Мудрый Юрист

К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности

Ю.Н. Туганов, доктор юридических наук.

С.И. Журавлев, кандидат юридических наук, доцент.

Ключевые слова: государственная служба, дисциплинарная ответственность, ответственность за коррупционные правонарушения.

Статья посвящена научному обоснованию необходимости более четкого разграничения дисциплинарной и иных видов юридической ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения.

The article is devoted to the scientific justification of the need to more clearly delineation of disciplinary and other types of legal liability of civil servants for corruption offences.

Key words: public service, disciplinary liability, liability for corruption offences.

В связи со вступлением в законную силу поправок в законодательство Российской Федерации, регулирующее противодействие коррупции <1>, в научной и учебной литературе появились публикации о дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения <2>.

<1> О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ: принят Госдумой 19 декабря 2008 г.: одобр. Советом Федерации 22 декабря 2008 г.: в ред. Федер. закона от 11 июля 2011 года // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 52. Ст. 6228.
<2> См., например: Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих: учеб. пособие. М.: Европ. учеб. ин-т МГИМО (У) МИД России, 2011; Комментарий к законодательству о службе в таможенных органах Российской Федерации / под общ. ред. А.В. Зубача. М.: Деловой двор, 2014; Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность за нарушения антикоррупционного законодательства // Кадровик. 2009. N 8 и др.

Прежде чем проанализировать мнения ученых, авторы предлагают обратиться к законодательству, регулирующему порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности.

В частности, ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определяет, что: "Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.".

Часть 2 данной статьи указывает на то, что физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.

Статья 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3> устанавливает, что дисциплинарные взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. В данной статье законодатель устанавливает права представителя нанимателя по применению следующих дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. "а" - "г" п. 3, пп. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Перечисленные основания для увольнения с гражданской службы не относятся к противодействию коррупции, т.к. увольнение за коррупционный проступок предусмотрено п. 1.1 ч. 1 ст. 37, и пп. 13 и 14 ст. 33 указанного Закона. Кроме того, нормы ст. ст. 59.1 и 59.2 отдельно оговаривают взыскания за несоблюдение ограничений и запретов в целях противодействия коррупции и порядок увольнения с государственной службы в связи с утратой доверия.

<3> О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ: принят Госдумой 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации 15 июля 2004 г.: по состоянию на 17 декабря 2009 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Таким образом, Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрены случаи привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершенные дисциплинарные проступки, и отдельно Закон устанавливает случаи привлечения государственного гражданского служащего к ответственности за коррупционный проступок, не называя данный проступок дисциплинарным.

Анализируя законодательство о военной службе, авторы выявили аналогичную тенденцию, когда Закон различает дисциплинарную ответственность военнослужащих и ответственность за коррупционные проступки, не называя их дисциплинарными.

Например, ст. 28 Федерального закона "О статусе военнослужащих" <4> определяет, что военнослужащий в зависимости от характера и тяжести совершенного им правонарушения привлекается к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Согласно п. 2 ст. 28.4 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и ст. 54 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации <5> одним из видов дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к военнослужащему, проходящему военную службу по контракту, является досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта.

<4> О статусе военнослужащих: Федер. закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ: принят Госдумой 6 марта 1998 г.: одобр. Советом Федерации 12 марта 1998 г.: в ред. Федер. закона от 25 декабря 2009 г. N 286-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.
<5> Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 47 (Ч. I). Ст. 5749.

Основанием для привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности является наличие дисциплинарного проступка. Статья 28.2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" под дисциплинарным проступком понимает противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности. Дисциплинарному проступку присущи следующие признаки: вина, противоправность, наличие деяния, наказуемость.

При этом абзацем четвертым части третьей ст. 28.4 Федерального закона "О статусе военнослужащих" дисциплинарное взыскание "досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта" применяется к военнослужащим, проходящих военную службу по контракту, за исключением высших офицеров и курсантов военных профессиональных образовательных организаций или военных образовательных организаций высшего образования.

Следовательно, при применении наказания к военнослужащему за коррупционный проступок мы не сможем привлечь к ответственности две категории военнослужащих: высших офицеров и курсантов военных профессиональных образовательных организаций. Поэтому понятна логика законодателя, который вывел отдельной нормой порядок увольнения военнослужащих за коррупционные правонарушения <6>.

<6> О воинской обязанности и военной службе: Федер. закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ: ст. 51.1: принят Госдумой 6 марта 1998 г.: одобр. Советом Федерации 12 марта 1998 г.: в ред. Федер. закона от 28 ноября 2009 г. N 286-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475.

Таким образом, в процессе привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности необходимо различать дисциплинарную ответственность за совершение дисциплинарного проступка, при которой к военнослужащему применяется такой вид взыскания, как "досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта", и ответственность военнослужащего за коррупционный проступок, при котором военнослужащий также подлежит увольнению с военной службы <7>.

<7> См.: подп. "е.1" и "е.2" части второй ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".

Анализируя мнения ученых по вопросу привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение проступка коррупционной направленности, выявлены различные мнения по данному вопросу.

Так, по мнению В.М. Грибовского: "... в России дисциплинарные меры ответственности виновных в совершении коррупционных правонарушений чиновников издавна характеризовались разнообразием и бескомпромиссностью. Среди них: вычеты из жалованья, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от службы без объяснения причин, если служащий подозревается, а его вина не может быть доказана фактами. При этом применение подобных мер не могло быть обжаловано привлеченными к ответственности лицами" <8>.

