Мудрый Юрист

Деятельность государственной канцелярии в государственном совете Российской империи (1906 - 1917 гг.)

Алиева Зульфия Ибрагимовна, научный сотрудник ИНИПИ РАО.

В статье раскрываются состав, полномочия и обязанности реформированной Государственной канцелярии как высшего административного органа Государственного совета Российской империи с 1906 по 1917 гг. Актуальность исследования подчеркивает и то, что в историографии существует тенденция рассмотрения российского парламента начала XX в. лишь в разрезе нижней палаты народного представительства - Государственной думы и некоторых исследований Государственного совета в общем. Совокупностью вышеизложенных обстоятельств определяется научная актуальность исследования конкретного аспекта функционирования непарламентских учреждений в составе Государственного совета Российской империи с 1906 по 1917 гг.

Ключевые слова: Государственная канцелярия, реформа, политическая система, модернизация.

Activity of the Stationary Office in the State Council of the Russian Empire (1906 - 1917)

Z.I. Aliyeva

Aliyeva Zulfia Ibragimovna, research fellow of the Institute of scientific and educational information of the Russian Academy of Education.

The article describes the composition, powers and duties of the State Chancellery of the reformed as the highest administrative organ of the State Council of the Russian Empire from 1906 to 1917. Relevance of the study emphasizes the fact that there is a tendency in the historiography of the consideration of parliament early XX century, only in the context of the lower house of the people's representatives - the State Duma and the Council of State of some studies in general. The totality of the above circumstances is determined by the relevance of scientific research a particular aspect of the functioning of non-parliamentary institutions in the State Council of the Russian Empire from 1906 to 1917.

Key words: State Chancellery, the reform, political system, modernization.

Аппаратом Государственного совета, его департаментов и особых присутствий, а также согласительных комиссий законодательных палат являлась государственная канцелярия. Она состояла из высококвалифицированных юристов и ведала также систематизацией (кодификацией) законодательства. Государственная канцелярия связывала такие административные учреждения, как департаменты и особые присутствия.

Государственная канцелярия была многочисленным учреждением. Она состояла из людей с громкими русскими фамилиями, с высшим образованием и с "наследственной прочной культурностью" <1>. По мнению Тхоржевского, в канцелярии находились самые культурные, самые дисциплинированные и наиболее европеизированные круги высшей бюрократии <2>. Работа в Государственной канцелярии требовала значительного умственного развития, большого навыка и немалого труда <3>. В своих воспоминаниях И.И. Тхоржевский писал, характеризуя канцелярскую работу: "...я проводил там не только дни, но и долгие вечера, иногда далеко за полночь..." <4>.

<1> Тхоржевский И.И. Последний Петербург. Воспоминания камергера. С. 31.
<2> Там же. С. 31.
<3> Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000. С. 112.
<4> Тхоржевский И.И. Указ. соч. С. 26.

Преобразование Государственного совета не могло не отразиться и на устройстве Государственной канцелярии - органа, на который по Учреждению Государственного совета возлагались обязанности "по делопроизводству" в Государственном совете, равно как и в департаментах и особых присутствиях, а также "разработка и издание Свода законов и местных узаконений Российской империи и Полного Собрания законов (ст. 110)" <5>.

<5> Ананьич Б., Ганелин Р. Кризис власти в России: Реформы и революционный процесс: 1905 и 1917 // Реформы или революция? Россия 1861 - 1917: материалы международного коллоквиума историков. СПб.: Наука, 1992. С. 9.

О структуре Государственной канцелярии говорилось в ст. 111 Учреждения Государственного совета. Данная статья содержала лишь общее указание на то, что в составе Канцелярии образуются отделения, управляемые статс-секретарями или помощниками статс-секретарей на правах секретарей; помимо этих должностных лиц, в Канцелярию входили делопроизводители, экспедиторы. При Государственной канцелярии состояли пристав Государственного совета с помощниками, присяжные стенографы. Пристав по служебному положению приравнивался к помощникам статс-секретаря, а помощники пристава - к старшим делопроизводителям. Главное управление Канцелярией возлагалось на Государственного секретаря <6>.

<6> Бородин А. Государственный Совет России (1906 - 1917). Киров: Вятка, 1999. С. 103.

Важное место в системе должностных лиц в Российской империи занимал государственный секретарь, который управлял государственной канцелярией и на ответственность его возлагалась точность сведений, предлагаемых совету, как и надлежащая ясность их изложения <7>.

<7> Кудашев С.М. Законодательная политика в Российской империи в XIX - в начале XX века // Вестник ЮУрГУ. 2006. N 6. С. 59.

