 50% всех средств направляется на финансирование малого бизнеса.

<3> Национальная ассоциация участников микрофинансового рынка.

Динамика развития небанковского микрофинансового сектора в значительной степени зависит от состояния правовой среды и особенностей его государственного регулирования. Принятие за последние несколько лет ряда федеральных законов, определяющих правовое положение небанковских (некредитных) организаций, осуществляющих микрофинансовую деятельность, заложило основу для формирования системы регулирования микрофинансирования, позволило придать микрофинансовому сектору более стабильный и прогнозируемый характер развития.

К небанковским организациям, работающим в сфере микрофинансирования, деятельность которых в настоящее время детально регулируется специальными законами, относятся кредитные кооперативы, микрофинансовые организации, ломбарды.

Так, принятый летом 2007 г. Федеральный закон от 19.07.2007 N 196-ФЗ "О ломбардах" <4> регулирует отношения, возникающие при осуществлении ломбардами деятельности по кредитованию граждан и хранению предметов залога, устанавливает правила кредитования, порядок хранения предметов залога и обращения взыскания на невостребованные вещи. Принятие специального закона стимулировало развитие ломбардов, однако достоверные данные об объеме операций, проводимых ломбардами, и федеральная статистика ломбардной деятельности в настоящее время отсутствуют, поскольку мониторинг деятельности этих финансовых институтов ведется на региональном уровне. Можно лишь сделать общий вывод о том, что объем ломбардного кредитования сопоставим с объемом кредитования в сегменте кредитной кооперации и концентрируется в крупных мегаполисах <5>.

<4> См.: Собрание законодательства РФ от 30.07.2007. N 31. Ст. 3992.
<5> Лига ломбардов крупнейшее федеральное объединение ломбардов, включающее свыше 600 участников из более чем 50 регионов.

Федеральный закон от 18.07.2009 N 190-ФЗ "О кредитной кооперации", преодолев разрозненность и фрагментарность законодательства, на основе которого развивалась кредитная кооперация с начала 90-х гг., определил правовые, экономические и организационные основы создания и деятельности кредитных потребительских кооперативов различных видов и уровней.

В целях обеспечения финансовой устойчивости кредитных кооперативов и защиты интересов их членов (пайщиков) в законе установлены основные ограничения деятельности кредитных кооперативов и обязательные для соблюдения финансовые нормативы. Помимо государственного регулирования и надзора <6>, законом предусмотрено введение института саморегулирования сферы кредитной кооперации. Членство в саморегулируемой организации стало обязательным для всех кредитных кооперативов, за исключением кредитных кооперативов второго уровня.

<6> С 1 сентября 2013 г. полномочиями по осуществлению регулирования и надзора в сфере кредитной кооперации наделен Банк России.

Второго июля 2010 г. был принят Федеральный закон N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях", устанавливающий порядок приобретения статуса микрофинансовой организации, порядок осуществления микрофинансовой деятельности, а также порядок государственного регулирования микрофинансовых организаций.

Несмотря на то что деятельность отдельных видов небанковских организаций - кредитных кооперативов и ломбардов, являющихся участниками микрофинансового рынка, уже регулировалась специальными федеральными законами, до принятия Федерального закона "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" в российском законодательстве отсутствовали определения понятий "микрофинансирование", "микрофинансовая организация" и какие-либо нормативные правовые акты, определяющие специфику регулирования микрофинансовой деятельности.

Понятие "микрофинансовая деятельность" определено в Законе "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" как деятельность юридических лиц, имеющих статус микрофинансовой организации, а также иных юридических лиц, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности по предоставлению микрозаймов (займов в сумме до 1 млн. руб.) в соответствии с гражданским законодательством.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона, микрофинансовые организации (МФО) - юридические лица, зарегистрированные в определенных Законом организационных формах, осуществляющие микрофинансовую деятельность и внесенные в государственный реестр микрофинансовых организаций в предусмотренном Законом порядке. Таким образом, придание юридическому лицу специального статуса микрофинансовой организации осуществляется путем внесения сведений о юридическом лице в государственный реестр микрофинансовых организаций на основании заявления, поданного организацией в добровольном порядке при условии соответствия такой организации установленным в Законе требованиям. Данный способ получения специальной правоспособности достаточно хорошо известен российскому праву. Примером придания специального статуса путем внесения сведений об организации в государственный реестр может служить порядок приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой организации, предусмотренный Федеральным законом от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <7>.

