Мудрый Юрист

Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации

Козырин Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, профессор Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", директор Института публично-правовых исследований.

В статье рассматриваются изменения, произошедшие в организации и правовом регулировании государственного и муниципального финансового контроля после принятия в июле 2013 года поправок к Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Особое внимание уделено новелле в российском финансовом праве - выделении двух разновидностей публичного финансового контроля - внешнего и внутреннего контроля.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль; муниципальный финансовый контроль; внешний финансовый контроль; контрольно-счетные органы; внутренний финансовый контроль.

Legal regulation of state and municipal financial control in the Russian Federation

A.N. Kozyrin

The article is devoted to the changes in the organization and the legal regulation of state and municipal financial control after the amendments to the Budget Code of the Russian Federation in July 2013.

Particular attention is paid to the novel in the Russian financial law - separation of two varieties of public financial control - internal and external control.

Key words: state financial control; municipal financial control; external financial control; control and accounting bodies; internal financial control.

Законодательство о публичном (государственном и муниципальном) финансовом контроле является важной частью финансового законодательства, и оно не раз, в том числе в последнее время, становилось предметом исследования российских юристов. От состояния нормативно-правовой базы публичного финансового контроля напрямую зависят, во-первых, реализация контрольной функции публичных финансов, а во-вторых, эффективность охранительной функции финансового права, поскольку посредством государственного финансового контроля фиксируются правонарушения в сфере публичных финансов, которые, в свою очередь, служат основанием для привлечения к ответственности за нарушение финансового законодательства <1>.

<1> Уточним, что здесь мы рассматриваем нормативную базу только государственного финансового контроля. Нормативная база финансового контроля - более широкое понятие, которое включает, наряду с рассматриваемыми в данной главе источниками права, систему нормативных правовых актов, регулирующих разнообразные отношения по финансовому контролю, включая Налоговый кодекс Российской Федерации в части организации и проведения налогового контроля, Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС и законы государств - членов Таможенного союза ЕврАзЭС о таможенном регулировании в части организации и проведения таможенного контроля за уплатой таможенных платежей и определением таможенной стоимости, Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" в части организации валютного контроля и полномочий органов и агентов валютного контроля, Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части банковского надзора и т.д.

Несмотря на то что еще совсем недавно основы правового регулирования публичного финансового контроля становились предметом тщательного научного исследования <2>, появилась необходимость вернуться к этой теме. Изменения, которые в июле 2013 года через соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены в институциональную структуру государственного и муниципального финансового контроля, привели к многочисленным и существенным изменениям законодательства о публичном финансовом контроле на всех трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном, которые требуют оперативного осмысления и комментирования.

<2> Ялбулганов А.А. Основы государственного и муниципального финансового контроля в бюджетном законодательстве Российской Федерации // Реформы и право. 2012. N 4. С. 41 - 47; Ялбулганов А.А. Контрольно-счетные органы и осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Реформы и право. 2012. N 1. С. 23 - 28, Козырин А.Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: Научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Реформы и право. 2011. N 4. С. 23 - 32.

Как известно, на формирование нормативно-правовой основы публичного финансового контроля оказывают влияние ряд факторов:

  1. государственное устройство Российской Федерации и основы организации муниципальной власти;
  2. международные обязательства, сформулированные в соответствующих международных договорах Российской Федерации;
  3. сама система государственного финансового контроля, сформировавшаяся в Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Первый фактор предполагает существование трех уровней законодательства: федерального, действующего на всей территории Российской Федерации; регионального, формируемого субъектом Российской Федерации и действующего в границах этого субъекта; муниципального, представленного нормативными правовыми актами, принимаемыми компетентными муниципальными органами власти, действие которых не выходит за пределы территории соответствующего муниципалитета.

Второй фактор играет особую роль при формировании законодательства о государственном финансовом контроле, поскольку в современных условиях невозможно достичь эффективности финансового контроля, не участвуя в международном сотрудничестве контрольных органов, не следуя рекомендациям различных институтов, координирующих деятельность заинтересованных государств в борьбе с международной преступностью, включая правонарушения в экономической и финансовой сферах, связанных с трансграничными операциями.