Должность Государственного секретаря была приравнена к должности министра, соответственно, товарищ Государственного секретаря состоял на правах товарища министра. Учреждение Государственного совета не содержало постановлений, определяющих порядок производства дел в Канцелярии и обязанности ее чиновников, установление всех этих правил возлагалось на Государственного секретаря.

Так, Государственный секретарь устанавливал число делопроизводителей и других назначаемых им на должности членов Государственной канцелярии, не выходя из пределов сумм, ассигнуемых по штатам, распределял дела по отделениям Канцелярии, устанавливал порядок делопроизводства Канцелярии и обязанности чиновников, в том числе порядок их присутствования в Государственном совете <8>.

<8> Аврех А. Распад третьеиюньской системы. М.: Наука, 1985. С. 87.

Кроме того, правилами о введении в действие Учреждения Государственной думы на Государственного секретаря возлагалась обязанность организации канцелярии Государственной думы и управление ею до избрания Думой своего секретаря <9>. Таким образом, вся подготовительная работа по открытию первой сессии Думы, в том числе организация работ по подготовке Помещений Таврического дворца, исполнялась чиновниками Государственной канцелярии, многие из которых позднее и составили канцелярию Государственной думы.

<9> Юртаева Е. Государственный совет в России (1906 - 1917 гг.). М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 56.

Одним из основных направлений работы Государственной канцелярии была деятельность, связанная с Отделением Свода законов. Отделение занималось кодификационной переработкой законов, включением новых законов в уже существующую систему права. Основная работа была сосредоточена в редакциях. Каждая редакция занималась определенным томом Свода. Существовали также редакции Полного собрания законов и Сборников "местных узаконений" <10>. Новый закон выходил без указания конкретных изменений в существующем законодательстве. Разъяснение смысла законов в порядке их кодификации проводилось чиновниками Отделения Свода законов. Причем от толкования закона чиновником государственной канцелярии зависело то, как этот закон будет включен в правовую систему государства. Это создавало ситуацию, в которой нередко возникали противоречия со статьями Основных законов Российской империи <11>. Однако, несмотря на усилия тогдашнего Государственного секретаря С.Е. Крыжановского, законотворческий процесс не был затронут <12>. В конце 1916 г. появилось отдельное временное присутствие для издания сборника местных законов, а приказом N 2 Государственного секретаря от 19 января 1917 г. в составе Государственной канцелярии образовалось новое отделение местных узаконений, выделившееся из отделения свода законов, с возложением на него кодификации и издания свода местных узаконений Прибалтийских губерний, Кавказского края и Азиатской России. На отделение также возлагалось составление сборника узаконений о православном исповедании. Возглавлял отделение управляющий (помощник статс-секретаря на правах ст. секретаря). Экспедиционная часть была общая с отделением свода законов <13>.

<10> Борисова Т.Ю. Закон и законность в русском кодексе 1906 - 1917 гг. // Источник. Историк. История. СПб., 2001. Вып. 1. С. 38.
<11> Там же. С. 26.
<12> РГИА. Ф. 11612. Оп. 5. Д. 17. Л. 99 об.
<13> РГИА. Ф. 1162. Оп. 12. Д. 18. Л. 15 - 16.

Отделения по делам особых присутствий ведали делопроизводством особых присутствий <14>.

<14> См.: Разъяснение к п. 3 ст. 114 Учреждения Государственного совета // Государственный совет. Сборник узаконений и постановлений с разъяснениями. Ст. 470 - 472.

Возвращаясь к проблеме нормотворчества в Российской империи, нужно отметить, что Государственная канцелярия после образования политических группировок в Государственном совете вела делопроизводство и в собраниях этих групп. С "высочайшего соизволения" на Государственную канцелярию были возложены новые обязанности по подготовке заключений на разрабатываемые ведомствами законопроекты <15>. Эта последняя обязанность Канцелярии была предметом обсуждения в Совете министров. Было признано, что замечания Государственной канцелярии с оценкой вносимых министрами законопроектов с точки зрения законодательной техники их соответствия действующему законодательству помогали существенно улучшать законопроекты.

<15> Hosking G. The Russian Constitutional Experiment: Government and Duma. 1907 - 1914. Cambridge, 1973. P. 96.

Совет министров считал, что эти замечания должны передаваться ведомствам до представления ими законопроектов на законодательное рассмотрение Государственного совета или Думы. Рекомендации Совета министров были утверждены монархом.

