Мудрый Юрист

Юридический анализ норм о запрете совмещения функций хозяйствующего субъекта с функциями органа государственной власти или местного самоуправления

Истомин Валерий Геннадиевич, доцент кафедры частного права Уральского института-филиала РАНХиГС, кандидат юридических наук.

Статья посвящена характеристике положений части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", устанавливающей запрет на совмещение функций органов государственной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. Рассматриваются как содержание, так и практика применения указанных положений, высказываются некоторые предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления, функции хозяйствующих субъектов, совмещение функций и полномочий, участие в гражданском обороте.

Legal analysis of rules on prohibition of combination of functions of the economic subject and functions of the agency of state power or local self-government

V.G. Istomin

The article concerns the characteristics of provisions of point 3 of article 15 of Federal Law of July 26, 2006 N 135-FZ "On Protection of Competition" establishing prohibition of combination of functions of economic subjects; considers both content and practice of the said provisions, expresses some proposals with regard to improvement of the legislation.

Key words: powers of agencies of executive power and local self-government. functions of economic subjects, combination of functions and powers, participation in civil turnover.

Частью 3 ст. 15 действующего в настоящее время Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1> установлен общий запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. В данной норме выделяются, по сути, два самостоятельных запрета: запрет совмещения функций органов государственной власти либо местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, с одной стороны, и запрет наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора - с другой.

<1> Далее по тексту - Федеральный закон N 135-ФЗ, Закон "О защите конкуренции".

Наличие подобных запретов не является новым для российского антимонопольного законодательства. Во многом аналогичная норма содержалась в п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Существование такого запрета прежде всего направлено на "предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадают непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников" <2>. Анализ правоприменительной практики показывает, что судебные органы достаточно часто обращаются к положениям данной нормы, поэтому представляется необходимым сделать некоторые обобщения применительно к рассматриваемым предписаниям законодательства.

<2> Алдонина Ю.Э. К вопросу о наделении бюджетных учреждений управленческими функциями // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9; СПС "КонсультантПлюс".

Под функциями того или иного органа следует понимать основные направления его деятельности, реализуемые в определенных формах с использованием определенных методов. Например, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" применительно к деятельности федеральных органов исполнительной власти предусмотрено четыре вида функций: 1) по принятию нормативных правовых актов; 2) по контролю и надзору; 3) по управлению государственным имуществом и 4) по оказанию государственных услуг. Наряду с понятием "функции" применительно к деятельности различных органов государственной власти и местного самоуправления теория права и законодательство используют понятия "полномочия" и "компетенция" <3>. Представляется, что совокупность конкретных форм и способов выполнения той или иной функции органа и составляет его компетенцию или полномочия <4>. Поэтому, полагаю, более юридически корректным было бы в ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ вести речь не о наделении хозяйствующих субъектов функциями и правами соответствующих органов, а о наделении их полномочиями данных органов. Тем более что ч. 2 этой же статьи применительно к органам государственной власти и местного самоуправления как раз ведет речь о полномочиях. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в целом определены в ст. ст. 72 и 73 Конституции РФ, а также в ст. ст. 26.1 и 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5>. Статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в общем виде установлены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения <6>.

<3> Например, под органом государственной власти в юридической литературе понимается "составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия (выделено мною. - В.И.) по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое", а компетенция определяется как "совокупность функций и полномочий (прав и обязанностей), которыми закон наделяет определенный государственный орган и его структурное подразделение, конкретное должностное лицо или представителя власти". См.: Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., переработанное и дополненное // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Согласно Большому юридическому словарю под редакцией проф. А.В. Малько "орган государства имеет соответствующую компетенцию - совокупность законодательно закрепленных властных полномочий...". См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько // СПС "КонсультантПлюс".
<5> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42.
<6> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40.

Что касается используемого в ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ словосочетания "функции хозяйствующих субъектов", то по смыслу закона речь идет об осуществлении деятельности, приносящей доход, поскольку в соответствии со ст. 4 указанного Закона хозяйствующим субъектом признается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации. При этом следует обратить внимание на то обстоятельство, что речь идет не о предпринимательской деятельности, а именно о деятельности, приносящей доход. Понятие "приносящая доход деятельность" является более широким, нежели понятие "предпринимательская деятельность", поскольку включает в себя различные приносящие доход хозяйственные операции и сделки, не являющиеся предпринимательской деятельностью (например, доходы от сделок, не направленных на систематическое извлечение прибыли, доходы, полученные в результате пожертвований, получения имущества в порядке наследования и т.д.).

