Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования антикоррупционных отношений, связанных с получением подарков работниками военных организаций

Зайков Д.Е., начальник юридической службы ФАУ "25 ГосНИИ химмотологии Минобороны России", кандидат юридических наук.

Развитие законодательства, регламентирующего противодействие коррупции, осуществляется по нескольким направлениям, одним из которых является расширение перечня обязанных субъектов антикоррупционной деятельности. В частности, в данный перечень были внесены работники военных организаций <1>, замещающие отдельные должности, определенные в установленном законом порядке <2> (далее - работники военных организаций).

<1> Статьи 12.2 и 12.4 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции).
<2> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 25 октября 2012 г. N 3313дсп "О Перечне должностей военной службы, федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при назначении на которые военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие и граждане и при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие и работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".

Вместе с тем необходимо отметить, что увеличение круга обязанных субъектов антикоррупционной деятельности обусловливает потребность более детального, специфического применения установленных институтов противодействия коррупции с учетом особенностей правового статуса соответствующих категорий лиц, а нередко и соответствующего совершенствования правового регулирования таких отношений. К сожалению, данное обстоятельство законодателем в полной мере не учитывается <3>, что влечет за собой крайне негативные последствия, выражающиеся как в нарушении прав и свобод граждан, так и в неэффективности принимаемых мер по борьбе с коррупцией.

<3> См., напр.: Зайков Д.Е. Законность и обоснованность распространения на работников военных организаций ограничений, запретов и обязанностей, установленных для федеральных государственных гражданских служащих, под вопросом // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 7. С. 102 - 105; Он же. Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики // Там же. 2014. N 2. С. 4 - 10.

Основной причиной сложившейся ситуации, видимо, является отсутствие детальной предварительной проработки законодателем указанных вопросов <4>, а также то, что в качестве способа решения возникающих проблем используется метод "насильного" уравнения "новых членов клуба антикоррупционеров" в ограничениях, запретах и обязанностях с гражданскими служащими, чей правовой статус в разрезе рассматриваемых отношений служит неким эталоном.

<4> Поспешность и непродуманность отдельных решений, принимаемых в целях правовой регламентации антикоррупционной деятельности, нередко вызывает недоумение (см., напр.: Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: правила новые, проблемы старые?! // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 1. С. 2 - 9).

Одним из показательных примеров подобной ситуации является регламентация отношений, связанных с получением работниками военных организаций подарков. Указанная проблематика в силу своей коррупционной составляющей и широты распространения имеет важнейшее значение как мера противодействия коррупции.

Одним из самых распространенных коррупционных правонарушений является дача (получение) взятки, которая нередко камуфлируется под подарок в целях уклонения от ответственности <5>. Для исключения подобных ситуаций, а также регламентации общественных отношений, связанных с получением лицами, замещающими коррупционно опасные должности, подарков, осуществляется правовое регулирование соответствующих процедур.

<5> Взятка, независимо от ее размера, не является ни обычным подарком, ни подарком вообще. Незначительный размер взятки не исключает ответственности за взяточничество (Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: Моногр. М., 2009. С. 170).

Наиболее общей, но тем не менее системообразующей нормой для становления и развития антикоррупционного законодательства в рассматриваемой сфере является ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Подпункт 3 п. 1 указанной нормы права устанавливает запрет дарения обычных подарков, стоимость которых не превышает 3000 руб. лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. При этом в силу п. 2 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации данный запрет не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями (далее - официальные мероприятия). Подарки, которые получены лицами указанных категорий и стоимость которых превышает 3000 руб., признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность <6>.

<6> В развитие рассмотренных положений и в целях реализации требований законодательства о противодействии коррупции (в частности, п. 2 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации) федеральными государственными органами были изданы соответствующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок передачи им гражданскими служащими подарков, полученных в связи с официальными мероприятиями. См., напр.: Приказ Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств от 9 августа 2011 г. N 195 "Об утверждении Порядка передачи подарков, полученных государственными гражданскими служащими Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями"; Порядок передачи в Суд по интеллектуальным правам подарков, полученных судьями и федеральными государственными гражданскими служащими Суда по интеллектуальным правам в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, утвержденный Приказом Суда от 18 февраля 2013 г. N СП-18/5 по интеллектуальным правам.

При этом необходимо указать на явную разобщенность правового регулирования подобными правовыми актами, их непоследовательность и некоторую самостийность.