<7> См.: Собрание законодательства РФ от 03.12.2007. N 49. Ст. 6076.

Введение специального статуса микрофинансовой организации создало необходимую правовую определенность для небанковских (некредитных) организаций, осуществляющих микрофинансовую деятельность, способствовало повышению прозрачности и инвестиционной привлекательности таких организаций, позволило осуществить меры по стимулированию микрофинансовой деятельности, в том числе меры государственной поддержки микрофинансовых организаций в рамках программ финансовой поддержки малого и среднего бизнеса за счет механизма микрофинансирования. Придание специального статуса микрофинансовой организации решило также проблему включения небанковских организаций в перечень финансовых организаций, подлежащих антимонопольному регулированию, а также в систему противодействия легализации и отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

Закон установил ряд ограничений деятельности микрофинансовых организаций. К ним, в частности, относится запрет на привлечение МФО средств в виде займов от физических лиц, которые не являются акционерами (участниками) или квалифицированными инвесторами микрофинансовых организаций (физическими лицами, предоставляющими МФО денежные средства в сумме не менее 1,5 млн. руб. по одному договору займа). МФО, привлекающие средства для осуществления микрофинансовой деятельности, обязаны соблюдать установленные финансовые нормативы (норматив достаточности собственных средств и норматив текущей ликвидности), обеспечивающие должный уровень покрытия рисков. Кроме того, к обязанностям МФО Законом отнесена обязанность соблюдения требований по защите прав и интересов заемщиков МФО, в том числе обязанность установления и соблюдения правил предоставления микрозаймов, обязанность предоставления периодической отчетности надзорному органу и т.д.

Однако, несмотря на то что принятие вышеупомянутых Федеральных законов явилось значительным шагом в процессе формирования системы правового регулирования небанковского микрофинансового сектора, правовое регулирование микрофинансовой деятельности, по нашему мнению, имеет ряд системных недостатков.

Так, несмотря на универсальность норм Федерального закона "О кредитной кооперации", в настоящее время часть потребительских кооперативов, осуществляющих деятельность, предусмотренную законом, в силу ряда причин не включена в сферу действия данного Закона. В соответствии с ч. 2 ст. 1 данного Закона действие данного Федерального закона не распространяется на сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы и их объединения, поскольку правовые и экономические основы создания и деятельности кредитных потребительских кооперативов, подпадающие под законодательное определение "сельскохозяйственный кооператив" <8>, в настоящее время определяются Федеральным законом от 08.12.1995 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" <9>.

<8> В соответствии со ст. 1 данного Закона сельскохозяйственный кооператив - это организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями и (или) ведущими личные подсобные хозяйства гражданами на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива.
<9> См.: Собрание законодательства РФ от 11.12.1995. N 50. Ст. 4870.

Таким образом, в настоящее время законодательство предусматривает две различные модели регулирования в сфере кредитной кооперации в зависимости от состава членов кредитного кооператива - для сельскохозяйственных кредитных кооперативов и всех остальных. По нашему мнению, положения о принципах и порядке осуществления деятельности, порядке создания, реорганизации и ликвидации, структуре и компетенции органов управления и контроля, порядке формирования и использования имущества, о государственном регулировании и саморегулировании и иные базовые положения не могут быть различны для организаций, осуществляющих одну и ту же деятельность в одной и той же организационно-правовой форме, и не могут зависеть от состава и вида деятельности членов (пайщиков) кооператива.

В целях создания единой целостной системы правового регулирования кредитной кооперации необходимо унифицировать законодательство в сфере кредитной кооперации, распространив базовые положения ФЗ N 190-ФЗ "О кредитной кооперации" и иных нормативных правовых актов в сфере кредитной кооперации на сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы как организации, осуществляющие сходную по экономическому и правовому содержанию деятельность. В то же время, по нашему мнению, в специальных нормах закона должен быть сохранен особый статус сельскохозяйственного кредитного потребительского кооператива с целью его идентификации как объекта государственной поддержки.

