Мудрый Юрист

Экологическая составляющая соглашений всемирной торговой организации

Голиченков Александр Константинович, декан, заведующий кафедрой экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Исполинов Алексей Станиславович, заведующий кафедрой международного права МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, доцент.

Кадышева Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, доцент.

Соотношение принципов свободы торговли и охраны окружающей среды является одной из самых острых и многогранных проблем современной международной торговли. В данной статье соглашения, заключенные в рамках ВТО, а также практика рассмотрения споров в рамках ВТО анализируются применительно через призму охраны окружающей среды и здоровья человека.

Ключевые слова: соглашения ВТО, охрана окружающей среды, охрана здоровья человека, экология, Орган по разрешению споров ВТО, общие исключения из действия правил международной торговли товарами.

Ecological element of agreements of the World trade organization

A.K. Golichenkov, A.S. Ispolinov, O.V. Kadysheva

Golichenkov Aleksandr Konstantinovich, dean, head of the chair of ecological and land law of the law faculty of M.V. Lotnonosov Moscow state university, Honored scientist of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor.

Ispolinov Aleksej Stanislavovich, head of the chair of international law of M.V. Lomonosov Moscow state university, candidate of juridical sciences, assistant professor.

Kadysheva Ol'ga Vladimirovna, candidate of juridical sciences, assistant professor.

Correlation of principles of freedom of trade and protection of environment is one of the most topical and multifaceted problems of contemporary international trade. The present article analyses agreements concluded within the framework of the WTO as well as the practice of consideration of disputes within the framework of the WTO through the prism of protection of environment and human health.

Key words: WTO agreements, protection of environment, human health protection, ecology, Agency on resolution of disputes of the WTO, general exclusions from the rules of international trade of goods.

Вступление России во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО) означает принятие Россией действующих правил этой организации в различных областях международной торговли, включая правила, относящиеся к охране окружающей среды. Причем в современных условиях на первый план в деятельности ВТО выходят именно экологические аспекты, так как фактически любые меры по защите окружающей среды или здоровья человека (будь то односторонние или многосторонние) связаны с введением ограничений или запретов, которые так или и иначе затрагивают международную торговлю. При этом иногда бывает трудно оценить даже правомерность и обоснованность введения этих мер, не говоря уже о ситуациях, когда под флагом борьбы за экологию государства принимают откровенно протекционистские и дискриминационные решения.

В связи с этим возникает закономерный вопрос о соотношении норм соглашений ВТО, регулирующих международную торговлю, и норм, направленных на регулирование охраны окружающей среды, которые содержатся как во внутренних правовых актах государств - членов ВТО, так и в многочисленных международных соглашениях по охране окружающей среды, заключенных вне рамок ВТО.

Мнения исследователей в данной области разделились. Одна группа авторов жестко критикует ВТО за то, что она, по их мнению, рассматривает вопросы экологии и охраны здоровья населения лишь как досадные препятствия для международной торговли, не разрешая при этом государствам вводить собственные, более жесткие, экологические и потребительские стандарты <1>. По мнению других исследователей, ВТО уже во многом превратилась в своего рода экологическую организацию и должна продолжать двигаться в этом направлении <2>. Еще одна группа ученых считает, что ВТО в последние годы слишком увлеклась экологическими вопросами в ущерб своей основной задаче обеспечения доступа на внутренние рынки государств и ей необходимо вернуться к своим истокам <3>.

<1> The World Trade Organization vs the environment, public health and human rights // International forum on globalization. URL: http://www.ifg.org/pdf/ cancun/issues-WTOvsEnv.pdf.
<2> Charnovits S. A new WTO paradigm for trade and environment // Singapore yearbook of international law. 2007. P. 15 - 40.
<3> Robert W. Staiger. Report on the International Trade Regime for the International Task Force on Global Public Goods // International Task Force on Global Public Goods. URL: http://www.gpgtaskforce.Org/ uploads/files/41.pdf, at 13.

К большому сожалению, в российской доктрине международного права данный вопрос специально не исследовался, что не дает возможности не только аргументированно высказать собственную точку зрения, но и предложить рекомендации, которые так необходимы сегодня практическим работникам.

В настоящей статье авторы стараются в какой-то мере восполнить этот пробел и рассматривают основные соглашения ВТО и практику рассмотрения споров в рамках ВТО с точки зрения защиты окружающей среды и охраны здоровья человека.

  1. К истории вопроса международно-правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении международной торговли.