В соответствии со ст. 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации для определения объема ограничений, запретов и обязанностей, установленных для лиц, работающих по трудовому договору <7>, в целях противодействия коррупции Правительством Российской Федерации 5 июля 2013 г. издано Постановление N 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 568).

<7> В том числе и работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, - работников военных организаций.

Указанный правовой акт ввел запрет работникам военных организаций получать в связи с исполнением трудовых обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Вместе с тем данный запрет не распространяется на случаи получения работниками военных организаций подарков в связи с официальными мероприятиями и иные случаи, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, определяющими особенности правового положения и специфику трудовой деятельности таких работников <8>.

<8> Подпункт "б" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 568.

Такая правовая регламентация, на первый взгляд не отличающаяся от аналогичных положений <9>, на самом деле имеет ряд существенных особенностей.

<9> См., напр.: п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Закона о противодействии коррупции.

Во-первых, отсутствие конкретного указания при исполнении трудовых обязанностей где - в военной организации, у иного работодателя (например, по совместительству) или в обоих случаях одновременно - для работников военных организаций установлен запрет на получение вознаграждения в связи с исполнением трудовых обязанностей, создает неопределенность в толковании указанного положения.

Наиболее логичным толкованием указанной нормы Постановления Правительства Российской Федерации N 568 является первый вариант, так как тем самым законодатель формирует правовые условия, исключающие коррупционные составляющие в деятельности работника в рамках его трудовых отношений исключительно с военной организацией <10>.

<10> Кудашкин В.В. Особенности правового статуса работников государственных корпораций // Журн. рос. права. 2011. N 8.

Второй вариант, устраняя первый, фактически устанавливает дополнительное поражение прав работников военных организаций - запрет на возмездное исполнение ими трудовых обязанностей у работодателя, отличного от военной организации. Конечно, такая интерпретация рассматриваемой правовой нормы вполне может быть определена в качестве одной из мер противодействия коррупции, однако этот запрет без учета возможности осуществления аналогичной деятельности на условиях гражданско-правового договора сводит на нет эффективность подобного метода антикоррупционной деятельности.

При этом обоснованность категоричности данного подхода в сравнении с ограничениями, установленными для гражданских служащих, не выдерживает никакой критики: согласно ч. 2 ст. 14 Закона о гражданской службе гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Третий вариант представляет собой совокупность первого и второго, когда реализуется максимально возможный потенциал анализируемого положения, что, однако, не придает ему ни убедительности, ни законности.

Несмотря на наиболее веские основания толкования подп. "б" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 568 в соответствии с первым вариантом, указанное противоречие может быть разрешено исключительно законодательным путем посредством конкретизации воли законодателя в соответствующих изменениях рассматриваемой нормы права <11>.

<11> Например, следующим образом: "Работнику запрещается получать в связи с исполнением трудовых обязанностей в фондах и организациях вознаграждения от физических и юридических лиц...".

Во-вторых, запрет работникам военных организаций получать в связи с исполнением трудовых обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц установлен подзаконным правовым актом - Постановлением Правительства Российской Федерации.

Однако в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом (выделено мной. - Д.З.) только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, грубо нарушен порядок установления поражения в правах работников военных организаций, что обусловливает незаконность указанного запрета <12>.

<12> Отсутствие в федеральном законе нормы о распространении каждого конкретного запрета на соответствующую категорию граждан является основанием считать такой запрет недействительным (Харитонов С.С., Воробьев А.Г. Особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции гражданским персоналом военной организации государства // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 12. С. 81).

Кроме того, изложенное обстоятельство приобретает особое значение при анализе способа правового закрепления рассматриваемого запрета применительно к иным категориям лиц, замещающих коррупционно опасные должности: он установлен исключительно федеральным законом <13>.

<13> См.: п. 4 ч. 4 ст. 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации; п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; подп. 10 п. 3 ст. 3 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"; п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Закона о противодействии коррупции и др.

В-третьих, в Постановлении Правительства Российской Федерации N 568 реализован один из подходов к классификации подарков - они определены в качестве вида вознаграждения <14>. Одновременно с этим имеет место и иная позиция, в силу которой подарки и вознаграждения разграничиваются, вероятно, под первыми подразумевается исключительно имущество (вещи) <15>, под вторыми - деньги и различные способы удовлетворения потребностей (услуги, денежное вознаграждение, ссуды, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.) <16>. При этом, как представляется, именно вторая точка зрения в разрезе рассматриваемой проблемы имеет приоритетное значение.

