Мудрый Юрист

Таможенная служба Российской империи в XVIII в.

Балковая Валентина Григорьевна, заведующая кафедрой теории и истории юридического факультета Владивостокского филиала Российской таможенной академии, кандидат политических наук, доцент.

В статье сделана попытка систематизировать информацию о процессе становления в XVIII в. таможенных учреждений, укомплектовывавшихся на штатной основе. Данный процесс показан как составляющая общего процесса бюрократизации государственного управления в условиях становления Российской империи. Источниковую базу исследования составили нормативные акты из коллекции Полного собрания законов Российской империи, а также материалы делопроизводства Санкт-Петербургской портовой таможни.

Ключевые слова: Российская империя, таможенная служба, таможенные служители, штатные таможни.

Customs Service of the Russian Empire in the XVIII century

V.G. Balkovaya

Balkovaya Valentina Grigoryevna, head of department of state and law history of law faculty Vladivostok Branch of Russian Customs Academy, candidate in political studies, associate professor.

The author makes an attempt to systematize the information concerning the formation process of customs bodies staffed on full time basis in Russia in the XVIII century. That development is shown as a constituent part of the general bureaucratization of the state government while the Russian empire was being formed. The research work is based on the laws from Complete Laws of Russian Empire and on the material of the business correspondence of St. Petersburg port customs which is stored in the collections of Russian State Archive of Ancient Acts (Moscow) and Russian State Historical Archive (St. Petersburg).

Key words: Russian Empire, customs service, customs, staffing customs with personnel, customs official, customs licenses.

Принцип законности является системообразующим для правового государства. В одном из своих значений он предполагает законный порядок формирования и функционирования государственных органов, а также наличие правовых основ организации государственной службы.

Эти идеи прошли длительный путь исторического развития, прежде чем обрели привычные для нас формы. Настоящее сообщение имело целью рассмотреть процесс организационного становления государственной службы в Российской империи в XVIII в. Этот вопрос изучен на примере одной из сфер государственного управления - таможенного дела, известного на Руси еще с X в., но лишь в Российской империи приобретшего привычные для нас бюрократические государственно-властные формы.

Вопросы подбора кадров в государственные органы и учреждения на любом этапе истории российского государства имели большую значимость. Это справедливо и для таможенного дела. Уже в XVII в. предписывалось избирать на должности таможенных целовальников "людей добрых, прожиточных, не воров, не бражников" <1>. Таким образом, в Московском государстве осуществлялся определенный отбор служителей таможен, правда, требования к соискателям в тот период ограничивались в основном моральными критериями. Вместе с тем уже в то время ставился вопрос об ответственности за должностные злоупотребления <2>.

<1> ПСЗРИ. Т. II. N 679. С. 91.
<2> Балковая В.Г. Ответственность должностных лиц таможен в Московском государстве // История государства и права. 2012. N 18. С. 31 - 34.

Таможенные избы в Московском государстве укомплектовывались в порядке государственной повинности, служба осуществлялась в течение одного года на безвозмездной основе. По мнению Н.В. Козловой, кратковременность службы и незаинтересованность в ней посадских людей препятствовали созданию обученных кадров в такой сфере управления, значение которой неуклонно возрастало <3>.

<3> Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20 - 60-е гг.) М., 1999. С. 86.

В первой четверти XVIII в. вопросы кадрового укомплектования приобрели особую актуальность в связи с созданием нового типа таможенных учреждений - таможенных контор, которые, в отличие от таможенных изб предшествовавшего периода, были жестко организованными бюрократическими структурами с постоянным штатом служителей.

Первым таможенным учреждением, организованным на новых организационных принципах, была Санкт-Петербургская портовая таможня, первое штатное расписание которой составил в 1724 г. сам Петр I. На тот момент оно включало 157 служителей <4>. Последнее в XVIII в. штатное расписание таможенных служителей было составлено в 1799 - 1800 гг. в правление Павла I, оно включало в себя 3271 штатную должность для таможен всей Российской империи <5>. Таким образом, именно в указанный временной промежуток произошло организационное становление таможенной системы как составляющей централизованного государственного механизма, а также выработаны организационные и нормативные основания прохождения таможенной службы как службы государственной и управленческой, что соответствовало общей тенденции эпохи <6>. Значительную роль в этом сыграло развитие законодательства о государственной службе <7>.

