Мудрый Юрист

Об укреплении правовых основ системы государственного управления экономикой

Вишняков Виктор Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, академик Международной академии информатизации, депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1993 - 1999 гг.).

В статье В.Г. Вишнякова анализируются проблемы укрепления правовых основ организации и деятельности Правительства Российской Федерации. Данные проблемы особенно актуальны в связи с тем, что на Правительство Российской Федерации возложена реализация Указов Президента РФ, изданных в мае 2012 г. Автор рассматривает систему взаимоотношений Правительства РФ с федеральными органами законодательной и исполнительной власти, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит предложение о повышении роли Правительства РФ по реализации поставленных перед ним задач, расширению его полномочий в этой сфере.

Ключевые слова: административная реформа, концепция административной реформы, государственное управление в сфере экономики, полномочия Правительства РФ, эффективность государственного управления.

С приходом к власти либералов в начале 90-х годов начались перманентные реорганизации системы управления экономикой России. Что касается органов государственного управления экономикой СССР, то дело здесь было проще - они были ликвидированы. Не стало общесоюзной системы управления общественным производством - не стало и проблемы руководства ею. В Российской Федерации в результате многочисленных перестроек 90-х годов сложилась эклектическая, крайне неустойчивая система государственного управления, в том числе и экономикой, неспособная целенаправленно регулировать ее развитие. Дело дошло до заимствования не приспособленных для российских условий моделей "открытого правительства", матричных и сетевых структур, общественных и экспертных советов и комитетов.

И все это - за рамками Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных правовых актов России, регулирующих организацию и деятельность системы управления экономикой.

Главный критерий оценки этих и других концепций развития системы управления экономикой состоит в том, содействует ли та или иная концепция совершенствованию системы государственного управления, повышению его эффективности, формированию общих целей развития общества и государства.

"Система власти в стране, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, - должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов" <1>. Определяя цели административной реформы в стране, Президент России в Указе от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <2> отмечал, что административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти.

<1> Российская газета. 2004. 29 декабря.
<2> СЗ РФ. 2003. N 29. Ст. 3046.

Еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. подчеркивалась необходимость радикального усиления регулирующих и контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации. По этому пути и пошло реформирование того, что осталось от разрушенной дорыночной системы государственного управления экономикой. В следующем Послании Президента РФ (1998 г.) был выделен специальный раздел "Необходимость административной реформы". В основу создания федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств) предлагалось положить функциональный принцип организации и развития этих органов. Либералы, заполонившие к тому времени государственные структуры, а позже изгнанные из них за некомпетентность, до сих пор свято верят, что возрождение системы государственного управления экономикой повлечет за собой гибельные последствия.

В более или менее законченном виде система федеральных исполнительных органов сложилась к 2004 г., когда была разработана очередная концепция административной реформы. Применительно к ней стали перестраивать систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а затем и органов местного самоуправления. При этом были нарушены фундаментальные принципы совершенствования организации и деятельности системы государственного управления:

  1. ее формирование и развитие должно происходить на основе единых принципов организации и деятельности;
  2. совершенствование не самоцель, а средство решения проблем, стоящих перед всей системой управления;
  3. поэтапность и последовательность решения проблем.

Административная реформа в Российской Федерации прошла в своем развитии несколько этапов: 1996 - 1999, 2004 - 2005, 2006 - 2010 гг. Каждому этапу соответствовали во многом своя концепция, принципы и цели.

Для каждого из этапов выдвигались различные требования:

Однако на практике функции этих органов смешивались, в результате многие органы исполнительной власти стали оказывать платные услуги. Невольно вспоминается, что в советские времена (в 1950 - 1980-е гг.) шла бескомпромиссная дискуссия между "цивилистами" и "хозяйственниками". Победили цивилисты, защитив чистоту гражданско-правовых отношений по "горизонтали" в Гражданском кодексе. Нынешние же чиновники, не обремененные профессиональными знаниями, но вынужденные играть роль прогрессивных либералов, стали доказывать, что государственная функция становится на современном этапе "государственной услугой". Это позволило им вводить платные услуги в деятельности органов исполнительной власти, находящихся, как известно, на бюджете. Создается впечатление, что именно это и было основной целью административной реформы. Когда на одном из заседаний соответствующей правительственной Комиссии я обратил на это внимание, меня в эту комиссию больше не приглашали...