В условиях интернационализации хозяйственной жизни и глобализации мировой экономики международное сотрудничество в сфере финансового контроля представляет собой важную организационно-правовую гарантию сохранения и поддержания финансового правопорядка. Международно-правовые инструменты активно используются сегодня для борьбы с коррупцией, преступным уклонением от уплаты налогов, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Сознавая особую роль международного сотрудничества и координации усилий различных государств в обеспечении финансового правопорядка, государства идут не только на заключение двусторонних и многосторонних международных соглашений, но и берут на себя обязанность соблюдать нормы soft law, формируемого международными организациями.

Следует отметить, что один из наиболее авторитетных международных источников, регулирующих государственный финансовый контроль, - Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI) <3>, проходившем в Лиме в октябре 1977 года) представляет собой акт, имеющий для государств ее подписавших рекомендательную силу, и не создает для них международно-правовые обязанности. В ст. 1 Лимской декларации закреплено, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, т.к. такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль представляет собой "не самоцель, а неотъемлемую часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем" <4>. В Лимской декларации содержатся положения, устанавливающие понятие, виды и принципы государственного финансового контроля, основы организации взаимоотношений органов государственного финансового контроля с парламентом и правительством, определяющие методы контрольной деятельности, полномочия высшего контрольного органа, отчетность перед парламентом и общественностью.

<3> Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI) - международная организация, объединяющая высшие органы финансового контроля в государствах - членах ООН. Основана в 1953 году. В настоящее время объединяет свыше 180 национальных высших органов финансового контроля.
<4> Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (г. Лима, октябрь 1977 года) // СПС "КонсультантПлюс".

В развитие Лимской декларации на XIX Конгрессе ИНТОСАИ, проходившем в ноябре 2007 года в Мехико, была принята Мексиканская декларация независимости <5>, в которой были сформулированы и разъяснены восемь основных принципов независимого государственного аудита.

<5> Мексиканская декларация независимости (г. Мехико, ноябрь 2007 года) // Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/ru/international/mexico/ (дата обращения: 13.02.2014).

На XVI Конгрессе ИНТОСАИ, проходившем в Монтевидео в ноябре 1998 года, был принят Этический кодекс ИНТОСАИ для аудиторов в государственном секторе, в котором содержится подробный официальный перечень ценностей и принципов, которыми должны руководствоваться аудиторы в своей работе (честность, независимость, объективность, непредвзятость, политический нейтралитет, профессиональная конфиденциальность и т.д.). Этический кодекс ИНТОСАИ предназначен для каждого аудитора высшего контрольного органа, включая его главу, ответственных сотрудников и всех лиц, связанных с контрольной работой и результатами проверок.

Этический кодекс ИНТОСАИ, также как Лимская и Мексиканская декларации, формально не будучи нормативными правовыми актами, тем не менее оказывают определяющее влияние на деятельность органов государственного финансового контроля, формируя общепризнанные международно-правовые стандарты независимого государственного аудита.

Институты сотрудничества национальных органов государственного финансового контроля создаются и на региональном уровне: Организация высших органов контроля государственных финансов Латинской Америки и Карибского региона (OLACEFS, 1965), Организация африканских высших органов контроля государственных финансов (AFROSAI, 1976), Арабская организация высших органов контроля государственных финансов (ARABOSAI, 1976), Азиатская организация высших органов контроля государственных финансов (ASOSAI, 1978), Ассоциация высших органов контроля государственных финансов Южнотихоокеанского региона (SPASAI, 1987), Организация высших органов контроля государственных финансов Карибского региона (CAROSAI, 1988), Европейская организация высших органов контроля государственных финансов (EUROSAI, 1990).

В 2005 году был создан Межгосударственный совет руководителей высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств.

Третий из выше перечисленных факторов - система государственного финансового контроля, предусмотренная Бюджетным кодексом Российской Федерации, - очерчивает объект нормативно-правового регулирования - организация и контрольная деятельность органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля (Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), а также аналогичные вопросы, касающиеся организации внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства, финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Значение финансового контроля для публичных финансов и государственного хозяйства делает высший орган финансового контроля одним из институтов конституционной экономики. В Конституции Российской Федерации вопросам организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации посвящены положения, содержащиеся в ст. ст. 101, 102 и 103.

Другим базовым источником права, регулирующим организацию и осуществление государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Раздел IX этого Кодекса посвящен основам государственного и муниципального финансового контроля: виды (ст. 265), объекты (ст. 266.1), методы (ст. 267.1) государственного (муниципального) финансового контроля, полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 268.1), полномочия Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (ст. 269.1), полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 269.2) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, акты органов государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 270.2).

