Мудрый Юрист

Взаимодействие органов исполнительной власти в республике Карелия по охране и воспроизводству природных ресурсов

Чернов Сергей Николаевич, заведующий кафедрой международного и конституционного права, декан юридического факультета Петрозаводского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассмотрены проблемы взаимодействия органов исполнительной власти при осуществлении различных функций управления в сфере использования и охраны природных ресурсов.

Ключевые слова: деградация природных экосистем, экологическая безопасность, антропогенные факторы, государственное управление лесами, земли особо охраняемых территорий, государственный мониторинг земель, контроль и надзор.

Coordination of executive authorities in preservation and reproduction of natural resources in the Republic of Karelia

S.N. Chernov

Chernov Sergey Nikolaevich, The Head of the Chair of International and Constitutional Law, The Dean of the Faculty of Law of Petrozavodsk State University, Doctor of Law, Professor.

The article deals with the problems of interaction of Executive authorities in the implementation of various management functions in the field of use and protection of natural resources.

Key words: degradation of natural ecosystems, ecological security, anthropogenic factors, forestry state management, lands of specially protected areas, state land monitoring, control and supervision.

Среди множества проблем, волнующих жителей Карелии и прилегающих к ней территорий и во многом определяющих развитие Северо-Западного региона, экологические проблемы занимают одно из первых мест, что требует слаженного взаимодействия органов исполнительной власти при осуществлении всех функций управления в сфере использования и охраны природных ресурсов.

В соответствии с данными государственного учета земель, в структуре земель в границах республики на долю земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, приходится 99,7%, что составляет 17996,4 тыс. га, в собственности граждан - 42,4 тыс. га (0,2%), в собственности юридических лиц - 13,2 тыс. га <1>.

<1> См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Республики Карелия в 2011 году // URL: gov.karelia.ru.

Осуществление Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия полномочий в сфере государственного мониторинга земель обеспечивается организацией его взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти других министерств и ведомств, органами государственной власти республики, органами местного самоуправления муниципальных районов.

В рамках такого взаимодействия Управление получает информацию о предоставлении земельных участков, о переводе земельных участков из одной категории в другую, об изменении вида разрешенного использования земельных участков и форм собственности. Результатом мониторинга земель являются ежегодные отчеты о наличии земель и распределении земель на территориях муниципальных районов и городских округов, обобщенный отчет по республике в целом <2>.

<2> См.: Салова Л.В. Особо охраняемые природные территории: управление устойчивым инновационным развитием: Монография. М.: Креативная экономика, 2011. С. 14.

Данные, полученные Управлением в результате мониторинга земель, используются для прогнозирования, принятия управленческих решений, информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

Управлением организовано взаимодействие в сфере мониторинга земель с Управлением по недропользованию по Республике Карелия, с Министерством по природопользованию и экологии Республики Карелия. Кроме того, необходимо будет решить вопрос с филиалом федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Карелия об использовании сведений государственного кадастра недвижимости в целях актуализации информации, содержащейся в отчетах Управления о наличии и распределении земель.

Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии осуществляет на территории Республики Карелия государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации <3> утвержден Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

<3> См.: Приказ Минэкономразвития России от 30 июня 2011 г. N 318 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Зарегистрировано в Минюсте России 20 октября 2011 г. N 22094 // БНА ФОИВ. 2011. N 44.

Управление Россельхознадзора по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу - крупнейшее на северо-западе страны территориальное подразделение Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора). На поднадзорной Управлению территории находятся три субъекта Российской Федерации, и она составляет около 77 млн. га <4>.

<4> См.: Щигарцов А.П. Информация об управлении // URL: http://www.ursn10.ru/about.html.

Управление осуществляет контроль и надзор в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, земельных отношений на землях сельскохозяйственного назначения, лесных отношений, за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.

Важнейшим из полномочий на сегодняшний день является деятельность по предотвращению заноса на поднадзорную территорию болезней, общих для человека и животных. Для этого ведется серьезная работа специалистов Управления на госгранице Российской Федерации и на транспорте в тесном сотрудничестве с региональными таможенными, пограничными службами, органами ФСБ и МВД <5>.

<5> См.: Там же.

От работы Управления зависят безопасность поступающих на рынок продуктов (мяса, молока, овощей, фруктов), семян для посева, судьба сельскохозяйственных посадок и многое другое.

Управление Россельхознадзора работает в тесной связи с администрациями Республики Карелия, Архангельской области и Ненецкого автономного округа, успешно взаимодействует с Департаментом лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, Министерством сельского, рыбного и охотничьего хозяйства Республики Карелия и Министерством агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, территориальными Управлениями Роспотребнадзора, Прокуратурами РК и Архангельской области, региональными органами МВД, ГИБДД, таможенными и пограничными службами, другими организациями.