В 1908 г. Государственный секретарь Ю.А. Икскуль представил Николаю II записку, в которой говорилось об образовании в Государственной канцелярии Особого совещания для предварительного соображения дел законодательных и верховного управления <16>. В его состав входили товарищ Государственного секретаря и статс-секретари Государственного совета, которые должны были рассматривать по просьбе Совета Министров или отдельных министров правительственные законопроекты перед их внесением в Думу или Государственный совет, а также по желанию Думы все поступившие на обсуждение депутатов законопроекты с целью выяснения вопроса "о соответствии проекта духу и разуму действующего законодательства" и предложения "в них тех изменений, кои оказываются необходимыми для присвоения проектируемому закону большей ясности, точности полноты, а также для ближайшего его согласования с подлежащими статьями Свода законов" <17>. По инициативе Совета министров или главы какого-либо ведомства в Совещание могли передаваться проекты царских указов и повелений, причем, оценивая их, Особое совещание обязано было установить, "находится ли проектируемый закон или повеление в соответствии с законами" <18>. Государственному совету, согласно новому проекту, юридическую помощь должна была оказывать сама Государственная канцелярия. Но пока данное предложение планировали обсудить в кабинете, в руководстве Государственной канцелярии произошли перемены. Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт покинул пост Государственного секретаря, а его преемником в 1909 г. стал А.А. Макаров <19>.

<16> Флоринский М.Ф. Государственный секретарь Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт. С. 241.
<17> РГИА. Ф. 1276. Оп. 5. 1907. Д. 8. Л. 9.
<18> Там же. Л. 9 об. 10.
<19> РГИА. Ф. 1162. Оп. 6. Ед. хр. 306. Л. 1.

Макаров также предпринимал попытки осуществить проект Юлия Александровича и поручил С.В. Безобразову подготовить заключение по проекту Ю.А. Икскуля. Поддержав эту идею, С.В. Безобразов, однако, внес свои коррективы в проект. По его мнению, не было никакой необходимости образовывать, как предлагал Ю.А. Икскуль, "в составе Государственной канцелярии" Особое совещание для подготовки заключений для правительства и Думы. Порядок подготовки в Государственной канцелярии всех экспертных заключений, с точки зрения С.В. Безобразова, должен был определять Государственный секретарь "сообразно указаниям опыта и другим условиям" <20>. Эти и многие другие изменения в проекте тем не менее не поспособствовали его продвижению.

<20> РГИА. Ф. 1162. Оп. 5. 1907. Д. 8. Л. 88.

Проект Ю.А. Икскуля ни в своем первоначальном виде, ни с поправками в Совете Министров так и не обсуждался.

В целом реформа 1906 г. привела к значительному уменьшению роли Государственной канцелярии, утратившей, в частности, право докладывать дела. До преобразования она оказывала очень значительное влияние на решения Совета, после подобные случаи в источниках и литературе не отмечены.

Литература

  1. Аврех А. Распад третьеиюньской системы. М.: Наука, 1985. С. 87.
  2. Ананьич Б., Ганелин Р. Кризис власти в России: Реформы и революционный процесс: 1905 и 1917 // Реформы или революция? Россия 1861 - 1917: материалы международного коллоквиума историков. СПб.: Наука, 1992. С. 7 - 18.
  3. Бар. Мейендорф. Вопрос о толковании закона и компетенция Департаментов Правительствующего Сената прежнего устройства. СПб., 1914. С. 44.
  4. Борисова Т.Ю. Закон и законность в русском кодексе 1906 - 1917 гг. // Источник. Историк. История. СПб., 2001. Вып. 1. С. 451.
  5. Бородин А. Государственный Совет России (1906 - 1917). Киров: Вятка, 1999. С. 103.
  6. Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000. С. 810.
  7. Кудашев С.М. Законодательная политика в Российской империи в XIX - в начале XX века // Вестник ЮУрГУ. 2006. N 6. С. 59.
  8. Разъяснение к п. 3 ст. 114 Учреждения Государственного совета // Государственный совет. Сборник узаконений и постановлений с разъяснениями. Ст. 470 - 472.
  9. РГИА. Ф. 1162. Оп. 5. Д. 17. Л. 99 об.
  10. РГИА. Ф. 1162. Оп. 12. Д. 18. Л. 15 - 16.
  11. РГИА. Ф. 1276. Оп. 5. 1907. Д. 8. Л. 9.
  12. РГИА. Ф. 1162. Оп. 6. Ед. хр. 306. Л. 1.
  13. РГИА. Ф. 1162. Оп. 5. 1907. Д. 8. Л. 88.
  14. Тхоржевский И.И. Последний Петербург. Воспоминания камергера. СПб., 1999. С. 256.
  15. Юртаева Е. Государственный совет в России (1906 - 1917 гг.). М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 56.
  16. Hosking G. The Russian Constitutional Experiment: Government and Duma. 1907 - 1914. Cambridge, 1973. P. 96.