В развитие положений Конституции Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации формируется система источников права, регулирующих отношения по государственному финансовому контролю на трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном.

Федеральная компонента нормативных правовых актов о государственном финансовом контроле формируется вокруг Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <6> (далее - Закон о Счетной палате РФ), которым регулируются отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции этого постоянно действующего высшего органа внешнего государственного контроля. В рассматриваемом Законе определяются задачи, функции, полномочия и организация деятельности Счетной палаты.

<6> Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

Целью Закона о Счетной палате РФ является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного контроля (ст. 1 Закона о Счетной палате РФ).

В ст. 3 Закона о Счетной палате РФ определяются правовые основы деятельности Счетной палаты РФ: "В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля)".

В такой формулировке нельзя не обратить внимание на особый акцент, сделанный на международно-правовых регуляторах деятельности Счетной палаты. В своей деятельности Счетная палата придерживается общепризнанных принципов независимого аудита, содержащихся в правовых актах ИНТОСАИ и некоторых других международных организаций, о которых уже шла речь выше.

К международно-правовым регуляторам следует отнести также многочисленные договоры, соглашения, протоколы, меморандумы и иные международно-правовые акты, которые Счетная палата РФ заключает с высшими органами финансового контроля зарубежных стран (Договор о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Счетной палатой Украины; Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Счетной палатой Королевства Бельгия; Меморандум о взаимопонимании в области сотрудничества между Счетной палатой Российской Федерации и Национальным контрольно-ревизионным управлением Великобритании; Протокол о намерениях о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Главным контрольным управлением Республики Перу и т.д.) <7>.

<7> Доступ к текстам перечисленных международно-правовых актов с официального сайта Счетной палаты Российской Федерации // http://www.ach.gov.ru/ru/ (дата обращения: 13.02.2014).

Сама Счетная палата Российской Федерации наделяется нормотворческими полномочиями, реализуя которые, она принимает ряд локальных нормативных правовых актов - утверждает свой регламент, а также стандарты государственного финансового контроля, в соответствии с которыми Счетная палата осуществляет контрольную деятельность.

Предметом Регламента Счетной палаты являются разнообразные вопросы ее деятельности, распределение обязанностей между аудиторами, содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел и т.д.

В соответствии со ст. 32 Закона о Счетной палате решение об утверждении Регламента Счетной палаты, а также о внесении в него изменений и дополнений принимает Коллегия Счетной палаты по совместному предложению председателя Счетной палаты и заместителя председателя Счетной палаты. Действующий Регламент был утвержден Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 июня 2013 года N 3ПК <8>.

<8> Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: http://www.ach.gov.ru/ru/ (дата обращения: 13.02.2014).

Еще одним видом локальных нормативных актов, разрабатываемых и утверждаемых Счетной палатой РФ, являются стандарты, обязательные для исполнения всеми должностными лицами и иными сотрудниками Счетной палаты.

Под стандартами понимаются утверждаемые Коллегией Счетной палаты РФ внутренние нормативные документы, определяющие характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления различных видов деятельности Счетной палаты, а также требования к их результатам.

В ст. 35 Закона о Счетной палате РФ предусмотрена возможность принятия стандартов двух видов <9>:

<9> Там же.
  1. стандарты организации деятельности (СОД) Счетной палаты РФ, которыми определяются характеристики, правила и процедуры организации и осуществления в Счетной палате РФ методологического обеспечения, планирования работы, подготовки отчетов, взаимодействия с другими контрольными органами и иных видов внутренней деятельности Счетной палаты РФ (например: "СОД 17. Проведение Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий с участием правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации". Стандарт организации деятельности, утвержденный Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 28 апреля 2012 года N 19К (852)); "СОД 15. Проведение Счетной палатой Российской Федерации совместных или параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с контрольно-счетными органами Российской Федерации. Стандарт организации деятельности", утвержденный Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 2 декабря 2011 года (Протокол N 59К (826)) и т.д.);
  2. стандарты внешнего государственного аудита (контроля) (СФК), осуществляемого Счетной палатой, которыми определяются общие требования, характеристики, правила и процедуры осуществления Счетной палатой РФ контрольной и экспертно-аналитической деятельности (например: "СФК 103. Стандарт. Проведение финансового аудита", утвержденный Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 9 ноября 2012 года N 48К (881); "СФК 102. Стандарт финансового контроля. Проведение экспертно-аналитического мероприятия", утвержденный Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 16 июля 2010 года N 36К (738) и т.д.).