Кроме того, необходимо отметить, что важнейшей из целей принятия Федерального закона "О кредитной кооперации" являлось обеспечение финансовой устойчивости и минимизации рисков кредитных кооперативов и ограничение неконтролируемого роста числа нерегулируемых потребительских кооперативов, осуществляющих деятельность, предусмотренную законодательством о кредитной кооперации. В связи с этим необходимо исключить возможность осуществлять деятельность по привлечению денежных средств членов кооператива и размещению указанных средств путем предоставления займов потребительскими кооперативами, не являющимися кредитными потребительскими кооперативами. Это потребует внесения в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 июля 1997 г. N 97-ФЗ) <10> изменений, направленных на ограничение осуществления неспециализированными потребительскими кооперативами заемно-сберегательных операций.

<10> См.: Российская газета. N 136. 17.07.1997.

Известно, что значительная доля кредитного рынка занята организациями, которые осуществляют деятельность по предоставлению займов физическим и юридическим лицам, не имея специальной правоспособности. Следует отметить, что в соответствии со ст. 49 ГК РФ, определяющей понятие правоспособности, юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом. Отдельными видами деятельности, перечень которых определен законом, юридическое лицо может заниматься на основании лицензии. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что ограничение прав на осуществление регулярной деятельности по предоставлению займов не содержится ни в одном из действующих в настоящее время законов. Это касается и коммерческих, и некоммерческих организаций, т.е. любых организационно-правовых форм, в которых в принципе возможно ведение предпринимательской деятельности.

Однако правовое определение понятия "регулярная (систематическая) деятельность" и разработка критериев "регулярности", на наш взгляд, является труднорешаемой задачей, а введение ограничений на право предоставления и получения займов в нормах гражданского законодательства, например в положениях Гражданского кодекса РФ, может привести к неоправданному ограничению гражданского оборота.

Гораздо важнее, на наш взгляд, обратить внимание на вопрос, связанный с источниками денежных средств, используемых для последующего размещения на кредитном рынке. Источником средств для выдачи займов, осуществляемой некредитными организациями, могут быть собственные средства, в том числе взносы учредителей (участников, акционеров), прибыль организации, а также средства, полученные организацией по договорам займа и договорам банковского кредита. Следует отметить, что в российском законодательстве, так же как и в других юрисдикциях, вопрос об источнике средств для последующего размещения (кредитования) лежит в основе разделения сходной в экономическом отношении деятельности на лицензируемую банковскую и небанковскую. Так, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <11> в редакции от 03.02.1996 к банковским операциям, подлежащим лицензированию, относятся операции по привлечению и размещению денежных средств физических и юридических лиц, привлеченных во вклады.

<11> См.: Собрание законодательства РФ от 05.02.1996. N 6. Ст. 492.

Лицензирование банковской деятельности обусловлено в первую очередь необходимостью установить средства защиты прав и интересов вкладчиков, так как банк при кредитовании рискует средствами, привлеченными во вклады, а вкладчики банка, безусловно, не имеют возможности контролировать размещение средств (кредитные операции банка). Осуществление финансовой деятельности за счет иных источников (в том числе за счет займов и кредитов) возможно без получения банковской лицензии. Такое разграничение используется и в других правовых системах. Например, в английском общем праве используется понятие "банковский бизнес", который характеризуется следующими чертами:

<12> См.: Вишневский А.А. Банковское право Англии. М.: Статут, 2000. С. 8.

Заключение договора займа, как правило, представляет собой заключение взаимовыгодной гражданско-правовой сделки, на которую стороны идут осознанно, соблюдая собственные экономические интересы. При заключении договоров займа обычно используются различные формы обеспечения обязательств заемщика - заключение договора поручительства, договора залога и т.п. Таким образом, кредиторы при заключении договоров займа теоретически являются защищенными с точки зрения гражданского права и несут обычные риски, как правило, компенсируемые предоставленным обеспечением и средствами гражданско-правовой защиты.

Однако, пользуясь тем, что на сегодняшний день в российском законодательстве не содержится никаких ограничений на получение средств по договорам займа юридическими лицами от физических лиц, на рынке появляются организации, осуществляющие привлечение средств физических лиц по договорам займа без предоставления обеспечения, но под достаточно высокие (по сравнению с банковскими вкладами) проценты с целью последующего размещения на финансово-кредитном рынке со всеми вытекающими из такого рода размещения рисками.