Сочетание рыночных механизмов с государственным организационно-правовым воздействием на них постоянно менялось: то ставилась цель сократить вмешательство государства в сферу экономики с частичной заменой бюрократии механизмом рыночной конкуренции, то предоставить государственным служащим больше свободы в выборе средств для достижения поставленных целей. В обоих случаях реформа носила неустойчивый характер и имела целью решать только текущие задачи, складывалась противоречивая система управления.

Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. говорилось, что программа административной реформы (1996 - 1999 гг.) остается нереализованной по двум причинам: "...либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха" <3>.

<3> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 года // http://artlibrary2007.narod.ru.poslanie_ presidenta-fa-1999.doc.

В свете Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г., широко известных как майские указы, <4> кардинально возрастают роль и задачи государственного сектора экономики, способного стать главной силой социально-экономического развития России. В настоящее время размеры российского государственного сектора остаются незначительными, финансирование его подвергается постоянному сокращению, соответственно, неудовлетворительны и результаты. Переплетение интересов чиновников и представителей бизнеса часто лишает российский государственный сектор поддержки со стороны государства и заинтересованности в его развитии российского Правительства. В то же время такая поддержка позволит быстро восстановить доминирующие мировые позиции России в топливно-энергетическом, оборонном и ряде других комплексов, в сфере транспорта и связи, в электроэнергетике, медицинской и микробиологической промышленности и др. Во всех странах мира эти отрасли, входящие в государственный сектор, имеют традиционно высокие показатели эффективности и производительности труда. Однако государственный сектор российской промышленности в целом остается не вполне конкурентоспособным.

<4> См. подробнее: Вишняков В.Г. Майские указы: почему затянулось проведение преобразований // Законодательство и экономика. 2014. N 1.

Преодолеть сложившуюся ситуацию возможно путем коренного изменения политики в отношении предприятий и организаций государственного сектора: важным условием достижения этой цели является использование системы государственного управления. Майские Указы 2012 г. создают эффективную базу для укрепления правовых основ системы государственного управления экономикой, для целенаправленного и ускоренного достижения масштабных целей.

Вокруг майских Указов Президента Российской Федерации развернулась острая политическая борьба. Либеральные круги выдвинули и открыто внедряют в практику концепцию создания "открытого правительства". Основные ее идеи получили обоснование в Итоговом докладе от 5 мая 2012 г. Президенту РФ Д.А. Медведеву, представленном Рабочей группой по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "Открытое правительство" <5>.

<5> http://xn--80abeamcuufxbhgound0h9cl.xn- -p1ai/documents

Группа была образована на основании Указа Президента от 8 февраля 2012 г. <6>. В Преамбуле Итогового доклада группа изложила основные причины кардинальной ломки "устаревшей" системы государственного управления. Доказывается, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении государства и граждан как "управляющих" и "управляемых", себя полностью исчерпала. Это особенно верно в России, где развитие экономики и современных информационных технологий привело к возникновению независимого от власти среднего класса, способного к самоорганизации и реализации гражданских инициатив.

<6> Там же.

Построение системы "Открытое правительство" сегодня особенно необходимо потому, развивают свои рассуждения авторы доклада, что существующие механизмы принятия решений и обратной связи не позволяют решать ключевые задачи социально-экономического развития страны. Неспособность государственного аппарата своевременно получать информацию и адекватно на нее реагировать означает, что любая инициатива - и государственная, и общественная - только обостряет недоверие между властью и гражданами, делая дальнейшее взаимодействие еще более сложным, и в результате замыкается круг взаимного непонимания.