Стандарты Счетной палаты Российской Федерации вступают в силу со дня их утверждения Коллегией Счетной палаты (если иное не предусмотрено решением самой Коллегии) и подлежат опубликованию в Бюллетене Счетной палаты Российской Федерации на официальном сайте Счетной палаты в сети Интернет (ст. 5 Регламента Счетной палаты Российской Федерации).

Помимо стандартов "для себя", Счетная палата РФ в целях реализации возложенных на нее полномочий разрабатывает и утверждает общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ("Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля" утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 12 мая 2012 года N 21К (854)).

В соответствии со ст. 30 Закона о Счетной палате контрольные органы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, органы государственной безопасности, правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Центральный банк Российской Федерации, финансовые органы, налоговые органы и иные государственные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций.

Организация взаимодействия Счетной палаты РФ с другими органами и организациями становится предметом различного рода соглашений, положений и иных нормативных правовых актов, которые также должны быть включены в систему источников права, регулирующих деятельность Счетной палаты Российской Федерации (например: Положение о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий (проверок) на объектах, представляющих взаимный интерес (ноябрь 2007 года); Соглашение о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной налоговой службой (апрель 2006 года) и т.д.) <10>.

<10> Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: http://www.ach.gov.ru/ru/ (дата обращения: 13.02.2014).

Счетная палата Российской Федерации - конституционный орган, осуществляющий внешний государственный финансовый контроль. Наряду с ней в институциональную структуру государственного финансового контроля входят также Росфиннадзор и Казначейство России, на которые возложено осуществление внутреннего государственного финансового контроля.

В систему правового регулирования государственного финансового контроля входят нормативные правовые акты, определяющие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль (Постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 года N 77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" <11>, которым утверждено Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора; Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 703 "О Федеральном казначействе" <12>), устанавливающие порядок осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" <13>), а также нормативные правовые акты, закрепляющие общие для всех субъектов финансового контроля требования к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля (Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 2008 года N 146н "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля" <14>).

<11> Собрание законодательства РФ. 2013. N 49 (ч. VII). Ст. 6435.
<12> Собрание законодательства РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
<13> Собрание законодательства РФ. 2013. N 49 (ч. VII). Ст. 6435.
<14> Российская газета. 04.03.2009. N 36.

Отдельные нормы, касающиеся государственного финансового контроля, могут находиться также в нормативных правовых актах, принимаемых Правительством Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации для регулирования разнообразных отношений в сфере публичных финансов (Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 714 "Об утверждении порядка контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки" <15>, Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 2006 года N 413 "Об утверждении форм документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета для представления в Счетную палату Российской Федерации" <16>, Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 26 декабря 2005 года N 162н "Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации" <17>, Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19 марта 2009 года N 26н "Об утверждении Порядка составления и представления финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в Счетную палату Российской Федерации" <18> и т.д.).

<15> Собрание законодательства РФ. 1995. N 30. Ст. 2940.
<16> Собрание законодательства РФ. 2006. N 28. Ст. 3080.
<17> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 8.
<18> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 27.

Региональный блок нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля выстраивается вокруг Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <19>.

<19> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 903.

Вопросам правового регулирования внешнего государственного финансового контроля посвящена ст. 2 этого данного Закона. В ч. 1 ст. 2 перечислены источники правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Первой в этом перечислении названа Конституция Российской Федерации, которая закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). В этой связи следует упомянуть еще одну конституционную норму, в соответствии с которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации).

Таким законодательным актом в настоящий момент является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <20>. В ст. 2 этого Закона предусмотрено, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. К числу таких "иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" относятся контрольно-счетные органы.

<20> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Уже отмечалось, что вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Применительно к контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации к числу таких федеральных законов относятся Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Положениям этих двух федеральных законов не могут противоречить принимаемые субъектами Российской Федерации законы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности региональных контрольно-счетных органов (ч. 3 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований").

Региональные нормативные акты занимают особое место в системе источников правового регулирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, поскольку в них раскрывается специфика организации контрольно-счетной власти в конкретном регионе.

