Мудрый Юрист

Некоторые проблемы внесения поправок в конституцию Российской Федерации (теория и практика)

Евдокимов Вячеслав Борисович, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, г. Москва, доктор юридических наук, профессор.

Тухватуллин Тимур Анварович, заместитель прокурора Октябрьского района г. Уфы Республики Башкортостан, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Исследована роль в этом процессе главы государства, Совета Федерации и Государственной Думы, субъектов Российской Федерации, а также Верховного Суда и Конституционного Суда Российской Федерации.

Ключевые слова: порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, субъекты Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации.

Some problems of making constitutional amendments (theory and practice)

V.B. Evdokimov, T.A. Tukhvatullin

Evdokimov Vyacheslav Borisovich, Head Researcher of Research Institute Academy of the R.F. Prosecutor General's Office, Doctor of jurisprudence, Professor.

Tukhvatullin Timur Anvarovich, Deputy prosecutor of Oktyabrsky district of Ufa, Republic of Bashkortostan, Candidate of jurisprudence.

Theoreticai and practical aspects of amending process to the Constitution of the Russian Federation are described in this article as well as history and prospects for the future development of the Russian Constitution. No doubt Russian head of state, the Federation Council, the State Duma, sub-sovereign entities and the Constitutional Court and the Supreme Court of the Russian Federation play a huge role in this process so the authors also cover this aspect.

Key words: method of amendment to the Constitution of the Russian Federation, President of the Russian Federation, the Federation Council, sub-sovereign entities, the Supreme Court of the Russian Federation, the Constitutional Court of the Russian Federation.

В декабре 2013 г. исполнилось 20 лет Конституции Российской Федерации. Сегодня действующая Конституция занимает второе место по "продолжительности жизни" среди всех российских конституций, что говорит о ее эффективности и устойчивости <1>.

<1> Первое место по "долголетию" среди российских конституций занимает Конституция РСФСР 1937 г., которая просуществовала до 1978 г.

Многие помнят начало 1990-х годов, те сложные политические, социально-экономические условия, в которых разрабатывалась Конституция Российской Федерации - современного и демократического государства; каких усилий стоило принять ее именно в том виде. В Конституцию была заложена формула компромисса, сочетающего, с одной стороны, меры по укреплению единства и целостности государства, а с другой - обеспечивающего дальнейшее выравнивание в правах всех субъектов Российской Федерации.

Рассматривая развитие Конституции 1993 г., можно выделить три основных этапа. Первый этап охватывает начало 1990-х годов и связан с разработкой и принятием конституционного акта. Для него был характерен процесс общественной дискуссии и политической борьбы, направленных в том числе на решение вопросов о государственном устройстве и системе органов власти России. В конце 1993 г. по итогам общенародного референдума, на который был вынесен проект, одобренный Конституционным Совещанием, Конституция была принята и вступила в силу.

Второй этап конституционного развития характеризуется определенной стабильностью текста Конституции и охватывает период с 1994 г. по 2008 г. В этот период обозначилась "роль" Конституционного Суда Российской Федерации как толкователя Конституции. В соответствии с предоставленными ст. 125 Конституции полномочиями Суд принимает важные решения, в том числе по разрешению споров о компетенции между различными уровнями государственной власти, о толковании Конституции, которые имеют конституционно-правовой смысл <2>.

<2> Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" // Вестник КС РФ. 1996. N 1; от 21.06.1996 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан" // Вестник КС РФ. 1996. N 4 и др.

Практика Конституционного Суда по изменению Конституции без фактического вторжения в ее текст, несмотря на принятие специального Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон), была продолжена. Суд по-прежнему был главным толкователем Конституции.

<3> Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 10. Ст. 1146.

Третий этап "официального" изменения Конституции, начавшийся в 2008 г. с принятия первых поправок к Конституции, продолжается в настоящее время. Сегодня порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3 - 8 Конституции закреплены специальным Федеральным законом, нормы которого с момента принятия остаются неизменными. Это связано со стабильностью самой Конституции.

По существу нормы данного Закона применялись лишь в 2008 г., когда в конституционный текст по инициативе главы государства были внесены две поправки, связанные с изменением сроков полномочий Президента России и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) <4> и введением подотчетности Правительства России Государственной Думе <5>. Все другие изменения текста Конституции носили чисто "технический" характер и были связаны с корректировкой положений ст. 65 в части переименования субъектов Федерации, осуществляемых на основании указов главы государства.

<4> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 1.
<5> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 2.

Второй раз вновь по инициативе Президента Российской Федерации в Конституцию в 2014 г. внесены поправки, затронувшие конституционно-правовой статус Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации и прокуратуры <6>.

<6> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 7 февраля.

Приведенная практика корректировки конституционного текста свидетельствует о том, что внесение "точечных" изменений в Конституцию будет продолжено. Об этом заявил Президент России В.В. Путин, обращаясь 12.12.2013 с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации. Глава государства подчеркнул, что точечное изменение Основного Закона вполне допустимо <7>.

<7> URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825/work (дата обращения: 26.02.2014).