Очевидно, продолжают авторы доклада, что в современном мире иерархические модели принятия решений и передачи информации не способны справиться с постоянно нарастающей сложностью социальных и экономических процессов. Нормой для ведущих развитых стран мира, с которыми Россия конкурирует на глобальной арене, является построение матричных или сетевых структур, обеспечивающих горизонтальное движение информации и фактически стирающих грань между избираемыми политиками, профессиональной бюрократией, экспертным сообществом и институтами гражданского общества.

Завершается доклад довольно устрашающим выводом: неэффективность механизмов передачи информации, подготовки и принятия решений - это самый главный вызов для современной России. Он является ключевой угрозой для развития страны и по своей остроте едва ли не превосходит любые внешние вызовы.

Проблемы правового статуса Правительства Российской Федерации

Президент РФ В.В. Путин подчеркнул на одной из встреч с членами Правительства РФ, что майские Указы не должны быть "довеском" к работе Правительства РФ, они должны стать базой и стратегией его деятельности. Цель указов - поднять уровень жизни граждан, и сделать это необходимо за счет "кардинального повышения эффективности государственного управления".

В качестве исполнителя практически всех поручений Президента РФ выступает Правительство РФ, что требует радикальной перестройки его структуры, расширения полномочий, укрепления контроля за реализацией его постановлений и распоряжений.

Здесь необходимо небольшое пояснение. По классической теории конституционализма правительство и кабинет министров - учреждения разные и с разными функциями, о чем в нашей стране часто забывают. Кабинет есть учреждение политическое, тогда как правительство имеет функции административные. Члены кабинета - министры являются представителями парламента, имеют право присутствовать на его собраниях и участвовать в дебатах. В качестве членов правительства министры подчинены президенту. Министерская ответственность связана с обязанностью министра уйти в отставку в случае поражения в парламенте.

Конституции западных государств закрепляют в качестве высшей исполнительной власти правительство, политически ответственное перед парламентом и формируемое на основе принципа парламентского большинства. Четкого разграничения понятий "правительство" и "кабинет министров" в современный период нет. Значение имеет политическая зависимость правительства от парламента: парламентское правительство непосредственным образом связано с законодательной властью и ей подотчетно. Сказанное имеет прямое отношение к теме статьи.

Развитие демократии в России не исключает использование демократических форм, при которых, как и в большинстве демократических государств, лидерами в политической борьбе будут парламентские партии, периодически сменяющие друг друга у власти.

Административная реформа не пошла по этому пути развития, она базировалась на прикладной концепции. Ее основной целью стало устранение избыточного государственного вмешательства, прежде всего в сфере экономики. Но характерно при этом, что, по сути, речь шла не об избыточных функциях государства, а о незаконных действиях государственных органов и "излишествах" ведомственного нормотворчества.

В Послании Президента РФ 2000 г. обращено внимание на функции государственных органов, которые "оказались смешаны с функциями коммерческих организаций". "Вакуум власти, - говорится в Послании, - был использован для перехвата государственных функций частными корпорациями". Подчеркивалось: государственные функции и государственные институты "тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование и лизинг". Надо было "вывести" государственные функции из сферы прямого использования их коммерческими структурами, уйти от олигархической модели взаимоотношений государства и бизнеса, добиться "равноудаления" крупных финансово-промышленных групп от государственной власти.

В Послании 2002 г. Президент РФ констатировал: необходимость административной реформы очевидна. Надо, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, сказал В.В. Путин, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства.

Статьей 109 (п. 6) Конституции РФ 1992 г. за Верховным Советом РФ было закреплено полномочие законодательного регулирования отношений организации управления народным хозяйством и социально-культурным строительством. В пункте 9 той же статьи говорилось, что Верховный Совет устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательных, исполнительных и судебной властей, общие принципы организации системы представительной и исполнительной властей на территории Российской Федерации. Статьей 125 Конституции 1992 г. предусматривалось, что Совет Министров РФ обеспечивает руководство социально-культурным строительством, организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи при решении вопросов государственного управления, направляет и проверяет работу Совета Министров автономных республик, осуществляет руководство нижестоящими органами государственного управления.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ 1993 г. Правительство РФ обеспечивает только проведение единой государственной политики в ограниченной сфере - в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Правительство РФ уже не выступает в качестве органа общей компетенции.