Малоизвестным, но все же заслуживающим внимания является то, что самые первые попытки многостороннего регулирования международной торговли предпринимались государствами еще в промежутке между мировыми войнами. Уже тогда в международном праве признавалось право каждого государства самостоятельно предпринимать внутренние меры по охране окружающей среды и здоровья населения, даже если эти меры влияют на торговлю. Об этом говорилось в подписанной государствами - членами Лиги Наций Конвенции 1923 г. об упрощении таможенных процедур, где в ст. 17 особо подчеркивалось, что "положения Конвенции не затрагивают меры, которые государства могут принимать для обеспечения здоровья человеческих существ, животных и растений" <4>.

<4> International Convention Relating to the Simplification of Customs Formalities, 3 November 1923, 30 L.N.T. S. 371.

Конвенция 1927 г. об устранении импортных и экспортных ограничений и запретов и упрощении таможенных формальностей также содержала исключение, которое разрешало введение ограничений или запретов в целях защиты человеческого здоровья и для защиты животных или растений <5>.

<5> International Convention for the Abolition of Import and Export Prohibitions and Restrictions, 8 November 1927, 97 L.N.T.S. 393.

Разработанный сразу после Второй мировой войны Устав Международной торговой организации (МТО) <6> содержал особое исключение для мер, предпринимаемых государствами во исполнение любых межправительственных соглашений, имеющих отношение к сохранению рыбных ресурсов, мигрирующих птиц и диких зверей <7>. Как отмечает С. Чарновиц, "архитекторы многосторонней торговой системы осознавали определенные экологические вызовы и необходимость их должного учета при разработке торговой политики" <8>.

<6> Устав МТО, получивший название Гаванской хартии, был подписан более чем 50 государствами 24 марта 1949 г. и должен был вступить в силу после его ратификации (принятия) большинством подписавших стран. Однако Хартия не вступила в силу главным образом из-за отказа США ее ратифицировать.
<7> Havana Charter for an International Trade Organization, 24 March 1948, 55 U.N.T.S. 187. URL: http://www.wto.org/english/docs_e/ legal_e/prewto_legal_e.htm.
<8> Charnovits S. Op. cit. P. 16.

После неудачи с ратификацией Устава МТО основным документом, регулирующим международную торговлю, стало Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) 1947 г., и "экологическая тема" надолго выпала из списка приоритетов многостороннего регулирования международной торговли. Приобретшее с течением времени отдельные черты своего рода международной организации ГАТТ воспринималось как "равнодушное" к этим вопросам, что неудивительно, так как самого термина "охрана окружающей среды" еще не существовало.

В 1971 г. в рамках ГАТТ была создана Группа по экологическим вопросам и международной торговле, которая тем не менее не провела ни одного заседания за последующие 20 лет. Весьма характерными в этом отношении являются слова из доклада Секретариата ГАТТ 1992 г., в котором буквально было сказано, что "нормы ГАТТ не допускают в принципе зависимость доступа на чей-либо рынок от внутренней природоохранной политики или практики экспортирующего государства" <9>.

<9> GATT Secretariat, International Trade 90 - 91. Vol. 1. 1992, 19 - 43 at 23.

С начала 1990-х годов в научных и политических кругах стала нарастать критика ГАТТ за столь демонстративное пренебрежение экологическими вопросами. Тем не менее даже самые горячие сторонники так называемого позеленения ГАТТ не могли предвидеть масштаб перемен, произошедших с середины 1990-х годов <10>.

<10> Впервые термин "позеленение ГАТТ" был использован в работе "The Greening of World Trade Issues" K. Anderson and R. Blackhurst (eds.). Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf, 1992.

Заключенное в рамках Уругвайского раунда Соглашение об учреждении Всемирной торговой организации (Марракеш, 1994) уже в преамбуле содержало слова о том, что "отношения в области торговли и экономическая политика должны осуществляться... при оптимальном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития, стремления к охране и сохранению окружающей среды и к расширению возможностей для этого".

Как отмечают исследователи, в то время мало кто предполагал, что эти положения преамбулы будут иметь какое-либо правовое значение <11>. Тем не менее, как будет показано ниже, в решениях Органа по рассмотрению споров ВТО (ОРС ВТО) именно эти слова из преамбулы Марракешского соглашения об учреждении ВТО стали той отправной точкой для рассуждений и выводов, ставшие основой всей современной практики разрешения торговых споров с экологической составляющей.