Соответствующие нормы могут содержаться в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации, а также в принятых в соответствии с региональными законами нормативных правовых актах подзаконного уровня.

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации чаще всего содержатся нормы, предусматривающие создание регионального контрольно-счетного органа и устанавливающие порядок его формирования. Иногда в конституциях (уставах) содержатся статьи с бланкетными нормами, отсылающими к закону субъекта Российской Федерации о контрольно-счетном органе. Например, в п. 5 ст. 77 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 года <21> установлено: "Для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики Государственный Совет Чувашской Республики образует Контрольно-счетную палату Чувашской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются законом Чувашской Республики". В Уставе Алтайского края от 5 июня 1995 года N 3-ЗС <22> отдельная статья (ст. 46) посвящена Счетной палате Алтайского края. "Алтайское краевое Законодательное Собрание образует постоянно действующий орган государственного финансового контроля - Счетную палату Алтайского края, которая осуществляет контрольно-ревизионный, экспертно-аналитический, информационный и иные виды деятельности, обеспечивает контроль за исполнением краевого бюджета, расходованием средств, выделенных Алтайскому краю из федерального бюджета, а также за использованием объектов права собственности Алтайского края. Правовой статус Счетной палаты Алтайского края, порядок назначения и освобождения от должности председателя и заместителя председателя Счетной палаты Алтайского края устанавливаются законом Алтайского края".

<21> Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. N 11 - 12. Ст. 442.
<22> Алтайская правда. 20.10.1999. N 235.

Созданные во всех субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы действуют в соответствии с региональными законами, которые приняты чаще всего по прямому указанию соответствующих норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и устанавливают правовой статус, порядок образования и деятельности региональных контрольно-счетных органов (Закон города Москвы от 30 июня 2010 года N 30 "О Контрольно-Счетной палате Москвы" <23>, Закон Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года N 455-85 "О Контрольно-Счетной палате Санкт-Петербурга" <24>, Закон Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2011 года N 837-IV "О Счетной палате Республики Саха (Якутия)" <25> и т.д.).

<23> Вестник мэра и правительства Москвы. 27.07.2010. N 41.
<24> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 25.07.2011. N 26.
<25> Якутские ведомости. 30.11.2011. N 82.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, одновременно регулирующие деятельность как регионального контрольно-счетного органа, так и контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории данного региона: Закон Республики Дагестан от 15 ноября 2011 года N 72 "О Счетной палате Республики Дагестан и некоторых вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований" <26>, Закон Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области" <27> и т.д.

<26> Собрание законодательства Республики Дагестан. 2011. N 21. Ст. 952.
<27> Волжская коммуна. 04.10.2011. N 368 (27803).

Нормы, регулирующие организацию и деятельность региональных контрольно-счетных органов, могут содержаться в законах субъектов Российской Федерации о государственном финансовом контроле (Закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 года N 653-III "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)" <28>, Закон Нижегородской области от 9 марта 2010 года N 36-З "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области" <29> и т.д.). В таких Законах обычно закрепляются организационно-правовые основы государственного финансового контроля, осуществляемого на региональном уровне, его принципы, методы реализации, определяется место, которое контрольно-счетные органы занимают в институциональной системе регионального государственного финансового контроля.

<28> Якутские ведомости. 12.05.2006. N 29.
<29> Правовая среда. 12.03.2010. N 26 (1148) (приложение к газете "Нижегородские новости". 12.03.2010. N 42 (4414)).

В некоторых субъектах Российской Федерации правовой статус контрольно-счетных органов уточняется через законодательное установление полномочий регионального законодательного органа в сфере бюджета и налогов (Закон Калининградской области от 20 апреля 1998 года N 54 "О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов" <30>, Закон Карачаево-Черкесской Республики от 9 октября 1998 года N 479-XXII "О контрольных функциях Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики в сфере бюджета и финансов" <31> и т.д.).

<30> Дмитрия Донского, 1. 29.04.1998. N 4.
<31> Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики. 1995 - 1999 гг. Часть I.

Бюджетные полномочия контрольно-счетных органов в ряде случаев становятся предметом бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации. Так, в Законе Республики Адыгея от 8 апреля 2008 года N 161 "О бюджетном процессе в Республике Адыгея" <32> Контрольно-Счетная палата определена как участник бюджетного процесса (ст. 2), перечислены ее основные бюджетные полномочия (ст. 14).