Совместная работа с органами исполнительной власти и правоохранительными органами постоянно ведется в международных автомобильных пунктах пропуска, в аэропортах, в морском порту г. Архангельска, на постах ГИБДД. Такое взаимодействие необходимо для полноценного выполнения функций Управления, соблюдения законности.

Россельхознадзор находится в числе тех ведомств, у которых работы в связи со вступлением в ВТО прибавится больше всего. Служба отвечает не только за безопасность продукции животного и растительного происхождения, но и в известной степени оказывает немалое регулирующее воздействие на отечественный и международный рынок <6>.

<6> См.: Совместная плановая проверка сельхозпроизводителя 8 мая 2013 г. // URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/news/ld/64021.html.

Эффективность деятельности Россельхознадзора зависит от ряда факторов, в первую очередь, от законодательной базы и от того, насколько приоритетны для государства те задачи, которые должна выполнять наша служба. Если говорить о рынке, то известно, что страны, которые давно являются членами ВТО, применяют закамуфлированные меры защиты своей экономики. Например, США и Евросоюз взаимно запретили друг для друга поставки мяса под предлогом небезопасности продукции, на самом деле преследуя интересы защиты своих производителей и рынков. Так они спорят в рамках ВТО уже 15 лет <7>.

<7> См.: Обойдемся без переводчика. Россельхознадзор готовится к работе в условиях ВТО // URL: http://www.fsvps.ru/fsvps/press/2956.html.

Управлением Росприроднадзора по Республике Карелия за 2012 г. проведено 66 контрольно-надзорных мероприятий в сфере землепользования в пределах установленных полномочий, из них:

В ходе контрольно-надзорных мероприятий проверена деятельность более пяти десятков организаций-природопользователей, осуществляющих лесопользование. С целью выявления несанкционированных свалок ТБО на землях лесного фонда в 2012 г. проведено 5 рейдовых проверок в сфере землепользования.

Всего проверено 182 объекта контроля, из них 65 земельных участков лесного фонда, 43 земельных участка под скважинами, 73 земельных участка в водоохранных зонах водных объектов. При проведении проверок выявлено 21 нарушение земельного законодательства на площади 2,18 тыс. га. Среди основных нарушений при землепользовании следует отметить нарушение ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации <8> - захламление, загрязнение лесного участка бытовыми отходами и отходами лесозаготовок.

<8> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Из 54 проверенных хозяйствующих субъектов 42 (78%) осуществляют землепользование без нарушений. Для устранения выявленных в ходе проверок нарушений выдано 21 предписание, устранено 14 нарушений на площади 1,55 тыс. га. Выполнено 14 предписаний, в результате чего виновные устранили собственными силами захламление лесных участков и гидролесомелиоративной сети. Общая сумма затрат на выполнение предписаний составила 10379 тыс. руб. <9>

<9> См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Республики Карелия в 2011 году // URL: gov.karelia.ru.

В 2011 - 2012 гг. в целях совершенствования регулирования отношений недропользования принят ряд нормативных правовых актов:

Леса Республики Карелия располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. На 1 января 2012 г. они составляли 14899,0 тыс. га, из них 14535,3 тыс. га - земли лесного фонда; 72,2 тыс. га - земли обороны и безопасности; 291,5 тыс. га - особо охраняемые природные территории (ООПТ) федерального значения - национальные парки (НП) и заповедники (ЗП). На покрытые лесом земли приходится 9525,6 тыс. га. Лесистость Республики Карелия составляет 52,8%. Общий корневой запас древесины - 979,26 млн. куб. м, из них хвойные насаждения - 857,52 млн. куб. м. <10>

<10> См.: Там же.

Объем запланированного содействия естественному лесовозобновлению в Республике Карелия составлял 19586 га, в том числе арендаторами лесных участков - 17953 га; искусственного лесовосстановления - на 7543 га, в том числе арендаторами - на 6759 га. Фактически оно выполнено на площади 19841 га (101,3%), в том числе арендаторами - 18260 га (101,7%); искусственное лесовосстановление на площади 8073 га (107%), в том числе арендаторами - 7341 га (108,6%). Есть ряд методик, которые освоили карельские лесники <11>.

<11> См.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2011.

Площадь лесовосстановления в Республике Карелия составляла в 2009 г. - 20832 га; 2010 г. - 23934 га; в 2011 г. - 19800 - 19840 га; 2012 г. - 18964 га <12>.

<12> См.: Единая межведомственная информационно-статистическая система. Площадь лесовосстановления // URL: http://www. fedstat.ru/indicator/data.do?id=37852&referrerType=0&referrerld=946985.