Следует отметить, что обязанность соблюдать ограничения по привлечению средств неопределенного круга физических лиц в настоящее время вменяется организациям, получившим статус микрофинансовой организации путем включения сведений о юридическом лице в государственный реестр в добровольном заявительном порядке, а также кредитным потребительским кооперативам, которые не вправе привлекать и размещать в виде займов денежные средства лиц, не являющихся членами кредитного кооператива.

По нашему мнению, привлечение денежных средств на основании договоров займа, заключаемых с неопределенным кругом физических лиц без предоставления обеспечения, с целью последующего размещения на кредитном рынке под более высокие проценты нерегулируемыми финансовыми посредниками, в отношении которых не осуществляется надзор Банка России, содержит значительные риски и может привести к возникновению новых финансовых пирамид.

Представляется, что для предотвращения угрозы возможных злоупотреблений, связанных с привлечением средств физических лиц, необходимо ввести некоторые законодательные ограничения на осуществление таких операций. В качестве одной из текущих и неотложных мер, снижающих риски бесконтрольного привлечения средств физических лиц, могло бы стать внесение изменений в Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" <13>, предусматривающих запрет на размещение рекламы о привлечении денежных средств физических лиц для организаций, деятельность которых по привлечению денежных средств не регулируется специальными федеральными законами.

<13> См.: Собрание законодательства РФ. 20.03.2006. N 12. Ст. 1232.

В более долгосрочной перспективе, на наш взгляд, решение задачи снижения рисков, связанных с операциями нерегулируемых организаций на финансово-кредитном рынке, лежит в плоскости развития административно-правового регулирования деятельности участников кредитного рынка, в том числе в принятии Федерального закона "О финансовом посредничестве" ("О финансовых услугах"), устанавливающего правовые и организационные основы функционирования кредитного рынка и регулирующего деятельность финансовых организаций по оказанию финансовых услуг. На наш взгляд, закон должен содержать более полное, чем в действующем законодательстве, определение понятия финансовой услуги <14> как деятельности, связанной с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц на финансовом рынке, определение финансового посредничества как функции перераспределения привлеченных денежных средств, определение принципов регулирования и надзора в отношении участников финансово-кредитного рынка, включая отсылочные нормы к положениям банковского законодательства, а также к положениям законодательства о микрофинансовых организациях и кредитной кооперации. Полагаем, что законом должен быть установлен закрытый перечень организаций, осуществляющих финансовое посредничество, а также введен запрет на право привлечения денежных средств физических лиц с целью последующего размещения на финансово-кредитном рынке для лиц, не входящих в перечень организаций, осуществляющих финансовое посредничество.

<14> Понятия "финансовая услуга" и "финансовая организация" определены в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Такой путь развития правового регулирования рынка микрофинансирования, направленный на систематизацию и преодоление разрозненности законодательства, регулирующего финансово-кредитную сферу, и снижение системных рисков, представляется особенно актуальным в связи с приданием Банку России статуса мегарегулятора финансового рынка в соответствии с Федеральным законом от 23.07.2013 N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" <15>.

<15> Собрание законодательства РФ. 29.07.2013. N 30 (ч. I). Ст. 4084.

Литература

  1. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 // Собрание законодательства РФ. 05.02.1996. N 6. Ст. 492.
  2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков: Федеральный закон от 23.07.2013 N 251-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.07.2013. N 30 (ч. I). Ст. 4084.
  3. О кредитной кооперации: Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 20.07.2009. N 29. Ст. 3627.
  4. О ломбардах: Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 196-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 3992.
  5. О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях: Федеральный закон от 2 июля 2010 г. N 151-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.07.2010. N 27. Ст. 3435.
  6. О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 19 июня 1992 г. N 3085-1 // Российская газета. N 136. 17.07.1997.
  7. О рекламе: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 20.03.2006. N 12. Ст. 1232.
  8. О саморегулируемых организациях: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.12.2007. N 49. Ст. 6076.
  9. О сельскохозяйственной кооперации: Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. N 50. Ст. 4870.
  10. Вишневский А.А. Банковское право Англии. М.: Статут, 2000.