<32> Собрание законодательства Республики Адыгея. 2008. N 4.

Полномочия региональных контрольно-счетных органов по управлению государственной собственностью могут устанавливаться в законах о публичной собственности (Закон Республики Калмыкия от 10 июня 2013 года N 437-IV-З "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Республики Калмыкия" <33>, Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы" <34> и т.д.).

<33> Хальмг унн. 11.06.2013. N 97.
<34> Вестник мэра и правительства Москвы. 09.01.2008. N 1.

Отдельные аспекты деятельности контрольно-счетных органов могут регулироваться "непрофильными" (применительно к проблематике государственного финансового контроля) региональными законодательными актами о государственной гражданской службе, государственной защите должностных лиц правоохранительных и контрольных органов и т.д.

К иным нормативным правовым актам, регулирующим деятельность регионального контрольно-счетного органа, относятся прежде всего локальные (внутренние) нормативные правовые акты, принимаемые самими региональными контрольно-счетными органами, а также различные договоры и соглашения, которыми регламентируются взаимодействие контрольно-счетных органов между собой и их сотрудничество с иными государственными органами при осуществлении государственного финансового контроля.

Как и Счетная палата Российской Федерации, региональные контрольно-счетные органы принимают локальные нормативные правовые акты преимущественно в формах регламентов и стандартов (Приказ Контрольно-Счетной палаты Сахалинской области от 28 марта 2012 года N 1 "Об утверждении стандартов внешнего государственного финансового контроля и организации деятельности Контрольно-Счетной палаты Сахалинской области" <35>, решение Контрольно-Счетной палаты Вологодской области от 20 февраля 2013 года N 7 "Об утверждении Стандарта внешнего государственного финансового контроля "Общие правила проведения контрольного мероприятия" <36> и т.д.).

<35> Губернские ведомости. 23.03.2013. N 51 (4219).
<36> Красный Север. 02.03.2013. N 36.

Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии могут заключаться между контрольно-счетным органом и иными государственными органами (контрольными, правоохранительными и т.д.) как на региональном, так и на федеральном уровне (например, Соглашение между Контрольно-счетной палатой Новосибирской области и Главным управлением МВД России по Сибирскому федеральному округу об основах взаимодействия от 21 ноября 2002 года <37>, Соглашение между прокуратурой Республики Башкортостан и Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан об основах взаимодействия <38>, Соглашение между Счетной палатой Российской Федерации и Контрольно-счетной палатой Республики Коми от 14 декабря 2007 года <39> и т.д.).

<37> Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Новосибирской области: http://www.kspnso.ru (дата обращения: 13.02.2014).
<38> Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан: http://www.ksp02.ru (дата обращения: 13.02.2014).
<39> Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Республики Коми: http://www.kspkomi.ru (дата обращения: 13.02.2014).

Внутренний государственный финансовый контроль на региональном уровне осуществляется органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также региональных финансовых органов. В соответствии со ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю на региональном уровне определяется, наряду с Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, например, в ст. 51 Закона Псковской области от 6 июня 2008 года N 769-оз "О бюджетном процессе в Псковской области" <40> устанавливается, что внутренний государственный финансовый контроль осуществляется администрацией области и финансовым управлением, а порядок осуществления соответствующих финансово-контрольных полномочий определяется администрацией области.

<40> Псковская правда. 10.06.2008. N 144 - 146.

Правительством субъекта Российской Федерации утверждаются организационная основа внутреннего государственного финансового контроля (например, Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 17 января 2014 года N 5 "О Положении об Управлении государственного финансового контроля Республики Адыгея" <41>), порядок осуществления внутреннего государственного финансового контроля исполнительными органами субъекта Российской Федерации (например, Постановление правительства Ставропольского края от 30 декабря 2013 года N 529-п "Об утверждении Порядка осуществления внутреннего государственного финансового контроля" <42>), а также порядок осуществления в рамках государственного внутреннего финансового контроля некоторых специальных полномочий (например, Постановление Правительства Архангельской области от 20 декабря 2013 года N 606-пп "Об утверждении Порядка осуществления контрольно-ревизионной инспекцией Архангельской области внутреннего государственного финансового контроля в отношении закупок для обеспечения нужд Архангельской области" <43>).