В статье 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.) закреплено дальнейшее ослабление роли Правительства РФ. В сфере экономики оно осуществляет только регулирование экономических процессов, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, разрабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации.

Майские Указы 2012 г. восстанавливают полномочие Правительства РФ по обеспечению единства системы государственного управления, куда включаются субъекты (министерства, службы, агентства) и объекты управления (предприятия, организации, ассоциации и др.), образуя иерархическую государственную систему соподчиненных звеньев управления. В данной системе министерства управляют объектами (экономикой) и несут ответственность за результаты их деятельности. Естественно, объекты управления должны находиться в государственной собственности, для чего необходимо провести их национализацию или обобществление в другой форме.

Для государственного отраслевого управления характерны отношения власти и подчинения по вертикали между государственными органами и объектами управления. Федеральное министерство возглавляет управление определенной отраслью и действует через соответствующие отраслевые органы исполнительной власти субъектов Федерации. Если министерство создает в субъектах Федерации свои территориальные органы, то действует непосредственно через них. В систему отраслевого управления министерства входит также администрация предприятий, учреждении и организаций, производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного производственного, потребительского или функционального назначения.

Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подчиненных им объектов управления министерства осуществляют все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и др.).

Анализ майских Указов показывает: почти всем направлениям, целям и задачам, поставленным перед Правительством РФ, объективно свойственны соответствующие им направления, цели и задачи Правительства РФ и других органов исполнительной власти, материальные и людские ресурсы, а также полномочия и обязанности. Реформа направлена на то, чтобы оптимизировать использование имеющихся потенциальных и реальных возможностей всей системы государственных органов управления. Важно отметить, что принципы работы этих органов в целом отвечают таким ключевым критериям, как соответствие фундаментальным ценностям гражданского общества, наличие долгосрочного научно проработанного плана. В части экономического развития можно отметить такие поставленные майскими указами цели, как повышение уровня экономического развития и конкурентоспособности российской экономики, снижение государственного вмешательства в экономику.

Проблемы дальнейшего совершенствования системы государственного управления

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 597 "О долгосрочной государственной экономической политике" в целях повышения темпов развития и обеспечения роста реальных доходов граждан Российской Федерации, достижения технологического лидерства российской экономики Правительству Российской Федерации предписано "принять меры, направленные на достижение следующих показателей: создание и модернизация 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году; увеличение объема инвестиций не менее чем до 25 процентов внутреннего валового продукта к 2015 году и до 27 процентов - к 2018 году; увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 году в 1,3 раза относительно уровня 2011 года; увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года.

Большинство целевых показателей требует полномасштабной реализации задач. Следует уточнить, что производительность рабочих мест оценивается не по добавленной стоимости, а по среднемесячной зарплате: высокопроизводительными признаются предприятия, где она выше, чем в среднем по отрасли. Такая же проблема в методиках оценки доли высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП - перечень неоправданно расширен до 30%.

В целом названным Указом, на наш взгляд, определен правильный путь выхода из тяжелой ситуации. Разработан и вошел в юридическую силу обязательный для исполнения организационно-правовой механизм - единая и общая для всех уровней система органов государственного управления. Восстановлен стратегический вектор на радикальный прорыв, который требует модернизации всей системы государственного управления. Возникает вопрос: может ли современная система государственного управления, предусмотренная майскими Указами, как особая политическая организация вывести страну из кризиса, опираясь на институты демократии? Мнение автора статьи - может!

Однако уже начальный опыт реализации майских Указов показывает, что нередко чиновники подменяют реформу сервисной службой, обеспечивая свой комфорт неясной легитимностью и степенью ответственности. Появилась тенденция перекладывать выполнение указов на регионы, население, организации и предприятия. В частности, это относится к росту производительности труда.