<8> Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса: Типография "Техник", 1912 (цитата по изданию в ИПС "Гарант").

Отмечая пробелы в законодательстве, регулирующем противодействие коррупции в военной организации государства, В.М. Корякин справедливо указывает <9>: "Анализ военного законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности военнослужащих, свидетельствует о несовершенстве и противоречивости его отдельных норм. В то же время подп. "е.1" п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ предусмотрена возможность увольнения военнослужащего с военной службы в связи с нарушением запретов, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных п. 7 ст. 10 и ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Безусловно, увольнение по указанному основанию можно считать частным случаем нарушения военнослужащим условий контракта. Однако поскольку законодатель выделил несоблюдение антикоррупционных запретов в отдельную категорию противоправных действий (бездействия) военнослужащих, санкцией за которые может быть досрочное увольнение с военной службы, то вполне обоснованным представляется вывод о необходимости внесения соответствующих корректив в ст. 28.4 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и в ст. 54 ДУ ВС РФ".

<9> Корякин В.М. Дисциплинарный коррупционный проступок: проблемы квалификации // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 7.

В.В. Астанин, рассуждая о видах ответственности за коррупционные правонарушения, пишет: "Соответственно, на национальном уровне задачи определения вида юридической ответственности предполагается решать по собственному усмотрению. Однако здесь может возникать проблема, связанная с определением такого вида юридической ответственности, который может быть действенен в тех случаях, когда исключается возможность запрета деятельности юридического лица. В таких случаях необходимо использовать комбинированный механизм противодействия коррупции, который позволяет раздельно привлекать к ответственности как юридическое, так и физическое лицо." <10>.

<10> Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М.: МГИМО, 2011. С. 121.

Говоря о дисциплинарной ответственности военнослужащих, И.В. Бараненкова отмечает <11>: "Главной особенностью дисциплинарной ответственности военнослужащих за коррупционные правонарушения стал принципиально иной порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, установленный внесенной в Закон о воинской обязанности новой статьей - ст. 51.1, согласно которой взыскания, предусмотренные подп. "д.1" и "д.2" подп. 1 и подп. "е.1" п. 2 ст. 51 Закона о воинской обязанности и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации о прохождении военной службы, применяются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения военной службы, с учетом особенностей, определенных указанной ст. 51.1.".

<11> Бараненкова И.В., Миронов О.И. Особенности дисциплинарной ответственности военнослужащих за коррупционные правонарушения // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 8. С. 23 - 26.

Практически полный перечень правонарушений, за которые предусмотрена ответственность военнослужащих как за правонарушения коррупционной направленности, дает В.М. Корякин <12>:

<12> Корякин В.М. Указ. соч. С. 12.
  1. непредставление военнослужащим сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (п. 4 ст. 6, п. 8 ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции");
  2. невыполнение военнослужащим обязанности об уведомлении командования, органов прокуратуры или других государственных органов обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции");
  3. невыполнение военнослужащим обязанности об уведомлении в письменной форме своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения (п. 2 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции");
  4. невыполнение военнослужащим, являющимся владельцем ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), обязанности в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 6 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции");
  5. нарушение военнослужащим запретов, предусмотренных п. 7 ст. 10 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ;
  6. нарушение военнослужащим запретов, предусмотренных п. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ и ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Анализ норм ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <13> показывает, что военнослужащие подлежат увольнению с военной службы (т.е. руководитель может применить только одно дисциплинарное взыскание - досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта) в следующих случаях:

<13> О воинской обязанности и военной службе: Федер. закон от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ: принят Госдумой 6 марта 1998 г.: одобр. Советом Федерации 12 марта 1998 г.: в ред. Федер. закона от 28 ноября 2009 г. N 286-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475.

В то же время ч. 2 указанной статьи определяет, что военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен с военной службы в случаях:

Таким образом, рассмотрев вопросы правового регулирования привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности, можно сделать следующие выводы:

  1. За дисциплинарные проступки государственные служащие подлежат дисциплинарной ответственности. Порядок привлечения к данной ответственности установлен законодательством.
  2. За правонарушения коррупционной направленности законодатель установил ответственность для государственных служащих, однако данная ответственность не может рассматриваться как дисциплинарная, поскольку установлена отдельными (самостоятельными) нормативными правовыми актами.

Это означает, что руководитель, привлекающий сотрудника к ответственности за проступки коррупционной направленности, применяет не дисциплинарное взыскание: "увольнение с гражданской службы" (досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта - для военнослужащих), а взыскание за коррупционное правонарушение в порядке, установленном ст. ст. 59.1, 59.2, 59.3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 51.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").

  1. Отдельного научного обоснования требуют процессуальные нормы привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности за правонарушение коррупционной направленности, т.к. для военнослужащих ст. 51.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" выведены процессуальные нормы, которые не установлены ст. 28 Федерального закона "О статусе военнослужащих", и соответственно Дисциплинарным уставом, что может повлечь неверную трактовку в практической деятельности воинских должностных лиц.

Список использованной литературы

  1. Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих: учеб. пособие. М.: Европ. учеб. ин-т МГИМО (У) МИД России, 2011.
  2. Комментарий к законодательству о службе в таможенных органах Российской Федерации / под общ. ред. А.В. Зубача. М.: Деловой двор, 2014.
  3. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса: Типография "Техник", 1912.