<41> Официальный сайт исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея: http://www.adygheya.ru (дата обращения: 13.02.2014).
<42> Ставропольская правда. 29.01.2014. N 17 - 18.
<43> Волна. 31.12.2013. N 53.

В некоторых субъектах Российской Федерации правительства принимают нормативные правовые акты, комплексно регулирующие основные аспекты внутреннего государственного финансового контроля (например, Постановление правительства Республики Бурятия от 16 декабря 2013 года N 664 "Об определении Министерства финансов Республики Бурятия уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия по осуществлению полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю и утверждении Порядка осуществления Министерством финансов Республики Бурятия полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю" <44>).

<44> Бурятия. 19.12.2013. N 169. Официальный вестник N 131.

Блок нормативно-правового регулирования муниципального финансового контроля (как и в случае регионального финансового контроля) выстраивается вокруг соответствующих норм федерального законодательства: Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Принимаемые на региональном и муниципальном уровнях нормативные правовые акты, регулирующие муниципальный финансовый контроль, должны соответствовать перечисленным федеральным актам.

В ч. 3 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" содержится норма, с помощью которой могут быть устранены возможные коллизии норм, регулирующих вопросы организации и деятельности органов муниципального финансового контроля и содержащихся в различных нормативных правовых актах. Устанавливается, что любые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов на муниципальном уровнях, не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации, являющемуся lex specialis при регулировании отношений в сфере финансового контроля, и Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", который выступает в качестве lex specialis при регулировании отношений, составляющих содержание общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Нормы высшей юридической силы, регулирующие организацию и деятельность муниципального финансового контроля, содержатся в Конституции Российской Федерации (прежде всего следует отметить норму, в соответствии с которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации).

Законодательные основы муниципального контроля заложены также в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <45> (далее - Закон об организации местного самоуправления). Так, к вопросам местного значения этим Законом отнесены ряд направлений деятельности муниципальных контрольно-счетных органов: контроль за исполнением бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов, муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный контроль на территории особой экономической зоны и др. (ст. ст. 14, 15, 16 и др.). Органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами (ст. 17.1).

<45> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В ч. 1 ст. 34 Закона об организации местного самоуправления закреплено: "Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Таким образом, контрольный орган муниципального образования на уровне федерального законодательства определен в качестве одного из органов, составляющих систему органов муниципального образования.

Контрольному органу муниципального образования посвящена ст. 38 Закона об организации местного самоуправления. В соответствии с этой статьей контрольный орган муниципального образования (Контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Уставом муниципального образования должен определяться порядок контроля за исполнением местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 44).

Законом об организации местного самоуправления предусматривается (ст. 52), что контроль за исполнением местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом об организации местного самоуправления, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. При этом полномочия местной администрации поселения по контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Законом об организации местного самоуправления допускается, что в случае введения временной финансовой администрации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации на нее может быть возложено обеспечение контроля за исполнением бюджета муниципального образования (ч. 4 ст. 75 Закона об организации местного самоуправления).

Определяя основные направления деятельности контрольного органа и его место в системе муниципальных органов, Закон об организации местного самоуправления предусматривает, что сам финансовый контроль за исполнением местного бюджета должен осуществляться в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет за органами муниципального финансового контроля статус участников бюджетного процесса (ст. 152). Сами же бюджетные полномочия органов муниципального финансового контроля закреплены в ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме уже перечисленных федеральных законов, отдельные законодательные нормы, регулирующие деятельность органов муниципального финансового контроля, рассредоточены по некоторым "непрофильным" законам. Так, нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <46>, служат законодательной основой участия муниципальных контрольно-счетных органов в контроле за исполнением муниципального заказа, нормы Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <47> используются в случае участия муниципальных контрольно-счетных органов в пределах их полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции, и т.д.

<46> Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<47> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (Закон Ярославской области от 2 декабря 2013 года N 63-з "Об отдельных вопросах организации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Ярославской области" <48>, Закон Тамбовской области от 4 декабря 2013 года N 343-З "Об отдельных вопросах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Тамбовской области" <49> и т.д.). В таких региональных законах устанавливаются, например, порядок представления информации по запросам контрольно-счетного органа, сроки представления пояснений и замечаний руководителей проверяемых органов и организаций, порядок и форма уведомления председателя контрольно-счетного органа об опечатывании касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятии документов и материалов.