<14> Аналогичная позиция законодателя закреплена в абз. 6 п. 7 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", п. 4 ч. 4 ст. 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации, п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и др.
<15> Пункт 1 ст. 572 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом с учетом установленных видов вознаграждения, денежные средства к подаркам в данном случае не относятся.
<16> См.: п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Закона о противодействии коррупции; п. 7 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

В-четвертых, важной особенностью Постановления Правительства Российской Федерации N 568 является то, что оно предусматривает открытый перечень исключений, в которых работникам военных организаций разрешается получать подарки: дополнительно к случаям получения подарков в связи с официальными мероприятиями, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами могут устанавливаться иные случаи, учитывающие особенности правового положения и специфику трудовой деятельности работников военных организаций.

В соответствии с подп. "в" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 568 на работников военных организаций возложена обязанность уведомлять работодателя о получении подарка в указанных случаях и передавать такой подарок, стоимость которого превышает 3000 руб., по акту в военную организацию с сохранением возможности его выкупа в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вместе с тем возможность практической реализации данных положений появилась только с утверждением Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. N 10 Типового положения о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации (далее - Положение о получении и сдаче подарков).

Данный правовой акт был издан во исполнение подп. "г" п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 гг., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297, хотя и со значительным нарушением срока его принятия <17>.

<17> Положение о получении и сдаче подарков должно было быть издано в срок до 1 октября 2012 г.

Одной из юридико-технических проблем Положения о получении и сдаче подарков является определение круга субъектов, попадающих под его правовое регулирование. Так, в силу п. 1 Положения о получении и сдаче подарков оно распространяется на всех лиц, состоящих в трудовых отношениях с военными организациями. Какая-либо оговорка или указание о том, что рассматриваемый правовой акт подлежит применению исключительно в отношении работников, которые замещают коррупционно опасные должности, определенные установленным порядком, отсутствует. Тем самым данная норма противоречит ст. 12.4 Закона о противодействии коррупции и п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 568.

Другая проблема реализации Положения о получении и сдаче подарков представляется более масштабной и более значимой.

Согласно подп. "в" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 568 и п. 7 Положения о получении и сдаче подарков работники военных организаций обязаны передавать подарки, полученные в связи с официальными мероприятиями, стоимость которых превышает 3000 руб. либо стоимость которых неизвестна, по акту в военную организацию. Данное требование вполне понятно и обоснованно, однако каковы правовые основания для совершения каких-либо действий при указанных обстоятельствах со стороны военной организации?

В аналогичной ситуации, когда на месте военной организации находится, например, федеральный государственный орган, никаких вопросов не возникает: согласно п. 2 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации указанные подарки признаются федеральной собственностью. При этом следует отметить два условия, при совокупном наличии которых у Российской Федерации возникает право собственности на такие подарки:

<18> Поименованным в п. 2 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как же обстоит дело в рассматриваемой ситуации с участием военной организации?

Обязанность работников военной организации по передаче полученных подарков в связи с официальными мероприятиями установлена, однако законодательство Российской Федерации не предусматривает каких-либо оснований для признания права федеральной собственности на них: п. 2 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации не знает таких субъектов, как работники военных организаций <19>.

<19> Из установленного указанной нормой права перечня только служащие Банка России осуществляют свою деятельность на основании трудового договора.

При этом необходимо учитывать еще и то обстоятельство, что имущество военных организаций, являющееся федеральной собственностью, находится у них на праве оперативного управления (хозяйственного ведения). Следовательно, в отсутствие федеральной собственности на указанные подарки соответствующее ограниченное вещное право военных организаций на них также возникнуть не может.

Таким образом, у военных организаций отсутствуют правовые основания наличия у них полномочий по владению, пользованию и распоряжению подарками, переданными им их работниками <20>. Это делает невозможным выполнение военными организациями требований Положения о получении и сдаче подарков, заключающихся в совершении действий, направленных на реализацию ими прав титульного владельца таких подарков <21>.

<20> Например, такие, как норма закона или договор.
<21> В частности, право на использование подарков военной организацией (п. 14 Положения о получении и сдаче подарков), право на их реализацию (п. 15 Положения о получении и сдаче подарков), право на безвозмездную передачу подарков или их уничтожение (п. 17 Положения о получении и сдаче подарков) и др.

