Мудрый Юрист

Экономическая основа местного самоуправления: понятие и особенности правового регулирования

Кеня Ирина Алексеевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Брянского филиала РАНХиГС при Президенте РФ.

Статья посвящена исследованию экономической основы местного самоуправления, рассмотрено понятие "экономическая основа местного самоуправления" в узком и широком смысле. В статье дается анализ проблем, связанных с формированием местных бюджетов и разграничением имущества, выявлены проблемы в деятельности муниципальных образований, связанные с практикой реализации Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", обозначены предложения по совершенствованию законодательства в правовом регулировании экономической основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление, местный бюджет, разграничение имущества, ФЗ N 131.

Economic basis of local self-government: the concept and features of legal regulation

I.A. Kenya

Kenya Irina Alekseevna, candidate of law, assistant professor of Constitutional and Municipal Law of the Bryansk branch of RANEPA under the RF President.

The article investigates the economic basis of local self-government, discusses the concept of "economic basis of local self-government" in the narrow and broad sense. The article analyzes the problems associated with the formation of local budgets and property differentiation, identifies problems in the activities of municipalities associated with the practice of the Federal Law No. 131-FZ "On General Principles of Local Self-Government", indicated by proposals to improve legislation in the legal regulation of economic basis of local self-government in the Russian Federation.

Key words: local government, local budget, property delineation, the Federal Law No. 131.

Учитывая, что местное самоуправление - это деятельность населения по реализации полномочий в сферах местной жизни, обеспеченная адекватными этим полномочиям финансовыми и материальными ресурсами <1>, в качестве важного компонента правового регулирования системы организации местного самоуправления в субъектах Федерации следует выделить экономическую основу местного самоуправления. Самоуправление является реальным только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо "корни самоуправления в экономике" <2>. Экономический аспект системы организации местного самоуправления выражается в необходимости обеспечения достаточных гарантий реализации вопросов местного значения за счет собственных налоговых источников, эффективного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, использования муниципального имущества.

<1> См.: Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление. М., 1998. С. 146.
<2> См.: Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988. С. 41.

Экономическую основу местного самоуправления следует рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае экономическая основа представляет собой систему правовых норм, установленных федеральными, региональными и местными правовыми актами, определяющими и регулирующими правоотношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу муниципальной собственности, в том числе имущественных прав и норм, регулирующих бюджетные правоотношения <3>.

<3> См.: Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 155.

Во втором случае это материальная база функционирования муниципалитета, включающая совокупность правовых норм, регулирующих только отношения муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований <4>.

<4> См.: Климанова А.Ю. Проблемы определения правового содержания понятия "экономическая основа местного самоуправления" // Административное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 57.

По мнению Н.Л. Пешина, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" реформирует экономическую основу местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно в области межбюджетных отношений <5>. Статья 49 вышеназванного Федерального закона определяет, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Вместе с тем, по мнению Л.В. Андриченко, новый Федеральный закон о местном самоуправлении значительное внимание уделил вопросам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в ущерб собственно экономическим гарантиям прав местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения <6>.

<5> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 8.
<6> См.: Андриченко Л.В. Новое о местном самоуправлении // Журнал российского права. 2005. N 11. С. 163 - 166.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Однако полноценной бюджетной обеспеченности местного самоуправления в современной России фактически не существует. Минимальные стандарты в расчете на одного жителя определены, но они не соблюдаются.

Главным вопросом остается обеспечение местных бюджетов собственными доходными источниками. Финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов власти не только не ослаблялась, но даже усиливалась <7>. В соответствии со статьей 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относятся: 1) средства самообложения граждан; 2) доходы от местных налогов и сборов; 3) доходы от региональных налогов и сборов; 4) доходы от федеральных налогов и сборов; 5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; 6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей; 8) штрафы, установление которых в соответствии с Федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; 9) добровольные пожертвования; 10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

<7> См.: Усманова Р.М. Характеристика экономической основы системы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3. С. 32.

Номинально местное самоуправление располагает десятью источниками наполнения местного бюджета, однако фактически органы местного самоуправления довольствуются четырьмя видами налогов: 100% налога на имущество физических лиц; 100% земельного налога; 10% налога на доходы физических лиц; 30% единого сельскохозяйственного налога. Муниципальные районы располагают следующими источниками пополнения доходной части бюджета: 100% налога на имущество физических лиц; 100% земельного налога; 20% налога на доходы физических лиц; 30% единого сельскохозяйственного налога; 90% налога на вмененный доход; 100% госпошлины; 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Закрепленные за местными бюджетами в размере 100% поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Так, в структуре налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на 01.01.2009 земельный налог составлял 8%, налог на имущество физических лиц - 1%, налог на доходы физических лиц - 54% <8>. Полноценно разрешать вопросы местного самоуправления за счет этих источников наполнения бюджета практически невозможно. При этом часть 6 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации закрепляет, что в стране не могут устанавливаться налоги или сборы, которые не предусмотрены федеральным законодательством.