В 1990-е гг. производительность труда снизилась в три - четыре раза, и только в последние несколько лет появилась тенденция к ее повышению на 4 - 7% в год. Известно, что одной из основных причин невысокой производительности труда является недостаточный уровень организации управления и неэффективная система мотивации труда работников. Нелишне вспомнить, что в середине 1990-х гг. из государственной статистической отчетности показатель производительности труда был исключен. Методический инструментарий, позволявший в масштабе экономики всей страны повышать производительность труда, был разрушен, включая все направления: техническое, правовое, управленческое, мотивационное.

Но господствующая в экономике либеральная идеология до сих пор не дает понять ее апологетам, что возможности роста производительности труда заключаются не только в производстве и не только в уменьшении затрат и сокращении численности персонала, увеличении продолжительности рабочего времени. Вспомним историю. Кардинальное повышение эффективности системы государственного управления в послевоенные годы, обеспечившее не только выдающиеся достижения в восстановлении разрушенного хозяйства в Германии, Японии и СССР, но и небывалый экономический, научный, культурный и социальный прорыв, вряд ли могло быть достигнуто на основе модных нынче аморфных либеральных концепций управления экономикой. Только умелое сочетание положительных сторон различных социально-политических систем с учетом традиций конкретного народа, его менталитета в управлении обществом смогут придать ускорение передовому развитию.

В отличие от концепции "открытого Правительства" майские Указы В.В. Путина содержат не абстрактные рассуждения, оторванные от реальной российской действительности, а живой опыт и конкретные предложения и рекомендации. Социальная направленность майских Указов свидетельствует о необходимости государственной защиты населения в условиях экономической нестабильности. Шесть из этих указов <7> посвящены совершенствованию государственной политики в сфере здравоохранения, образования и науки и подготовки квалифицированных специалистов, государственной социальной и демографической политики, увеличению продолжительности жизни, улучшению жилищных условий граждан Российской Федерации, дальнейшему повышению доступности жилья и качества жилищно-коммунальных услуг, гармонизации межнациональных отношений, укреплению единства многонационального народа нашей страны.

<7> Указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 597, 598, 599, 600, 602, 606 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 07.05.2012.

В силу нерешенности названных выше проблем административная реформа не дала должных результатов. Предпринятые в последние годы в рамках административной реформы меры по сокращению управленческих структур, ликвидации дублирующих функций, сокращению на этой основе численности государственных служащих и более эффективному использованию их возможностей дали положительный результат. В перспективе эти результаты могут дать еще более значимый социальный и экономический эффект.

В то же время в исполнительной вертикали власти немало неразберихи, что приводит к задержкам в выдачах лицензий и всякого рода разрешений. Представители бизнеса жалуются, что сейчас никто в органах власти не рискует брать на себя ответственность за значимые решения, да и в целом политической воли у Правительства РФ не наблюдается. Остается нерешенной и проблема разграничения предметов ведения по вертикали исполнительной власти между Правительством РФ, федеральными министерствами и федеральными службами и агентствами, а также разграничения полномочий по горизонтали власти.

Следует решить задачу согласованности деятельности министерств, служб и агентств с достижением конкретных целевых показателей и бюджетными возможностями. В этом случае финансовые механизмы будут выполнять определяющую роль в оценке функционирования исполнительных органов власти. Важно добиваться, чтобы каждая структура федеральной исполнительной власти имела свой абсолютно четкий и понятный правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций и полномочий.

К сожалению, реорганизация системы и структуры органов исполнительной власти часто осуществляется под влиянием политической заинтересованности, а не исходя из соображений повышения эффективности работы.

Основного внимания требует не применяющееся на практике "разделение" управления между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, искусственно созданное путем разрушения отлаженной министерской модели, а укрепление центральных вертикальных связей в политической, социальной, культурной и других сферах жизни общества. В результате такого варианта реформы система управления на федеральном уровне окончательно запуталась, часть функциональных министерств превратилась в опору президентской власти, часть - в разработчиков "государственной политики" при Президенте и Правительстве РФ.