Одновременно с этим с учетом указанных обстоятельств представляется необоснованным и возложение на работников военной организации ответственности за утерю или повреждение подарков до их передачи по акту приема-передачи в военную организацию (п. 9 Положения о получении и сдаче подарков).

Так, согласно ст. 238 Трудового кодекса Российской Федерации работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб, однако отсутствие у военной организации каких-либо прав в отношении рассматриваемых подарков исключает саму возможность причинения военной организации ущерба за их утерю или повреждение.

Изложенные проблемы могут быть разрешены исключительно законодательным способом - посредством внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации.

Следующая проблема применения Положения о получении и сдаче подарков обусловлена спецификой правового статуса военных организаций.

Согласно п. 18 указанного правового акта средства, вырученные от реализации (выкупа) подарка, зачисляются в доход соответствующего бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Однако правовые основания для исполнения данного требования отдельными военными организациями также отсутствуют.

Так, согласно ч. ч. 8 и 9 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, а собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Данная проблема была рассмотрена Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, однако ее разрешение отложено на неопределенный срок для выработки согласованной позиции с Министерством финансов Российской Федерации <22>.

<22> Письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 12 февраля 2014 г. N 18-2/13-12.

Анализ п. п. 12 - 17 Положения о получении и сдаче подарков позволяет сделать вывод об установлении законодателем последовательно-условной процедуры определения военной организацией юридической судьбы подарков, переданных ее работниками.

Так, право работника военной организации на выкуп сданного им подарка <23> может быть реализовано при условии подачи соответствующего заявления <24>.

<23> Пунктом 13 Положения о получении и сдаче подарков предусмотрено исключительное право работника военной организации на выкуп сданного им подарка, не обусловленное необходимостью проведения каких-либо конкурентных процедур.
<24> В срок не позднее двух месяцев со дня сдачи подарка.

В случае отсутствия факта подачи указанного заявления в отношении конкретного подарка последний может использоваться военной организацией с учетом заключения комиссии о целесообразности использования подарка для обеспечения ее деятельности.

Если же указанная комиссия даст заключение о нецелесообразности использования подарка, руководитель обязан <25> принять решение о реализации подарка <26> и проведении оценки его стоимости <27>.

<25> Данный вывод вытекает из буквального толкования п. 15 Положения о получении и сдаче подарков.
<26> Пунктом 15 Положения о получении и сдаче подарков установлена обязанность по реализации подарков посредством проведения торгов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
<27> Следует обратить внимание на затратность услуг по оценке стоимости подарка, которую должны осуществлять субъекты оценочной деятельности в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", и необходимость проведения соответствующих процедур по определению конкретных исполнителей указанных услуг, что значительно усложняет выполнение требований Положения о получении и сдаче подарков.

При этом если по результатам торгов подарок не был реализован либо подарок не был выкуплен <28>, руководитель военной организации обязан <29> принять одно из следующих решений:

<28> Работник после подачи соответствующего заявления отказался от выкупа подарка.
<29> Данный вывод вытекает из буквального толкования п. 17 Положения о получении и сдаче подарков.

Указанные положения во многом представляются абсурдными.

Например, подарок, не представляющий никакой практической ценности для его использования в деятельности военной организации (что, вероятно, будет встречаться довольно часто), может быть уничтожен только после отказа соответствующего работника от его выкупа либо в связи с нереализацией подарка по результатам торгов. Иными словами, для того чтобы уничтожить никому не нужный подарок <30>, военной организации необходимо осуществить целый комплекс мероприятий, затратить организационные и финансовые ресурсы. Назвать такой подход целесообразным достаточно сложно.

<30> В случае непредставления соответствующим работником военной организации заявления о его выкупе.

Указанные обстоятельства создают предпосылки для активного и пассивного сокрытия фактов получения подарков работниками военных организаций <31>, что не способствует формированию эффективного механизма противодействия коррупции, предусмотренного Положением о получении и сдаче подарков.

<31> Сокрытие факта получения подарков работниками военных организаций и военными организациями соответственно.

Изложенное свидетельствует о наличии ряда системных недоработок, а также противоречий между нормативными правовыми актами, регламентирующими различные виды правоотношений, но взаимосвязанных и взаимообусловленных в целях противодействия коррупции, что обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы для формирования качественного, стабильного и непротиворечивого антикоррупционного законодательства.