Мудрый Юрист

Конституционная основа и функция государственно-частного партнерства в России

Шапкина Елена Анатольевна, ученый секретарь Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Предлагаемая статья является одной из серии научных публикаций и статей, посвященных конституционной природе государственно-частного партнерства. Автор анализирует такие понятия, как правовая природа государственно-частного партнерства, юридическая природа государственно-частного партнерства.

Применительно к существованию и развитию государственно-частного партнерства особое внимание автор уделяет ряду статей Конституции Российской Федерации, в частности ст. ст. 2, 7, 8, 15, 18, 30, 32, 34, 35, 40, 41, 43, 59 и др.

Основываясь на базовых ценностях Конституции, реализация функции государственно-частного партнерства призвана обеспечить данные положения Конституции. Автор приходит к пониманию конституционной природы государственно-частного партнерства и выделяет конституционную функцию, связанную с развитием исследуемой проблематики.

Ключевые слова: Конституция России, государственно-частное партнерство, права и свободы человека, свобода экономической деятельности, государственная собственность, частная собственность, конституционные ценности.

The Constitutional basis and function of Public-Private Partnership in Russia

E.A. Shapkina

Shapkina Elena Anatolyevna, Academic secretary of The State research institute of system analysis of the Accounts Chamber of Russia, Candidate of juridical science, docent.

The present article is one of the series articles and publications for Constitutional nature of Public-Private Partnership (PPP) research. The author makes analysis of terminology, concerning legal nature and judicial nature of Public-Private Partnership.

According to the existence and the development of PPP, the author pays special attention to number of Articles of The Constitution of Russia, such as Art. 2, 7, 8, 15, 18, 30, 32, 34, 35, 40, 41, 43, 59 etc.

Based on major constitutional values, the PPP institution is able to provide these constitutional functions. The author comes to understanding of the constitutional nature and function of Public-Private Partnership.

Key words: The Constitution of The Russian Federation, Public-Private Partnership, human rights and freedoms, freedom of economical activity, state ownership, private property, constitutional values.

Социальная природа государственно-частного партнерства предопределяется наличием общественной потребности в урегулировании полигамии интересов общества. В свою очередь, конституционно-правовая природа данного института представляется совокупностью законодательно закрепленных и санкционированных государством условий для существования и регулирования развития общества, взаимодействия его элементов, обусловленных удовлетворением обоюдного интереса.

В то же время выделим такое понятие, как правовая природа государственно-частного партнерства. Она отличается от понятия его юридической природы. Правовая природа вытекает не только из формально-юридического признания государственно-частного партнерства, но связана с социальной, экономической, политической динамикой и обусловлена главным образом приоритетом прав человека, его абсолютной ценностью, а равно принципами права, его аксиомами, исходными положениями идей права, в конечном счете демократическим устройством институтов власти.

Из смысла изложенного целесообразно выделить несколько базовых элементов конституционно-правовой природы государственно-частного партнерства в России. Это, во-первых, необходимость в возникновении подобного рода деятельности, во-вторых, общественный и политический фактор такой необходимости для общества и для государства, в-третьих, вытекающие вид и форма деятельности, в-четвертых, санкционирование государством совершаемых действий.

Применительно к существованию и развитию государственно-частного партнерства особое внимание следует уделить ряду статей Конституции Российской Федерации. Это ст. ст. 2, 7, 8, 15, 18, 30, 32, 34, 35, 40, 41, 43, 59 и другие.

Основываясь на базовых ценностях Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, а также на том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, можно заключить, что реализация функции государственно-частного партнерства призвана обеспечить данные положения Конституции.

В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. При этом и граждане, и их представители в государственных органах, и деятельность органов государства в целом должны соблюдать нормы Конституции и российского законодательства. Это говорит о том, что Конституция как Основной закон создает единое правовое поле. При этом права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения финансируются в России, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Таким образом, идеи и возможность государственно-частного партнерства изначально заложены в Конституции Российской Федерации. Представляется возможным, в то же время, предположить, что устройство государственно-частного партнерства в целом может строиться по принципам разграничения предметов ведения и полномочий, по аналогии со структурой Конституции.

С точки зрения конституционной функции государственно-частного партнерства ведущими учеными России неоднократно отмечалось, что в отличие от идеальной модели конституции, как единодушно одобряемого свода правил и ограничений, российская Конституция 1993 г. не была плодом всеобъемлющего компромисса элит и, соответственно, в полном смысле слова "общественным контрактом".

Представление о конституционной функции государственно-частного партнерства может основываться не только и не столько на отдельных нормах непосредственно Конституции РФ, сколько на системном толковании ее основополагающих принципов и норм в их органическом единстве <1>.

<1> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 16 - 18.

Понятие конституционной модели в обобщенном виде включает в себя правовую схему организации общества и государства, основы правового статуса личности, пределы и методы государственного регулирования (и публичного управления вообще), социальное содержание конституционных отношений (с точки зрения учета общечеловеческих ценностей и социальных интересов различных групп населения), статичность и динамизм этих отношений, некоторые формально-юридические характеристики конституции <2>. В этом смысле государственно-частное партнерство следует рассматривать как механизм конституционной модели.

<2> Степашин С.В. Конституционный аудит: Монография. М.: Наука, 2006. С. 324.