Реформирование государственного управления - дело не только государственного аппарата и государственных служащих, но и граждан. Вряд ли можно рассчитывать на успех там, где усилия по реформированию государственного управления не согласуются с интересами самого населения. Поэтому необходимы согласование и синхронизация процессов совершенствования системы органов государственного правления. Данное положение проходит сквозной идеей по всем майским Указам.

Старый аппарат включал в себя ряд структур, соперничающих между собой и дублирующих функции друг друга, с неотработанным порядком внутренней и внешней подотчетности. В число этих структур входили Правительство (министерства, государственные комитеты, комитеты, службы и ведомства), а также Аппарат Правительства и Администрация Президента. Существование этих параллельных и зачастую дублирующих друг друга структур приводило к ослаблению роли отраслевых министерств в развитии стратегии, слабой подотчетности, неэффективному управлению со стороны центральных агентств и разрозненности в принятии решений.

Основной концептуальный недостаток в "инвентаризации" функций заключался в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществлялся и координировался непосредственно государственным аппаратом. При этом создавалась ситуация, когда одной политической воли было недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу часто возникающего конфликта интересов. Опыт взаимодействия внешних экспертов с аппаратными работниками свидетельствует об отсутствии в отдельных случаях со стороны последних желания сотрудничать в работе по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации структуры органа исполнительной власти. В ряде случаев отсутствовал единый комплексный подход к проводимым преобразованиям, наблюдалась слабая проработанность методологической базы, принципов и методов проведения реформы.

Административная реформа в России началась со времени издания Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" и Постановления Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы". Указанными нормативными актами продолжены преобразования в сфере государственного управления. Основное внимание было уделено реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

С подписанием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" первый этап реализации административной реформы перешел в завершающую стадию. В развитие Указа были приняты соответствующие постановления Правительства РФ, закрепляющие основные направления деятельности министерств, служб и агентств. Был проведен значительный объем работы по функциональному наполнению новой структуры, подготовке и утверждению положений о федеральных органах исполнительной власти.

Однако вскоре выявились отклонения от первоначально заявленных целей и задач, преднамеренных и непреднамеренных искажений основных идей, закладывавшихся при разработке основных подходов, методов и критериев. Часть обнаружившихся проблем была обусловлена несовершенством предложенной структуры федеральных органов исполнительной власти. Например, недостаточно последовательно был реализован основополагающий принцип - переход от отраслевой структуры федеральных органов исполнительной власти к функциональной, что сделало крайне затруднительным устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными министерствами, службами и агентствами. Идея создания трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (министерство, служба, агентство) породила на практике существенные недостатки, которые, однако, не исключают вывод о применимости такой системы вообще.

Правительство РФ одобрило Концепцию административной реформы в 2006 - 2010 годах (с изм. на 28 марта 2008 г.). В ней содержится обширная информация о деятельности Правительства по реализации административной реформы в 2003 - 2010 гг., отчеты о выполнении Указов Президента и постановлений Правительства за период 2005 - 2010 гг. Такая своеобразная форма и содержание документа позволила не отчитываться Правительству РФ по этапам проведения административной реформы (2004 - 2005 гг.; 2006 - 2008 гг.; 2008 - 2010 гг.), сгладить тем самым принципиальные различия в целях и задачах административной реформы в 2006 - 2008 и 2008 - 2010 гг., прикрыть провалы в выполнении планов мероприятий. Концепция административной реформы 2008 - 2010 гг. практически была новой по сравнению с Концепцией 2006 - 2008 гг.

В результате постоянных и беспорядочных изменений формировался довольно эклектичный документ, включающий весь набор основных направлений административной реформы: информатизация и дебюрократизация, новый государственный менеджмент, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм и др.

Внимание обращается на сам процесс: проводятся мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствуется порядок их реализации, создаются "необходимые предпосылки" для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.

Важно выделить этапы процесса, различающиеся между собой по содержанию решавшихся задач и по глубине проявившихся в их пределах общественных конфликтов, и уловить тектонические сдвиги, вследствие которых "трясет" систему государственных органов.