<11> Charovits S. Trade and Environment in the WTO // Journal of International Economic Law. Vol. 10. September 2007.

Организационным новшеством стало создание специального Комитета по торговле и окружающей среде на смену "спящей" Группе по экологическим вопросам и международной торговле. К сожалению, Комитет также не оправдал возложенных на него надежд, сведя до минимума свою деятельность <12>.

<12> Как показатель низкой эффективности и активности Комитета исследователи отмечают, что ежегодные отчеты Комитета в период 2003 - 2006 гг. занимали не больше 2 страниц. См.: Gregory C. Shaffer, "The Nexus of Law and Politics: The WTO's Committee on Trade and Environment", in Richard H. Steinberg (ed.), The Greening of Trade Law // Lanham: Rowman and Littlefield Publishers. 2002. P. 81 - 114. По информации, размещенной на официальном сайте ВТО (http://www.wto.org/english/ tratop_e/envir_e/envir_e.htm), отчет Комитета за 2012 г. не многим отличался от предшествующих и составил 3,5 страницы.
  1. "Экологические" нормы соглашений ВТО.

При создании ВТО в середине 1990-х годов XX в. было заключено около 50 различных соглашений и иных правовых документов ("пакет соглашений ВТО"), и каждое из них содержит положения, которые так или иначе могут быть применены к мерам, принимаемым государствами в целях защиты окружающей среды и здоровья населения.

Краткое описание этих договорных положений необходимо начать со ст. XX ГАТТ 1994 г. "Общие исключения", которая содержит перечень оснований, когда государствам - членам ВТО разрешается отступать от общих правил ГАТТ (к которым можно отнести режим наибольшего благоприятствования, обязательство по предоставлению национального режима и запрет количественных ограничений в торговле). Однако такое отступление возможно лишь при условии, что внутренние меры принимаются государством в общественных интересах. В рамках данной статьи особый интерес представляет ст. XX(b) (меры, необходимые для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений), а также ст. XX(g), где говорится о мерах, "относящихся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления". Государства вправе принимать меры для достижения этих целей, если эти меры соответствуют требованиям, установленным для исключений такого рода в преамбуле ст. XX ГАТТ, а именно: применение этих мер не должно стать средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли. Применение государствами исключений, предусмотренных ст. XX ГАТТ, должно быть добросовестным и не являться основанием для неисполнения их обязательств перед другими членами ВТО.

Помимо ст. XX ГАТТ остальные соглашения в рамках ВТО также содержат как свои исключения, так и порядок их использования государствами. Например, в ст. XIV(b) ГАТС (Генерального соглашения по торговле услугами) говорится об исключениях, когда государство может принимать меры, необходимые "для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений". Соглашение о технических барьерах в торговле (Соглашение ТБТ) признает защиту окружающей среды в качестве правомерного основания для отступления со стороны государств от обязательств по данному соглашению.

Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах (Соглашение СФМ) содержит положения об экологических и природоохранных условиях в качестве критериев, применяемых для оценки рисков при обосновании тех или иных ограничений, вводимых государством в рамках этого Соглашения.

Однако этих договорных положений было бы явно недостаточно для того, чтобы охарактеризовать два десятилетия, прошедшие с 1995 г., как принесшие значительные изменения в экологической составляющей ВТО. В первую очередь перемены в отношении к вопросам экологии в ВТО связаны с практикой рассмотрения торговых споров, в которых в той или иной степени затрагивались экологические аспекты.

Ключевую роль сыграла реформа механизма по разрешению торговых споров, проведенная при создании ВТО, и в первую очередь создание постоянно действующего Апелляционного органа как второй инстанции, наделенной правом пересматривать доклады третейских групп в случае ошибочного толкования ими положения соглашений ВТО. Это позволило в краткие сроки создать убедительную и непротиворечивую практику рассмотрения торговых споров, что в лучшую сторону отразилось на правовой определенности в отношении результатов рассмотрения торговых конфликтов в рамках ВТО.

В подавляющем большинстве споров, приведенных ниже, Апелляционный орган не соглашался с аргументами третейских групп, создаваемых для разрешения конкретного спора, и приходил к другим выводам. Эти выводы направляли всю систему применения норм ВТО на поиск некоего баланса между интересами торговли, с одной стороны, и экологией и охраной здоровья человека - с другой. С. Чарновиц охарактеризовал эти изменения в практике разрешения споров как превзошедшие все ожидания государств при подписании ими документов о создании ВТО в середине 1990-х годов <13>.