По мнению Л.И. Ефимовой, для государства основной причиной учреждения государственно-частного партнерства является все возрастающая потребность в первую очередь в услугах, за поставку которых несет ответственность государство <3>. Среди них - медицинские, образовательные, коммунальные услуги, услуги транспорта и др.

<3> Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. М., 2009.

Вместе с тем перечень направлений государственно-частного партнерства не исчерпывается вышеперечисленным, а кроме того, государственно-частное партнерство в России может осуществляться на федеральном, региональном и местном уровнях. В то же время есть круг предметов, которые Конституция Российской Федерации относит к ведению и полномочиям Российской Федерации и ее субъектов. Одним из важнейших институтов Российской Федерации является "собственность". К примеру, пункт "д" ст. 71 Конституции Российской Федерации относит к предметам ведения РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Конституция закрепляет различные формы собственности: частную, государственную, муниципальную, иные формы собственности, которые в равной мере защищаются государством.

Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности являются их значимость для общества в целом как публичного достояния многонационального народа России, а также исключительная роль в реализации органами государственной власти РФ их конституционных полномочий, связанных с защитой государственного суверенитета России, прав и свобод ее граждан, обеспечения обороны и безопасности страны, развития экономики, реализации социальных и других публичных функций государства <4>.

<4> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009 (комм. к ст. 71 - автор С.М. Шахрай).

Некоторые объекты государственной собственности могут быть отнесены к исключительному ведению РФ федеральными законами. Гражданский кодекс РФ, устанавливая, что субъектом права федеральной государственной собственности является в целом Российская Федерация как публично-правовое образование, определяет, что федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и осуществляют возложенные на них правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией. Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом, федеральными органами законодательной и исполнительной власти согласно Конституции и федеральным законам.

Несмотря на значительное число нормативных правовых актов, принятых в отношении федеральной государственной собственности, существует определенная пробельность в законодательном регулировании этой сферы. Так, например, Гражданский кодекс предусматривает принятие ряда федеральных законов, без которых правовая база управления государственной собственностью в целом и федеральной собственностью в частности, включая ее приватизацию, не может считаться достаточной.

В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов Российской Федерации в целом как собственника <5>.

<5> Шахрай С.М. Указ соч.

В отсутствие федеральных законов Президент осуществляет законодательное регулирование по вопросам федеральной собственности. Кроме того, Президент непосредственно участвует в управлении федеральной собственностью.

Правительство не только осуществляет права собственника, но также участвует в правовом регулировании отношений в этой сфере. В управлении федеральной собственностью участвуют в пределах предоставленных им полномочий и другие федеральные органы и структуры исполнительной власти.

Это один из примеров, когда государственно-частное партнерство выступает механизмом развития конституционных основ Российской Федерации.

Исходя из опыта Великобритании, Франции, Германии <6> необходимость в государственно-частном партнерстве возникает прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность. Применяя опыт иностранных государств к российским условиям, представляется возможным сделать вывод о том, что государственно-частное партнерство способно выступать как механизм развития федеративных отношений и повышения экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации.

<6> Шапкина Е.А. Формирование государственно-частного партнерства: сравнительный анализ зарубежного опыта // Государственный аудит. Право. Экономика. 2010. N 2.

Таким образом, особенность государственно-частного партнерства как института права (а не политического и экономического) в Российской Федерации обусловлена тем, что он является составной частью конституционного права - отрасли, располагающей институтом правового режима, занимающей особое положение в национально-правовой системе государства.

Отличительная черта государственно-частного партнерства в России в составе образующих его норм заключается в том, что это материальные нормы и нормы процессуального права, а также в том, что здесь присутствуют нормы разной юридической силы. Часть таких норм закрепляется в Конституции РФ, в федеральных законах, процессуально-регламентных актах. Вместе с тем наблюдается определенная пробельность права в данном направлении, кроме того, в России отсутствует единый закон "О государственно-частном партнерстве", который регламентировал бы допустимые его виды, формы и гарантии. Таким образом, юридическая природа государственно-частного партнерства в России не в достаточной степени сформирована.

В то же время конституционно-правовая природа государственно-частного партнерства заложена в базовых принципах и нормах Конституции РФ. Она предопределяется по принципу треугольника: человек - общество - государство, где каждая из сторон выполняет разнозначную функцию, увеличение или снижение роли которой приведет в целом к институциональному дисбалансу. Это специфика России, т.к. в зарубежных странах развиты преимущественно инвестиционная и концессионные формы государственно-частного партнерства, где взаимным интересом является лишь финансовая сторона вопроса, на выгодных условиях для государства, а бизнесу, в свою очередь, интересны лишь гарантии возврата вложенных средств и извлечение прибыли из конкретного проекта. Ввиду изложенного представляется необходимым более подробно исследовать институциональную составляющую конституционной природы государственно-частного партнерства.

Литература

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (с посл. изм.).
  2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009 (комментарий к ст. 71 - автор С.М. Шахрай).
  3. Конституционное государство: Сборник статей. Изд. 2-е. СПб., 2005.
  4. Лукьянова Е.А., Порошин Е.Н. Народное представительство - взгляд из прошлого в будущее // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 1.
  5. Степашин С.В. Конституционный аудит: Монография. М.: Наука, 2006.
  6. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005.
  7. Шапкина Е.А. Формирование государственно-частного партнерства: сравнительный анализ зарубежного опыта / Государственный аудит. Право. Экономика. 2010. N 2.