Еще нет единого общегосударственного центра по разработке государственной политики в области административной реформы, ее планомерному и поэтапному проведению. В связи с этим продуктивными представляются предложения об объединении в одной общей программе государственного строительства наработок, соответствующих общей стратегии дальнейшего совершенствования системы органов государственного управления.

Необходимо продолжение начатых преобразований и проведение очередного, наиболее сложного этапа реформы, который позволил бы обратиться к не изученным пока сторонам государственного аппарата.

Эффективность работы Правительства в немалой степени зависит от взаимодействия министерств, государственных служащих и системы подотчетности, что способствует достижению приоритетных результатов деятельности Правительства.

Обеспечение логической связности организационных функций каждого структурного звена осуществляется путем анализа функций на уровне министерства (службы, агентства). Такой анализ должен сочетаться с мероприятиями по разработке и практическому проведению административных регламентов, которым уделялось большое внимание в предшествующий период административной реформы.

Важную роль играет и взаимодействие министерств с профсоюзами при решении вопросов повышения производительности труда в отрасли. В настоящее время с участием профсоюзов проходят зональные семинары-совещания на эту тему под эгидой Министерства финансов. В регионах страны налаживается конструктивное взаимодействие власти с профсоюзами по реализации президентских указов. И это касается не только разъяснительной работы. Сегодня совместно с управлениями труда и занятости населения профильными министерствами проводится работа по внесению изменений в примерные положения об оплате труда, выработке предложений по параметрам увеличения заработной платы работников, подготовке проектов нормативных правовых актов по порядку и условиям повышения производительности труда.

Вместе с тем у профсоюзов еще много нерешенных вопросов. Так, положение об оплате труда и коллективные договоры до сих пор не адаптированы к новым условиям бюджетного финансирования и не учитывают объемы ассигнований в конкретном учреждении. Чтобы не потерять меры социальной поддержки в системе "эффективных контрактов", необходимо отразить положения об оплате труда в отраслевых соглашениях и коллективных договорах, принятых Трехсторонней комиссией, и в кратчайшие сроки перевести их в статус правовых актов.

Заключение

24 марта 2011 г. на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы с докладом об итогах выполнения плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009 - 2010 гг. выступила министр Минэкономразвития России Э. Набиуллина. Текст доклада на официальных сайтах обнаружить не удалось. Возникает вопрос: какова судьба самой Концепции административной реформы 2000 - 2010 гг.? Будут ли продолжены поиски очередной концепции административной реформы или будут продлены сроки общей Концепции (2006 - 2008, 2008 - 2010, 2010 - 2122)? Не проще ли передать полномочия Правительственной комиссии по проведению административной реформы (если она еще действует) Комиссии по проведению реформы государственного управления при Президенте РФ?

Второе дыхание в реализации планов по проведению преобразований открылось лишь с изменением в последние годы социально-политической ситуации. Реальные предпосылки появились после принятия ряда ключевых законов по организации системы государственного управления, майских Указов Президента РФ.

Можно ли говорить о начале самостоятельного этапа в процессе реформирования системы государственного управления? Реализация майских Указов свидетельствует о качественно новом, институциональном этапе реформы.

Еще раз отметим: Конституция РФ и Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ (в ред. 2005 г.) обеспечивают особый, конституционно-правовой статус Правительства РФ, что выступает гарантией целостности, повышенной устойчивости и стабильности и правительства как института государственной власти, и его полномочий, и прежде всего общих полномочий.

В общих полномочиях Правительства РФ закреплены общие принципы его деятельности. Это не означает, что нормы-принципы теряют свою юридическую обязательность. Напротив, выражая фундаментальные организационные закономерности развития системы управления, они предъявляют повышенные объективные требования к юридической силе нормативных актов.