<48> Документ-Регион. 06.12.2013. N 97.
<49> Тамбовская жизнь (специальный выпуск). 13.12.2013. N 101 (1441).


Применительно к конкретному муниципальному образованию нормы, регулирующие формирование и деятельность органов муниципального финансового контроля, содержатся в муниципальных правовых актах: уставах, актах, принимаемых представительными органами и администрациями муниципальных образований, а также в локальных нормативных правовых актах и соглашениях о сотрудничестве в сфере финансового контроля.

Источниками правового регулирования внешнего муниципального финансового контроля являются прежде всего уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований обычно содержится отдельная статья, посвященная муниципальному контрольно-счетному органу. В уставах некоторых муниципальных образований контрольно-счетному органу может быть отведена отдельная глава. Так, в Уставе муниципального образования города Казани, утвержденном решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5 <50>, Контрольно-счетной палате посвящена глава VI, объединяющая ст. 46 "Статус Контрольно-счетной палаты" и ст. 47 "Председатель Контрольно-счетной палаты".

<50> Казанские ведомости. 30.12.2005. N 301/302.

Нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований утверждаются:

<51> Основа. 30.12.2013. N 98.
<52> Эльбрусские новости. 26.06.2013. N 78 - 82.
<53> СПС "КонсультантПлюс".

Как и в случае с региональными контрольно-счетными органами, правовое регулирование деятельности муниципальных контрольно-счетных органов осуществляется также с помощью локальных актов, принимаемых самими контрольно-счетными органами (например, Приказ председателя Контрольно-счетной палаты города Омска от 3 марта 2008 года N 11/О "Об утверждении Регламента Контрольно-счетной палаты города Омска", Постановление председателя Контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Салехард" от 20 января 2011 года N 1 "Об утверждении Порядка обжалования действий (бездействия), решений, принимаемых при рассмотрении обращений граждан, и осуществлении контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Салехард" и т.д.) <54>, а также различного рода соглашений о сотрудничестве и взаимодействии (например, Соглашение о взаимодействии Контрольно-счетной палаты города Кемерово и прокуратуры города Кемерово от 11 февраля 2013 года <55>).

<54> СПС "КонсультантПлюс".
<55> Официальный сайт Контрольно-счетной палаты города Кемерово: http://kemksp.ru/soglasheniya/soglashenie-o-vzaimodejstvii-kontrolno-schetnoj-palatyi-goroda-kemerovo-i-prokuraturyi-goroda-kemerovo.html (дата обращения: 13.02.2014).

Основные источники правового регулирования внутреннего муниципального финансового контроля - нормативные правовые акты, принимаемые муниципальной администрацией (Постановление мэрии города Новосибирска от 23 декабря 2013 года N 12163 "Об утверждении Порядка осуществления внутреннего муниципального финансового контроля" <56>, Постановление администрации города Улан-Удэ от 9 декабря 2013 года N 475 "Об утверждении положений о порядке осуществления внутреннего муниципального финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в г. Улан-Удэ" <57>, Постановление администрации города Сургута от 9 декабря 2013 года N 8877 "Об утверждении Порядка осуществления контрольно-ревизионным управлением администрации города внутреннего муниципального финансового контроля и контроля в сфере закупок" <58>).

<56> Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска. 27.12.2013. N 104 (ч. 3).
<57> Муниципальный вестник города Улан-Удэ. 13.12.2013. N 47.
<58> Сургутские ведомости. 21.12.2013. N 50.

Поправки, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2013 году и в значительной степени изменившие организационно-правовые основы государственного финансового контроля в Российской Федерации, приводят к необходимости в кратчайшие сроки привести нормативно-правовые источники государственного контроля в соответствие с новыми положениями бюджетного законодательства. Важно, чтобы соответствующие изменения не остались на бумаге, а были перенесены в практическую плоскость и содействовали оптимизации публичного финансового контроля и повышению его эффективности.

Библиографический список

  1. Козырин А.Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: Научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Реформы и право. 2011. N 4.
  2. Ялбулганов А.А. Контрольно-счетные органы и осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Реформы и право. 2012. N 1.
  3. Ялбулганов А.А. Основы государственного и муниципального финансового контроля в бюджетном законодательстве Российской Федерации // Реформы и право. 2012. N 4. С. 41 - 47.