<4> РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 241. Л. 2 - 2 об.
<5> РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 327. Л. 17 - 31.
<6> См.: Машаров И.М. Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание // История государства и права. 2006. N 9. С. 19 - 22; Метушевская Т.Н. Модель государственной службы в России в XVIII в. // История государства и права. 2007. N 5. С. 21 - 23.
<7> Байкеева С.Е. Правовая регламентация кадрового обеспечения органов государственной власти и управления в первой четверти XVIII в. // История государства и права. N 10. С. 19 - 21.

В это время необходимо было решить две важнейшие задачи - подбора кадров для системы и их профессионального обучения. И эти задачи для того времени были решены достаточно эффективно.

Подбор кадров производился на конкурсной основе. Уже в 1724 г., при укомплектовании Санкт-Петербургской портовой таможни, началась практика публикации наемных листов, из которых можно было узнать о вакансиях, а также о размерах жалованья. Жалованье устанавливалось на год в фиксированных размерах для каждой должности, его выплата производилась в три приема (т.е. оно выплачивалось "третями"). Такой порядок оплаты труда было характерен для всей государственной службы Российской империи XVIII в. <8>.

<8> ПСЗРИ. Т. VI. N 3578. С. 191.

При зачислении на должности практиковался вольный наем служителей, поэтому поступать на службу могли только лично свободные соискатели. Это изначально перекрывало возможность поступления на службу для крепостных крестьян и городских "подлых людей".

В штатных расписаниях XVIII в. можно выделить три группы работников - управители, канцелярские служители, служители при досмотре. Каждая из этих групп имела свои особенности укомплектования.

Так как Российская империя была государством дворянским, преимущество при зачислении на службу имели выходцы из дворянского сословия. Важнейшие должности таможенных управителей - инспекторов, директоров, обер-цольнеров - традиционно занимали выходцы из дворян. Этот подход был законодательно определен еще 19 января 1722 г. Петром I <9>. Однако число дворян в таможнях на практике было невелико - в среднем один-два человека, лишь в Санкт-Петербургской портовой таможне к середине XVIII в. одновременно служили шесть человек. В отличие от остального штатного состава, наряду с таможенными должностями они одновременно имели классные чины статской службы Табели о рангах - это были чины титулярного советника, надворного советника, коллежского асессора (VII - IX чины Табели о рангах). В качестве особой привилегии они имели право на погребение за государственный счет <10>.

<9> ПСЗРИ. Т. VI. N 3886. С. 597.
<10> РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Л. 130; Д. 30. Л. 42 - 43.

При подборе кадров на занятие должностей управителей среднего звена преимуществом пользовались выходцы из купечества, особенно утратившие свое дело вследствие несчастливого стечения обстоятельств. Это должно было обеспечить наличие с одной стороны определенных профессиональных знаний в сфере торговли, а с другой - предотвратить отвлечения от службы на ведение собственного предпринимательства, хотя принципиального запрета на этот род занятий для государственных служащих на тот период еще не было. Стремление государства к максимально возможному привлечению на службу в таможни выходцев из купечества доказывает, что уже в то время для занятия ответственных должностей в таможенной системе нужны были определенные профессиональные знания, но само государство подготовку в этой сфере на тот момент не осуществляло.

В первой половине XVIII в. среди управителей таможен было достаточно много иностранцев, особенно много их было среди квалифицированных специалистов - бухгалтеров и экеров (специалистов по определению сортности ввозимой алкогольной продукции).

Нижние чины таможен укомплектовывались из числа лично свободных жителей городов. Это касается, прежде всего, должностей досмотрщиков, которые были наиболее многочисленной группой служителей в любой из таможен (составляли от 40 до 70% личного состава). Первоначально при принятии служителей на эти места требовали поручительства за соискателей со стороны уважаемых и состоятельных лиц, которые в случае злоупотреблений их протеже могли привлекаться к субсидиарной имущественной ответственности. Так как на таких условиях поручителей найти было очень трудно, в 1734 г. от такой практики отказались <11>.

<11> ПСЗРИ. Т. IX. N 6588. С. 352 - 353.

Определенным преимуществом при занятии должностей досмотрщиков пользовались выходцы из воинских низших чинов, отправленные в отставку по состоянию здоровья (так называемые "досмотрщики из инвалидов") <12>. Это позволяло государству сэкономить часть средств на пенсиях. Помимо этого, при отдельных таможнях содержались целые штатные инвалидные команды. В частности, такую команду, состоявшую из 244 человек, в 1799 г. имела Кяхтинская таможня <13>. Ее служители были включены в общее штатное расписание таможенных чинов Российской империи. Такая многочисленность этого подразделения объяснялась тем, что в условиях отсутствия регулярной охраны государственных границ эта команда должна была обеспечивать порядок перемещения товаров через таможенную границу, которая на указанном участке обладала значительной протяженностью.