Однако вряд ли законодатель при определении понятия хозяйствующего субъекта в ст. 4 преследовал цель включить в данную категорию все организации, так или иначе извлекающие доход. Думается, что понятие "приносящая доход деятельность" в контексте законодательства о защите конкуренции необходимо трактовать именно как деятельность, которая направлена на систематическое получение прибыли, т.е. предпринимательская деятельность, поскольку это более соответствует целям применения норм антимонопольного законодательства.

В этой связи небезынтересно отметить, что в ст. 4 действовавшего ранее Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" под хозяйствующими субъектами понимались российские и иностранные коммерческие организации, некоммерческие организации, за исключением не занимающихся предпринимательской деятельностью, а также индивидуальные предприниматели. Возможно, одной из целей изменения формулировки понятия хозяйствующего субъекта была как раз цель предотвратить любую возможную коммерциализацию деятельности органов власти и местного самоуправления, однако представляется, что понятие хозяйствующего субъекта в настоящее время неоправданно расширено.

При анализе положений ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в литературе обоснованно отмечается, что "распределить полномочия между уровнями публичной власти не сложнее, чем установить, где такие полномочия теряют свойства властности и могут осуществляться обычными хозяйствующими субъектами" <7>.

<7> Болдырев В.А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права: Монография / Под ред. В.А. Сысоева // СПС "КонсультантПлюс".

В практике деятельности судебных органов встречаются различные ситуации, связанные с нарушением установленных рассматриваемой нормой требований. Так, например, судами норма ч. 3 ст. 15 применена в случае наделения муниципального бюджетного учреждения полномочиями по контролю за установкой и размещением объектов рекламы и за исполнением типовых правил внешнего благоустройства <8>; наделения муниципального унитарного предприятия полномочиями по управлению деятельностью в сфере обращения с отходами потребления, а также возложения функций по организации работ, связанных с размещением (хранением) отходов <9>; наделения государственного унитарного предприятия функциями и правами федерального органа исполнительной власти путем закрепления в его уставе полномочий по осуществлению охраны объектов, подлежащих государственной охране <10>; наделения хозяйственного общества функциями по осуществлению контроля за соблюдением весовых параметров и габаритов транспортных средств, а также функциями администратора поступлений в областной бюджет по доходам, полученным от взимания платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта <11>; наделения хозяйственного общества функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами <12>.

<8> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12.08.2013 по делу N А65-23516/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27.07.2012 N Ф09-6695/12 по делу N А76-15681/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12.03.2013 по делу N А40-35703/12-93-354 // СПС "КонсультантПлюс".
<11> Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.05.2011 по делу N А27-8732/2010 // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28.08.2012 N Ф09-7235/12 по делу N А71-9441/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Изучение научной доктрины и практики рассмотрения споров, связанных с применением ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", позволяет сделать вывод об отсутствии четкого различия между предусмотренными в данной норме неправомерными действиями, т.е. совмещением функций органа власти либо местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, с одной стороны, и наделением хозяйствующего субъекта функциями и правами соответствующих органов - с другой.

Более того, в ряде судебных актов суды используют формулировки указанных запретов применительно к одним и тем же либо сходным действиям, говоря в одном случае о совмещении функций, а в другом - о наделении функциями и правами <13>. Также встречается в судебной практике и термин "возложение функций и полномочий". Полагаю, что подобное использование предписаний нормы в судебных решениях не случайно, поскольку применительно к большинству встречающихся ситуаций, связанных с применением ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", достаточно сложно найти и провести четкую правовую грань между соответствующими запретами <14>.

<13> См., например: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.08.2012 N ВАС-11055/12 по делу N А76-15681/2011 и Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27.07.2012 N Ф09-6695/12 по делу N А76-15681/2011; Определение ВАС РФ от 06.03.2013 N ВАС-2475/13 по делу N А28-17/2012-2/36 и Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.12.2012 по делу N А28-17/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Согласно Толковому словарю С.И. Ожегова "совместить" означает "сочетать, соединить вместе", а слово "наделить" означает "распределяя, предоставить, дать что-нибудь, снабдить". См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1981. С. 331, 660.

Представляется, что совмещение функций (полномочий) органов власти и хозяйствующих субъектов будет иметь место при всяком наделении хозяйствующих субъектов соответствующими правами и полномочиями. В связи с этим полагаю, что норма ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" нуждается в определенном уточнении формулировки путем исключения указания на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами соответствующих органов как излишней информации и указания в итоговой редакции на такое неправомерное поведение, как недопустимость совмещения полномочий органа власти либо местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.