<8> См.: Рябухин С. Аналитическая записка по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия "Итоги реализации Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Электронный ресурс] URL: http://pkgo.ru/otchet_SPRF.html.

Основой развития местного самоуправления должна стать, прежде всего, его экономическая составляющая. Несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реальными бюджетными ресурсами они не обладают. В России доля местных налогов в местном бюджете составляет 10%, в США - 65%, в Японии - 41,6%, во Франции - 41,7%, в Дании - 36%. Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет требовать дотаций, а у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами <9>.

<9> См.: Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4. С. 38.

Разграничение имущества стало одним из проблемных вопросов в реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поэтому в регионах сложилась дифференцированная практика. Один из путей - принятие общего закона о разграничении имущества (таков опыт Владимирской, Липецкой, Смоленской, Белгородской, Курской областей). Другие регионы предпочли подробное законодательное регулирование с учетом специфики каждого из муниципальных образований (Московская, Калужская, Тульская, Ярославская, Брянская, Ивановская и Тверская области). Однако порядок согласования перечня имущества, подлежащего передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, законом субъекта Федерации зачастую не определен.

Одной из важнейших проблем, связанной с реализацией Федерального закона N 131-ФЗ, является определение надлежащего порядка учета муниципального имущества. Перечень вопросов местного значения, которые должны решать муниципальные образования, и перечень муниципального имущества, закрепленного за муниципальными образованиями, не согласован, на федеральном уровне не принят законодательный акт, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. В связи с этим органы местного самоуправления регулируют внутренними нормативными правовыми актами вопросы по управлению муниципальной собственностью и учету муниципального имущества, что определено статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. Отсутствие единообразия в части учета имущества не позволяет качественно организовать эффективную систему контроля за распоряжением муниципальным имуществом органами местного самоуправления.

По мнению А.Я. Запорожана, когда доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов в каждом четвертом субъекте Федерации превышает 65%, а в некоторых составляет 80 - 85%, можно говорить о размывании одного из базовых принципов бюджетной системы России - принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований <10>.

<10> См.: Запорожан А.Я. Экономическая основа местного самоуправления // Управленческое консультирование. 2009. N 2. С. 132 - 140.

Вполне очевидно, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования. Ввиду того, что самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают (а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица), решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят, по крайней мере, от двух факторов: наличия достаточной финансовой основы и волеизъявления органов местного самоуправления <11>. Рассмотрение законодательной основы этих факторов дает представление о действительной возможности достижения населением и органами местного самоуправления цели решения вопросов местного значения.

<11> См.: Мельников С.И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика. 2003. N 12. С. 56 - 62.

В связи с включением общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему Российской Федерации (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации) принципы финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, провозглашенные в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, детализируются в статьях 36 - 39 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в статьях 6 - 8 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные нормы предоставляют органам местного самоуправления право формировать муниципальные бюджеты за счет собственных источников доходов, прежде всего за счет поступлений от местных налогов и сборов. Никакие изменения в законодательстве об общих принципах местного самоуправления не будут иметь эффективной реализации, если не будут в полной мере обеспечены финансово-бюджетными средствами <12>.

<12> См.: Мокрый В.С. Комментарий к концепции разграничения полномочий в системе публичной власти в России // Управа. 2002. N 7. С. 17.

Т.М. Бялкина отмечает, что экономическая и финансовая основа местного самоуправления - это необходимые условия практического воплощения в реальную действительность положений, закрепленных в правовых нормах о компетенции <13>. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны объему закрепленной за ним компетенции. Ряд исследователей дает негативную оценку того, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" население, являясь основным субъектом местного самоуправления, не обладает полномочиями собственника муниципального имущества. Поскольку большинство муниципальных образований являются дотационными, фактически виды полномочий и объемы финансирования определяет исполнительная власть субъекта Федерации.

<13> См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 28.

В этой связи необходимо более четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти и справедливое распределение источников их финансирования. Увеличение объема налоговых источников пополнения доходов местных бюджетов за счет увеличения процентов отчислений от региональных и федеральных налогов в бюджет поселений позволит органам местного самоуправления стать эффективным собственником и управленцем.

Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации продемонстрировала следующие проблемы в деятельности муниципальных образований:

  1. недостаточность финансовой базы местного самоуправления не позволяет качественно решать возложенные на муниципальные образования вопросы местного значения;
  2. исключение из ведения муниципальных образований ряда вопросов жизнеобеспечения населения (социальное обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство, расчет и предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, экологический контроль в отношении объектов производственного и социального назначения на территориях муниципальных образований) во многих случаях привело к снижению качества оказания услуг;
  3. на органы местного самоуправления возложены расходные обязательства по решению отдельных государственных полномочий (по вопросам гражданской обороны, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб) без дополнительных источников финансирования <14>.
<14> См.: Щепачев В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований // Юридический мир. 2009. N 4. С. 39 - 44.

Для решения этих и ряда других проблем в современной России необходимы более четкие механизмы бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов, особенно при делегировании отдельных государственных полномочий, что позволит избежать возникновения прецедентов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе несвоевременного или неполного их финансирования.