Общие полномочия Правительства РФ сформулированы в статье 13 Федерального конституционного закона о Правительстве РФ. В соответствии с данной статьей Правительство РФ в пределах своих полномочий обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные отраслевые программы и обеспечивает их реализацию, а также реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Правительство не вправе освобождать себя от исполнения общих полномочий, оно обязано принимать правовые акты по их реализации. Отступления от общих полномочий либо их неприменение означают нарушение юридических норм со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Общие полномочия Правительства РФ непосредственно проистекают из конституционных положений, что придает им особую правовую значимость. Они устанавливают основные цели, задачи и функции Правительства, которые определяют, в свою очередь, содержание его конкретных полномочий, перечисленных в статьях 14 - 21 Федерального конституционного закона.

Закрепление общих полномочий Правительства в рамках Федерального конституционного закона подчеркивает значимость таких правовых регуляторов, как нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи. Эти фундаментальные правовые положения занимают особое место в структуре других полномочий Правительства РФ, оказывая, как уже говорилось, определяющее воздействие на содержание его более конкретных, предметных полномочий. Такие общие полномочия можно отнести к нормам-принципам. Они позволяют обеспечивать сущностное единство всех полномочий Правительства.

И не случайно федеральные конституционные законы принимаются в особом, усложненном порядке. Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию без права вето Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ).

Цели и задачи правительства по самой своей природе должны быть устойчивыми. Их реализация в масштабе всей страны предполагает выстраивание сложнейшей иерархии конкретных целей и задач, мобилизацию и распределение огромных материальных, финансовых и людских ресурсов. Частые изменения целей дезорганизуют работу системы государственного управления страной, снижают результативность деятельности системы государственного управления, влекут за собой излишние затраты.

Основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет Президент РФ (п. 3 ст. 80 Конституции). Вместе с тем Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу (ст. 113 Конституции). Статья 13 Закона о Правительстве РФ предоставляет его Председателю все необходимые полномочия для реализации закрепленных за ним конституционных положений. Тем самым укрепляется правовая основа его деятельности, обязывающая концентрировать внимание на главных вопросах, избегать "сползания" к решению текущих вопросов. Следует подчеркнуть, что определение Председателем Правительства РФ основных направлений деятельности Правительства РФ происходит в соответствии с Конституцией и другими правовыми актами Российской Федерации.

Возвращаясь к статье 13 Закона о Правительстве РФ, отметим: понятие "в пределах своих полномочий", с одной стороны, очерчивает правовую сферу самостоятельной деятельности Правительства, с другой - ограждает эту сферу от возможного незаконного вмешательства других органов государственной власти, смешения государственных функций с функциями коммерческих структур, их сращивания.

Тем не менее закрепление в данной статье общих полномочий Правительства РФ по организации реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации - это не прием юридической техники, равно как и само понятие "организация реализации" не носит чисто терминологический характер. Сам термин "организация" имеет активное, инициативное начало, и все другие общие полномочия Правительства РФ, перечисленные в статье 13, конкретизируют, развивают это начало: Правительство "осуществляет регулирование", "направляет и контролирует", "формирует", "реализует" предоставленное ему право законодательной инициативы. Эти активные функции лежат в основе всех конкретных полномочий, изложенных в статьях 14 - 21 Закона.

В статье 4 Закона о Правительстве РФ показываются место и роль Правительства как высшего исполнительной органа государственной власти Российской Федерации в системе всех органов государственной власти страны. И основное назначение Правительства в этой системе - организация исполнения Конституции РФ и других законов. Правительство не только исполняет законы, но и активно реализует предоставленное ему право законодательной инициативы, передает по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществление части своих полномочий.

Неправильно полагать, что такая функция, как организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, в определенном смысле производна от статьи 114 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Такой подход игнорирует основной закон организации, гласящий, что общий организационный эффект, получаемый от организации в целом, выше суммы локальных эффектов, достигаемых на уровне отдельных элементов организационной системы.

Еще одно общее полномочие Правительства РФ связано с обеспечением единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, с направлением и контролем за деятельностью органов исполнительной власти.

Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации невозможно создать без отношений "власти - подчинения" по вертикали. Эти отношения, строго регламентированные законом, неизбежны и необходимы для любой современной организации.