<12> ПСЗРИ. Т. VII. N 4856. С. 588; Т. X. N 7863. С. 826.
<13> РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 327. Л. 31 об.

Должности канцелярских служителей таможен в значительной степени приобрели характер наследуемых. Начиналась служба с чина копииста (осуществлял механическую переписку документов), затем следовали чины регистратора, подканцеляриста и канцеляриста, которые уже приобретали права самостоятельно вести журналы учета, заполнять бланки и составлять отчетные документы. Некоторые из канцеляристов могли дослуживаться до должности бухгалтера или контролера, особенно если они были из числа служителей Санкт-Петербургской портовой таможни и соглашались на переезд в другие таможни с повышением <14>.

<14> РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Л. 136, 215, 247, 307.

Профессиональное обучение канцелярских служителей происходило в процессе практической работы. Служба начиналась достаточно рано - в архиве сохранилось распоряжении о назначении на должность копииста "недоросля" Александра Антонова 9 лет, определенного на должность по ходатайству отца-регистратора <15>. Канцелярские служащие могли в дальнейшем переходить в другие присутственные места. (В частности, за беспорочную службу канцелярист Санкт-Петербургской портовой таможни Иван Полонников был переведен в Герольдмейстерскую контору, получив при этом по личному ходатайству нижний XIV классный чин Табели о рангах - чин коллежского регистратора) <16>.

<15> Там же. Д. 30. Л. 20.
<16> Там же. Д. 30. Л. 44 - 45.

Таким образом, подбор кандидатур на штатные должности в таможнях XVIII в. зависел от многих факторов. Среди них можно отметить происхождение, наличие определенного опыта работы (например, на выборных должностях в системе магистратского управления), наличие профессиональных знаний. Кроме того, необходимо отметить такой фактор, как личное покровительство титулованной знати, которое нередко, к сожалению, имело определяющий характер при назначениях.

Вновь принятые на службу приносили присягу, а также знакомились с указами от 24 декабря 1714 г. и 21 мая 1720 г. об искоренении лихоимства <17>. Это подтверждает, что уже в Российской империи велась борьбы с коррупцией и должностными злоупотреблениями, в том числе и средствами законодательства.

<17> ПСЗРИ. Т. V. N 2871. С. 136; Т. VI. N 3586. С. 194.

Специальной профессиональной подготовки в сфере таможенного дела государством долгое время не велось. Обучение имело практическую направленность, осуществлялось уже в процессе работы. Определенные возможности для этого предоставляла возможность зачислять на сверхштатные должности "до вакации" (т.е. до освобождения места) <18>. Специальных систематизированных теоретических знаний кандидаты не получали.

<18> РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Л. 369.

Особое место в таможенной системе той поры занимала Санкт-Петербургская портовая таможня, которая фактически выполняла функции "кузницы кадров" - довольно много управителей среднего звена из ее штата в дальнейшем переводилось с повышением в другие таможни. Вообще она занимала особое положение в Российской империи, в конце XVIII века в ней работало около 1/5 всего штатного состава таможенной системы.

То, что отсутствие специальной подготовки в значительной степени снижает эффективность работы государственного механизма, впервые поняла императрица Екатерина II. В частности, она ввела практику обязательного предоставления служебных характеристик при определении на свободные вакансии в системе государственного управления <19>. Это практиковалось и в таможенном деле.

<19> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15117. С. 24.

Кроме того, именно Екатерина II заложила основы профессионального обучения управителей таможен высшего звена. По ее именному указу в 1782 г. в штате Санкт-Петербургской портовой таможни были введены должности стажеров при подготовке на должности советников таможенного дела при губернских казенных палатах, а также на должности "директорские и цолнерские", определив на это выделение ежегодных средств в сумме 5 тысяч рублей <20>. Обучение продолжалось до двух лет, носило практический характер стажирования. Соискатели получали стипендию за счет выделенных средств (до 50% штатного заработка). Одновременно обучалось от десяти до двадцати соискателей.

<20> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15409. С. 568 - 569.

Однако эта полезная инициатива оказалась свернутой в правление Павла I, который уже через месяц после своего воцарения, в сентябре 1796 г., приказал прекратить выплату казенных средств на указанную статью расходов, а "сверхштатных чиновников", изучавших таможенное дело, приказал определить на должности в таможнях по Ишимско-Иртышской линии <21>.