<13> Charnovits S. Trade and Environment in the WTO // Journal of International Economic Law. Vol. 10. September 2007. P. 4.

Основы такого переформатирования экологической политики ВТО были заложены Апелляционным органом в решении по делу US-Shrimps, где было сказано, что государства должны действовать совместно для защиты окружающей среды на всех уровнях, будь то в рамках ВТО или в рамках другой организации <14>. В качестве правовой основы для такой позиции Апелляционный орган привел свое понимание уже упомянутой выше преамбулы к Соглашению об учреждении ВТО. По мнению Апелляционного органа, разработчики Соглашения об учреждении ВТО были уверены, что первоначальные цели, установленные преамбулой Соглашения ГАТТ 1947 г. ("всемерное использование мировых ресурсов"), более не соответствуют современной мировой торговой системе. Исходя из этого разработчики Соглашения об учреждении ВТО решили ввести в преамбулу слова об "оптимальном использовании мировых ресурсов с целью устойчивого развития, направленного за защиту и сохранение окружающей среды". Практически эти же слова Апелляционный орган использовал в дальнейшем при рассмотрении других споров, в которых присутствовала экологическая составляющая. Нужно отметить, что такое толкование преамбулы было использовано Апелляционным органом для пересмотра выводов третейских групп по спорам US - Gasoline, US - Shrimp и ЕС - Asbestos, о которых речь пойдет ниже.

<14> WTO Appellate Body Report, United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted 6 November 1998, para. 152-53.
  1. Экологические аспекты в практике рассмотрения торговых споров в рамках ВТО.

В рамках данной статьи можно привести лишь несколько рассмотренных в рамках ВТО споров, где в том или ином виде затрагивались вопросы окружающей среды или охраны здоровья человека.

В рамках спора по делу US - Gasoline Венесуэла и Бразилия обжаловали меры, введенные США в рамках Закона о чистом воздухе (Clean Air Act). При реализации этого Закона федеральными властями США были разработаны и использованы различные стандарты для внутренних и иностранных переработчиков нефти. Апелляционный орган, исследовав материалы дела, установил, что хотя сама по себе цель принятия внутренних мер является абсолютно правомерной, тем не менее сами меры не соответствуют требованиям, указанным в вводной части ст. XX Соглашения ГАТТ <15>. По мнению Апелляционного органа, принятые властями США меры привели к произвольной и неоправданной дискриминации, а также создали скрытое препятствие для торговли, так как существовали другие альтернативные меры для достижения поставленных целей, не приводящие к такой дискриминации.

<15> WTO Appellate Body Report, United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, adopted 20 May 1996.

В уже упомянутом выше деле US - Shrimp речь шла о принятом США Законе, запрещающем импорт в США креветок и продуктов из креветок, добытых способом, небезопасным для морских черепах. Апелляционный орган в своем докладе согласился с тем, что сам по себе принятый Закон в принципе соответствовал ст. XX(g). Интересно, что при этом черепахи были отнесены к исчерпаемым природным ресурсам, о чем говорится в ст. XX(g), с учетом их статуса по международным соглашениям <16>. Тем не менее, проанализировав практику США по применению этого Закона, Апелляционный орган признал не соответствующими праву ВТО именно меры по имплементации этого запрета, которые устанавливали различные сроки для разных стран в целях приведения технологии для улова креветок в соответствие с требованиями законодательства США <17>. Решение по этому спору лишь подчеркнуло как актуальность проблем, стоящих перед ВТО, так и неоднозначность предлагаемых решений. Впервые в современной практике Апелляционный орган согласился с тем, что государства могут предпринимать меры по защите животных, которые не находятся на его территории. Кроме того, также впервые была одобрена возможность принятия государствами внутренних мер, касающихся не самих свойств товара, а процесса его производства, причем на территории других стран. Сегодня такие меры могут быть признаны как соответствующие правилам ВТО, если они применяются добросовестно, беспристрастно и без дискриминации, не создают скрытых ограничений торговли и дают определенную свободу затронутым государствам в том, как достичь целей, на которые направлены такие ограничения.

<16> Апелляционный орган сослался на Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (принята 3 марта 1973 г.). URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/cites.shtml.
<17> Так, несмотря на то что принятый Закон прямо предписывал правительству США начать переговоры с заинтересованными странами о заключении международного соглашения о защите морских черепах, этого сделано не было. Более того, для государств Латинской и Центральной Америки был установлен переходный период в три года, в то время как для неамериканских государств этот период был установлен в четыре месяца.