Положения о недопустимости совмещения полномочий органов власти и функций хозяйствующих субъектов должны применяться с учетом норм действующего законодательства, определяющих статус органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и как субъектов гражданских правоотношений. Так, в соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом в литературе в целом обоснованно утверждается, что публично-правовые образования в некоторых случаях могут осуществлять и предпринимательскую деятельность <15>.

<15> См., например: Чорновол Е.П. Понятие и юридическая природа предпринимательского права. Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург, 2003. С. 35; Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие. 2-е издание, исправленное и дополненное / Под ред. В.Б. Ляндреса // СПС "КонсультантПлюс"; Смагина И.А. Предпринимательское право: Учебное пособие. 3-е изд., исправленное и дополненное // СПС "КонсультантПлюс"; Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник для вузов. 4-е изд., измененное и дополненное. М., 2003. С. 106.

Статья 125 ГК РФ устанавливает, что от имени публично-правовых образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти либо органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Таким образом, можно вести речь об известной специфике органов публично-правовых образований, которая состоит в том, что они, с одной стороны, являются носителями публичной власти, наделены в ряде случаев правотворческой компетенцией, а с другой стороны, в рамках предоставленных им полномочий вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. При этом в научной литературе широко распространена позиция, согласно которой если государственный орган (орган местного самоуправления) действует от имени соответствующего образования, то права и обязанности в результате таких действий возникают непосредственно у данного публично-правового образования. Если же орган действует от своего имени, как самостоятельный субъект гражданского права, то стороной соответствующего правоотношения выступает он непосредственно <16>.

<16> См., например: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на то что по этому поводу в науке гражданского права высказываются различные мнения, отметим, что "целесообразность участия государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском обороте обусловлена прежде всего возможностью более оперативного и эффективного решения ими вопросов организации своей деятельности, а также выполнения своих функций" <17>.

<17> Истомин В.Г. Некоторые аспекты участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург, 2003. С. 69.

Действительно, наличие статуса юридического лица позволяет органу государственной власти либо местного самоуправления участвовать в различных правоотношениях, причем не только в гражданских, но и в налоговых, трудовых, административных и других, что имеет большое значение для обеспечения его постоянной работы и реализации стоящих перед ним задач. С точки зрения организационно-правовой формы субъектов гражданского права для таких органов подходит конструкция учреждения как носителя ограниченного вещного права оперативного управления.

Следует заметить, что запреты, содержащиеся в ч. 3 ст. 15 Закона "О защите конкуренции", адресованы прежде всего тем учреждениям, которые, являясь государственными органами либо органами местного самоуправления, реализуют властные полномочия, т.е. такие, которые связаны с осуществлением разрешительной, распорядительной либо контрольно-надзорной деятельности. Дело в том, что в соответствии с законодательством учреждения, как и другие некоммерческие организации, по общему правилу вправе заниматься предпринимательской деятельностью при условии, что такая деятельность будет соответствовать целям их создания и способствовать достижению этих целей. Поэтому нет оснований считать нарушившим предписание законодательства любое государственное либо муниципальное учреждение, осуществляющее приносящую доход деятельность. Подобная деятельность будет незаконной лишь в том случае, если при этом будет иметь место совмещение функций хозяйствующего субъекта и властного органа.

Вместе с тем анализируемый общий запрет на совмещение полномочий органов власти и функций хозяйствующих субъектов предусматривает некоторые исключения, связанные с возможностью установления федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации допустимых случаев совмещения подобных функций и полномочий. Таким образом, перечень возможных изъятий из сферы действия данного запрета сформулирован достаточно широко и включает в себя не только соответствующие указания законов, но и положения подзаконных актов.

В целом же следует отметить, что подобные исключения не должны носить массовый характер, нивелировать установленный законодательством общий запрет на совмещение функций хозяйствующего субъекта и властного органа, поскольку необходимость существования подобного запрета в законодательстве в настоящее время не вызывает сомнений.

Литература

  1. Алдонина Ю.Э. К вопросу о наделении бюджетных учреждений управленческими функциями // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9.
  2. Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие. 2-е издание, исправленное и дополненное / Под ред. В.Б. Ляндреса // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Болдырев В.А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права: Монография / Под ред. В.А. Сысоева // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник для вузов. 4-е изд., измененное и дополненное. М., 2003. С. 106.
  5. Истомин В.Г. Некоторые аспекты участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург, 2003. С. 69.
  6. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., переработанное и дополненное // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Смагина И.А. Предпринимательское право: Учебное пособие. 3-е изд., исправленное и дополненное // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Чорновол Е.П. Понятие и юридическая природа предпринимательского права. Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург, 2003. С. 35.