В пожароопасном сезоне 2011 г. на землях лесного фонда зарегистрировано 537 лесных пожаров. Площадь, пройденная пожарами, составила 5299,23 га, в том числе на лесных землях - 4091,54 га (77%) и нелесных землях - 1207,69 га (23%). Средняя площадь одного лесного пожара на лесных землях в 2011 г. - 7,6 га (за предшествующие 5 лет - 8,7 га). По вине граждан возникло 344 лесных пожара (64% от общего их количества). Ущерб, причиненный пожарами лесному хозяйству, составил 484587,7 тыс. рублей. Общая площадь погибших лесных насаждений в 2011 г. - 2330 га, в т.ч. погибшие вследствие лесных пожаров 2011 г. и лесных пожаров прошлых лет - 1024 га (44%), от воздействия неблагоприятных погодных условий - 1272 га (55%). Росприроднадзор активно занимается и научно-исследовательской деятельностью <13>.

<13> См.: Приказ Росприроднадзора от 18 июня 2007 г. N 169 "О совершенствовании организации научно-исследовательской и научно-технической деятельности заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора" // URL: http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/so-instrukcii/h4w.htm.

На начало 2011 г. площадь насаждений, поврежденных вредными насекомыми, составила 7 тыс. га. На начало 2012 г. очагов вредных организмов зафиксировано не было. Общее санитарное состояние лесов оценивается как удовлетворительное. Предприятиями ФГБУ "Карелрыбвод" выпущено 508,76 тыс. разновозрастной молоди лососевых рыб. Молодью семги зарыблялись карельские реки Кереть, Кемь, Выг, Сума и Лоукса. Озерный лосось выпускался в реки Шуя и Сяпся. Палия выпущена в Топозеро (вдхр. "Кумское"), в Онежское и Ладожское озера. Годовой план выполнен, что должно обеспечить относительную стабильность запасов атлантического лосося (семги), озерного лосося Шуйской популяции и палии на ближайшие годы <14>.

<14> См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Республики Карелия в 2011 году.

На территории Республики Карелия контроль и надзор за водными биологическими ресурсами и средой их обитания осуществлялся отделом государственного контроля, надзора и рыбоохраны по Республике Карелия Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству. Отделом проведено 883 контрольных мероприятия, в том числе 815 рыбоохранных рейдов и 68 плановых и внеплановых проверок предприятий. Работа велась во взаимодействии с другими органами исполнительной власти в соответствии с разработанными планами и заключенными соглашениями <15>.

<15> См.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2011.

Только за 2011 г. проведен 261 совместный рейд, в т.ч. с органами внутренних дел - 95, с ГИМС МЧС России - 53, с ФПС ФСБ России - 13.

Выявлено 2010 нарушений, составлено 1815 протоколов об административных правонарушениях, в т.ч. 1628 - за нарушения правил рыболовства (ч. 2 ст. 8.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <16> (далее - КоАП РФ)) и 95 - за нарушения законодательства в области охраны среды обитания водных биологических ресурсов (ст. 8.33, 8.38, 8.42 КоАП РФ). Есть и проблема, которая мешает улучшению работы, - это плановое сокращение штатной численности инспекторского состава в соответствии с Указом Президента Российской Федерации (на конец 2011 г. - 44 шт. ед., в 2010 г. - 48 шт. ед.), отделом обеспечен показатель рыбоохранной работы на уровне 2010 г. <17>

<16> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1).
<17> См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Республики Карелия в 2011 году // URL: gov.karelia.ru.

В 2011 г. было проведено 760 патрульных выездов, выявлено 334 нарушения законодательства о животном мире, в т.ч. 22 факта незаконной добычи диких животных (выявлена незаконная добыча 39 животных, в том числе 16 лосей, 11 северных оленей). По нарушениям, выявленным при осуществлении контрольно-надзорных функций по соблюдению законодательства в области охраны, использования, воспроизводства объектов животного мира, составлено 325 протоколов, наложено штрафов на сумму 250,8 тыс. руб., передано в следственные органы 12 материалов по правонарушениям, содержащим признаки состава преступления по ст. 258 УК РФ. Возбуждено 11 уголовных дел, 2 гражданина судом привлечены к уголовной ответственности.