<21> ПСЗРИ. Т. XXIII. N 17509. С. 934 - 935.

Таким образом, XVIII в. стал поворотным в истории российской таможенной службы. Хотя таможенное дело возникло еще в Киевской Руси, лишь в Российской империи таможенная система оформилась как централизованная бюрократическая организация. Переход таможен на штатное укомплектование поставил задачи подбора кадров и их профессионального обучения. Эти задачи были решены достаточно эффективно для своего времени.

Литература

  1. О взыскании таможенных недоборов на головах и целовальниках, об избрании к тем сборам людей добрых, о награждении оных за прибыль казне жалованьем, и о наказании воеводами голов и приказных людей за взятки: Именной указ с боярским приговором от 28 февраля 1677 г. // ПСЗРИ. Т. II. N 679. С. 90 - 92.
  2. Балковая В.Г. Ответственность должностных лиц таможен в Московском государстве // История государства и права. 2012. N 18. С. 31 - 34.
  3. Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20 - 60-е гг.). М.: Археографический центр, 1999. 381 с.
  4. Российский государственный архив древних актов (РГАДА). Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 241. Л. 2 - 2 об.
  5. РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 327. Л. 17 - 31.
  6. Машаров И.М. Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание // История государства и права. 2006. N 9. С. 19 - 22.; Метушевская Т.Н. Модель государственной службы в России в XVIII в. // История государства и права. 2007. N 5. С. 21 - 23.
  7. Байкеева С.Е. Правовая регламентация кадрового обеспечения органов государственной власти и управления в первой четверти XVIII в. // История государства и права. N 10. С. 19 - 21.
  8. О раздаче жалованья по третям: именной указ от 5 мая 1720 г. // ПСЗРИ. Т. VI. N 3578. С. 191.
  9. О выбирании в обер-инспекторы из дворян, а в товарищи к оным из купечества: высочайшая резолюция на доклад Сената от 19 января 1722 г. // ПСЗРИ. Т. VI. N 3886. С. 597.
  10. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Л. 130; Д. 30. Л. 42 - 43.
  11. Об определении в пограничные таможни инспекторов и цолнеров из приказных людей без порук и об отдаче сборных пошлинных сумм помесячно в губернские рентереи или воеводские канцелярии: Указ Правительствующего Сената от 17 июня 1734 г. // ПСЗРИ. Т. IX. N 6588. С. 352 - 353.
  12. Об определении в Санкт-Петербургскому порту в таможенные служители назначенных к отставке из гвардии нижних чинов: Указ Высокого Сената от 14 марта 1726 г. // ПСЗРИ. Т. VII. N 4856. С. 588; Об определении в досмотрщики Санкт-Петербургской портовой и внутренних таможен отставных унтер-офицеров и солдат: Указ Правительствующего Сената от 31 июля 1739 г. // ПСЗРИ. Т. X. N 7863. С. 826.
  13. РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 327. Л. 31 об.
  14. РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Л. 136, 215, 247, 307.
  15. РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 30. Л. 20.
  16. РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 30. Л. 44 - 45.
  17. О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное: Именной указ от 24 декабря 1714 г. // ПСЗРИ. Т. V. N 2871. С. 136; О наказании за взятки и лихоимства: Указ Правительствующего Сената от 21 мая 1720 г. // ПСЗРИ. Т. VI. N 3586. С. 194.
  18. РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Л. 369.
  19. О рассматривании Сенату при определении всяких чинов на вакансии, с каким рачением они исправляли прежние должности и о таком же наблюдении при представлениях о награждениях чинами: Именной указ от 5 февраля 1781 г. // ПСЗРИ. Т. XXI. N 15117. С. 24.
  20. Об определении на места советников таможенного дела по казенным палатам, также и в таможнях на места директорские, цолнерские и другие, людей верных и в деле испытанных; о содержании при Санкт-Петербургской таможне по несколько человек для приготовления к означенным должностям и об определении на сие суммы до 5000 руб. ежегодно: Именной указ, данный генерал-прокурору 27 мая 1782 г. // ПСЗРИ. Т. XXI. N 15409. С. 568 - 569.
  21. О несодержании впредь при Санкт-Петербургской портовой таможне определенных указом 27 мая 1782 года сверхштатных чиновников для познания таможенного дела: Именной указ, данный Санкт-Петербургскому вице-губернатору 16 сентября 1796 г. // ПСЗРИ. Т. XXIII. N 17. С. 934 - 935.