Не давая оценку необходимости изменения текста Конституции, отметим, что такие решения должны быть тщательно и всесторонне продуманы, обсуждены в научных кругах и общественностью и приняты в строгом соответствии с Федеральным законом.

Подробнее рассмотрим порядок принятия и вступления в силу поправок к Конституции на примере Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о поправке 2014 г.), проект которого Президентом России В.В. Путиным в Государственную Думу внесен 07.10.2013 <8>.

<8> URL: http://www.kremlin.ru/acts/19378 (дата обращения: 07.02.2014).

Таким образом, в обоих случаях - в 2008 г. и 2013 - 2014 гг. - инициатива о принятии поправок к Конституции исходила от главы государства. Вместе с тем в силу ст. 136 Конституции Российской Федерации предложения о поправках и пересмотре Конституции могут вносить, помимо Президента, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. При этом ни вышеприведенная конституционная норма, ни ст. 3 Федерального закона не уточняют, какой из перечисленных субъектов конституционной "поправочной" инициативы и какие конкретно поправки (изменения) в Конституцию может предлагать.

В этой связи представляется целесообразным в названном Федеральном законе уточнить круг вопросов, по которым каждый из субъектов инициативы может выступить с предложением о корректировке конституционного текста. К примеру, предоставив законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации право предлагать поправки в Конституцию, например, в части вопросов, касающихся полномочий этих органов. Право инициативы Президента России, являющегося главой государства, ничем не ограничивать.

Вернемся к процедуре принятия поправок к Конституции в 2013 - 2014 гг.

Итак, внесенный 07.10.2013 проект Закона о поправке 2014 г. Государственной Думой в окончательном, третьем, чтении был одобрен 22.11.2013, после чего передан на одобрение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) <9>. Постановлением Совета Федерации от 27.11.2013 N 442-СФ, изданным в соответствии со ст. 6 Федерального закона, Закон о поправке 2014 г. принят. В дальнейшем во исполнение ст. 7 Федерального закона Советом Федерации опубликовано соответствующее уведомление <10>.

<9> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=352924-6&02 (дата обращения: 01.02.2014).
<10> Уведомление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27.11.2013 N СФ-6 "О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета. 2013. 4 декабря.

Определенный интерес представляет процедура одобрения закона о поправке субъектами Российской Федерации.

Согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации закон о поправке вступает в силу после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. С целью выяснения мнения субъектов Федерации относительно принятого закона о поправке в соответствии со ст. 8 Федерального закона Председателем Совета Федерации закон о поправке направляется в законодательные (представительные) органы всех субъектов Федерации, которые, в свою очередь, обязаны рассмотреть закон о поправке в течение года со дня его принятия.

Таким образом, исходя из буквального смысла конституционной нормы, Закон о поправке 2014 г. должен был вступить в силу после его одобрения законодательными (представительными) органами не менее двух третей субъектов Федерации, на которые, в свою очередь, возложена обязанность до 26.11.2014 рассмотреть Закон о поправке 2014 г. и проинформировать об этом Совет Федерации.

Казалось бы, вышеприведенная процедура вступления в силу закона о поправке проста, очевидна и не может в процессе реализации вызвать вопросов и проблем. Однако положения Федерального закона в части процедуры выражения мнения всеми субъектами Федерации по закону о принятии поправок к Конституции требуют определенной доработки.

В частности, по смыслу ст. 11 Федерального закона не требуется обязательность поступления в Совет Федерации постановлений по закону о поправке к Конституции всех 83 субъектов Федерации; в ст. 136 Конституции закреплена лишь необходимость квалифицированного большинства субъектов Федерации, чье одобрение закона о поправке позволит признать его вступившим в силу.

Вместе с тем остается открытым вопрос, обязан ли Совет Федерации "ждать" в течение установленного годичного срока постановлений законодательных (представительных) органов всех субъектов Федерации, если, например, в верхнюю палату уже поступил необходимый минимум <11> таких постановлений, одобривших закон о поправке.

<11> В данном случае конституционное условие "не менее двух третей от общего числа субъектов Российской Федерации" будет выполнено, если Закон о поправке к Конституции одобрят и направят в Совет Федерации соответствующие постановления 56 из 83 субъектов Федерации.

С одной стороны, такая ситуация позволяет Совету Федерации принять постановление о вступлении закона о поправке в силу и направлении его Президенту России для подписания и опубликования. С другой стороны, такое "преждевременное" решение Совета Федерации ущемляет конституционное право субъектов Федерации, имеющих установленный законом годичный срок на выражение мнения по поводу закона о поправке, и нарушает закрепленный ст. 5 Конституции принцип равноправия всех субъектов Федерации, в особенности если принимаемые поправки к Конституции непосредственно касаются их конституционно-правового статуса, прав и интересов.

С целью исключения подобной коллизии предлагается ввести в ст. 11 Федерального закона, а также Регламент Совета Федерации положение, закрепляющее возможность принятия Советом Федерации постановления об установлении результатов рассмотрения субъектами Федерации закона о поправке только в случае поступления в Совет Федерации постановлений (независимо от принятого решения) всех 83 субъектов Федерации вне зависимости от наличия необходимого кворума положительных решений. Так, например, в случае с Законом о поправке 2014 г. в Совет Федерации в рекордно короткие сроки (за 2 месяца!) всеми субъектами Федерации представлены результаты рассмотрения данного Закона <12>.