В 2011 г. в соответствии с поставленными на федеральном уровне задачами улучшения водоснабжения населения <18> разработана и утверждена Постановлением главы Республики Карелия от 14 июня 2011 г. N 138-П долгосрочная целевая программа "Обеспечение населения Республики Карелия питьевой водой" на 2011 - 2017 гг. В ходе реализации программы предусмотрены реконструкция, капитальный ремонт существующих и строительство новых систем водоснабжения и водоотведения, водопроводных и канализационных очистных сооружений в 55 населенных пунктах Республики. В 2011 г. на 52 водопроводах из 143 проводились ремонтные работы как текущие, так и капитальные (замена насосов, аппаратуры, водопроводных сетей, ремонт водоразборных колонок и т.д.), освоено 23074,12 тыс. руб. В г. Петрозаводске разработана и утверждена Постановлением главы Петрозаводского городского округа от 5 октября 2011 г. N 4044 ведомственная программа "Родники" комитета здравоохранения, экологии и социального развития Администрации Петрозаводского городского округа, которая рассчитана на 3 года (2012 - 2014 гг.). В рамках реализации программы предусмотрено оборудование родников, расположенных на территории г. Петрозаводска, в соответствии с гигиеническими требованиями, проведение производственного лабораторного контроля за качеством воды родников, находящихся на балансе администрации <19>.

<18> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 292 "О Концепции Федеральной целевой программы "Обеспечение населения России питьевой водой" и осуществлении первоочередных мероприятий по улучшению водоснабжения населения" // СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1294.
<19> См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Республики Карелия в 2011 году // URL: gov.karelia.ru.

В 2013 г. после принятия поправок в федеральный бюджет Рослесхозу и его подведомственным учреждениям было урезано финансирование почти на 710 млн. руб. Как считают сами лесники, эти деньги были направлены для того, чтобы рассчитаться с регионами за тушение лесных пожаров в 2012 г. В итоге без федерального контроля остались многие лесные регионы России. Не избежала этой участи и Карелия: в Республике не были заключены контракты на проведение работ по дистанционному мониторингу использования лесов. Не будет в нынешнем году в Карелии и оценки эффективности лесохозяйственных мероприятий. Чтобы понять, к чему может привести отсутствие федерального контроля, достаточно посмотреть на результаты работ в 2012 г. <20>

<20> См.: Информация о воспроизводстве лесов // URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/stat/11.

Как отмечает в своей статье редактор "Лесного портала Карелии" Валерий Поташов, согласно отчетам, имеющимся в Департаменте лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу и министерстве по природопользованию и экологии Карелии, дистанционный мониторинг использования лесов, проведенный в 2012 г. на площади более 4 млн. га, выявил в карельских лесах 183 факта незаконной заготовки древесины. Общая площадь незаконной лесозаготовки составила около 826 га, а объем нелегально вырубленной древесины - почти 175 тыс. куб. м. Из общего количества выявленных случаев незаконной лесозаготовки примерно половина, а если быть точнее - 93, приходится на рубки без разрешительных документов. Их площадь оценивается более чем в 657 га, а объем незаконно заготовленной древесины - свыше 140 тыс. куб. м. Доля лесосек с незаконной лесозаготовкой древесины составляет около 14% от общего количества лесосек, обследованных в ходе дистанционного мониторинга, а площадь выявленной незаконной лесозаготовки - 9,2% к площади обследованных лесосек. Средняя площадь одной незаконной рубки составила в прошлом году 4,7 га, а средний объем такой рубки - более тысячи кубометров. Общий ущерб от нелегальной лесозаготовки превысил миллиард рублей! <21>

<21> См.: Поташов В. Карельские леса остались без федерального контроля // URL: http://www.forest-karelia.ru/?id=841.

Между тем в ближайшие годы ситуация с федеральным контролем в лесах может только ухудшиться. Как известно, все работы по мониторингу и оценке лесохозяйственных мероприятий выполняются ФГУП "Рослесинфорг" и его филиалами в регионах, т.е. государственными организациями, независимыми от органов власти субъектов Российской Федерации. Теперь же в соответствии с распоряжением Правительства России "О прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы" <22>, в течение ближайших трех лет планируется приватизировать федеральное государственное унитарное предприятие "Рослесинфорг". К чему это приведет, специалисты понимают - государство фактически отказывается от своих обязанностей по надзору за лесами.

<22> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 г. N 1111-р "О прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы" // СЗ РФ. 2013. N 28. Ст. 3842.

С каждым годом в Российской Федерации возрастают масштабы хозяйственной деятельности людей и по различным причинам (объективным и субъективным), идет деградация природных экосистем. Вследствие изношенности техники, утраты квалифицированных кадров в отрасли и пробелов в законодательстве увеличивается количество аварий и катастроф на промышленных и оборонных объектах. Вопросы охраны и воспроизводства природных ресурсов современной России - это ключевая политическая проблема, решение которой зависит от слаженности действий всех институтов государственной власти и в первую очередь от органов исполнительной власти.

Литература

  1. Поташов В. Карельские леса остались без федерального контроля // URL: http://www.forest-karelia.ru/ ?id=841.
  2. Салова Л.В. Особо охраняемые природные территории: управление устойчивым инновационным развитием: Монография. М.: Креативная экономика, 2011. С. 14.
  3. Щигарцов А.П. Информация об управлении // URL: http://www.ursn10.ru/about.html.