<12> URL: http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/38946 (дата обращения: 02.02.2014).

Еще одним важным вопросом, вызывающим правовую неопределенность и требующим научной проработки, является момент вступления в силу закона о поправке.

По смыслу содержащегося в ст. 136 Конституции Российской Федерации положения Закон о поправке 2014 г. вступил в силу 29.01.2014, т.е. с момента установления Советом Федерации результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации данного Закона. Однако это не совсем так, поскольку Закон о поправке 2014 г., во-первых, на тот момент еще не был подписан главой государства, во-вторых, официально не был опубликован, что в силу ст. 13 Федерального закона не позволяет считать его вступившим в силу.

Следовательно, между положениями ст. 136 Конституции Российской Федерации и ст. 13 Федерального закона в части вступления в силу закона о поправке имеются противоречия, требующие устранения.

В Законе о поправке 2014 г. законодатель попытался разрешить имеющееся противоречие, определив в ч. 1 ст. 2, что данный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Следует отметить, что Закон о поправке 2014 г. впервые опубликован 06.02.2014 на интернет-портале официальной правовой информации <13>, что согласно ст. 4 Федерального закона от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" является моментом его официального опубликования, соответственно, моментом его вступления в силу. Таким образом, Закон о поправке 2014 г. вступил в силу не 29.01.2014 (с момента установления Советом Федерации результатов рассмотрения субъектами Федерации Закона о поправке 2014 г.), а 06.02.2014 (с момента его первого официального опубликования).

<13> URL: http://pravo.gov.ru/.

В этой связи представляется целесообразным ввиду специфики законов о поправках к Конституции, заключающейся в особой конституционной значимости, порядке принятия и вступления в силу, в каждом конкретном таком законе о поправке указывать момент вступления его в силу.

С точки зрения конституционно-правовой науки определенный интерес вызывает предусмотренная ч. 4 ст. 11 Федерального закона процедура обжалования постановлений Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке.

Так, согласно названной норме Закона Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации в течение 7 дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке вправе обжаловать его в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством.

Во-первых, не совсем ясна позиция законодателя, ограничившего приведенной законодательной нормой круг субъектов, наделенных правом обжалования постановления Совета Федерации, поскольку с указанным постановлением может быть не согласен инициатор принятия поправок к Конституции, к числу которых ст. 134 Конституции отнесены, помимо названных, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Во-вторых, полагаем, что наделение Верховного Суда полномочием по рассмотрению подобных споров не в полной мере соответствует функции данного судебного органа, рассматривающего уголовные, гражданские, административные и иные дела, подсудные судам общей юрисдикции.

Действительно, согласно ст. 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <14> Верховный Суд в качестве суда первой инстанции рассматривает гражданские дела об оспаривании ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания. Однако, учитывая конституционно-правовой статус постановления Совета Федерации, его непосредственное отношение к тексту Конституции, целесообразнее было бы полномочие по рассмотрению подобных споров передать Конституционному Суду Российской Федерации, разрешающему дела о соответствии Конституции правовых актов различной силы, осуществляющему толкование Конституции.

<14> См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

Рассматривая роль Конституционного Суда в процедуре корректировки конституционного текста, особенно после 1994 г., следует отметить, что норм, предусматривающих участие Конституционного Суда в данной процедуре, в Конституции и Федеральном законе не имеется. Однако не следует забывать, что в силу ч. 5 ст. 125 Конституции Конституционный Суд дает толкование Конституции, т.е. путем разъяснения (расширительного толкования) конституционных норм, имеющих неопределенный или двоякий смысл, корректирует текст конституционной нормы, следовательно, в определенном смысле является участником внесения в Конституцию поправок. В этой связи было бы вполне логично и целесообразно включить Конституционный Суд в число субъектов, имеющих право вносить предложения о поправках.

Общеизвестно, что Конституция 1993 г. принята по итогам всенародного голосования. Однако всенародное голосование (референдум) или иной вид общественной или гражданской инициативы в Конституции и Федеральном законе не предусмотрены в качестве возможных способов внесения в нее поправок.

Сложившаяся в нашей стране практика внесения в 2008 г. и 2014 г. в Конституцию поправок, к сожалению, не была связана с их широким общественным обсуждением, достаточно часто используемым в последнее время при подготовке к депутатскому рассмотрению социально значимых и важных законодательных актов (к примеру, о полиции, об образовании и др.).

Как нам представляется, определенные "точечные" изменения в Конституцию Российской Федерации и в дальнейшем будут иметь место в силу веления времени и общества. В этой связи действующий в настоящее время Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (ст. 13) необходимо привести в соответствие тексту самой Конституции и устранить имеющиеся в нем пробелы и недостатки.

Литература

  1. Зорькин В.Д. Выступление на VII Всероссийском съезде судей // Российская юстиция. 2009. N 1.
  2. Румянцев О.Г. Конституция девяносто третьего. История явления (Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990 - 1993 годов). М., 2013.
  3. Шахрай С.М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М., 2013.