Рассуждая таким образом, Апелляционный орган заложил основы своего пошагового теста, который ныне применяется при рассмотрении им вопроса о правомерности принятых внутренних защитных мер с точки зрения исключений, о которых говорится в ст. XX ГАТТ <18>.

<18> В рамках этого пошагового теста третейская группа сначала должна оценить, подпадает ли prima facie оспоренные внутренние меры государства под одно из исключений, приведенных в ст. XX, и является ли интерес государства в принятии этих мер обоснованным и правомерным. Затем третейская группа должна оценить, насколько действительно необходимо было принятие именно этих мер. И последним шагом должна стать проверка оспоренных мер на соответствие требованиям вводной части ст. XX. См.: United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, Report of the Appellate Body, WT/DS2/AB/R (Apr. 29, 1996) [hereinafter Gasoline Case]. См. также: Shrimp Case para. 118 - 119.

В деле ЕС - Asbestos впервые на предмет соответствия положениям соглашений ВТО рассматривался полный запрет на производство и продажу товара (в данном случае речь шла о запрете изделий из асбеста, введенном ЕС, исходя из канцерогенных рисков испарений асбеста). В своем докладе Апелляционный орган установил, что государство вправе запретить даже определенный продукт, если эта мера применяется справедливо, беспристрастно и без дискриминации в отношении иностранных производителей <19>. В этом случае эта мера не будет входить в противоречие с правилами ВТО.

<19> WTO Appellate Body Report, European Communities - Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products, WT/DS135/AB/R, adopted 5 April 2001.

Такой же подход был продемонстрирован Апелляционным органом при рассмотрении дела Brazilian tyres <20>. В этом споре Европейский союз обжаловал в ВТО ограничения, введенные Бразилией на импорт подержанных шин. В качестве обоснования своих действий Бразилия привела ст. XX(b) ГАТТ, утверждая, что ограничения на импорт подержанных шин необходимы для эффективной борьбы с лихорадкой Денге (по мнению Бразилии, комары - переносчики этой лихорадки активно размножаются в разбросанных повсюду подержанных автомобильных покрышках). Апелляционный орган применил в этом деле тот же упомянутый выше пошаговый тест для установления соответствия предпринятых Бразилией мер положениям соглашений ВТО. Признав, что сама по себе цель введения ограничения импорта подержанных шин является вполне правомерной, Апелляционный орган в то же время указал, что применение этих ограничений противоречит положениям вводной части ст. XX, так как на практике привело к дискриминации. Так, ограничения на импорт шин не касались партнеров Бразилии по интеграционному блоку MERCOSUR <21>, при этом полностью применяясь к остальным странам. Однако на этот раз решение Апелляционного органа подверглось весьма серьезной и аргументированной критике со стороны исследователей, которые расценили это решение как еще одно проявление на уровне ВТО приоритета интересов торговли над другими соображениями. Так, по мнению Н. Лавраноса, "Апелляционный орган видит свою основную задачу в том, чтобы выступать защитником свободной торговли, что находится в противоречии с намерениями Бразилии в данном конкретном случае, а именно с защитой здоровья населения" <22>.

<20> Panel Report, Brazil - Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres, WT/DS332/R, (June 2, 2007) (hereinafter Brazil - Retreaded Tyres Panel Report); Appellate Body Report, Brazil - Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R (adopted Dec. 17, 2007).
<21> Интеграционное объединение ряда стран Латинской Америки (Mercado Comun del Sur - исп.), куда входят Бразилия, Аргентина, Парагвай Уругвай и Венесуэла.
<22> Lavranos N. The Brazilian Tyres Case: Trade Supersedes Health // Trade, Law and Development. 2009. Vol. 1. N 2(230 - 258). P. 251.

При этом на уровне ВТО не воспринимаются как обоснованные те государственные меры, которые лишь декларируются как имеющие экологическую направленность, а на самом деле носят дискриминационный характер по отношению к торговым партнерам. Так, в своем решении от 6 мая 2013 г. Апелляционный орган ВТО <23> поддержал выводы третейской группы, которая усмотрела несоответствие праву ВТО принятого канадской провинцией Онтарио Закона о развитии солнечной энергии <24>. В этом Законе преимущество отдавалось канадским производителям, что, по мнению третейской группы, нарушает принцип недискриминации ВТО, закрепленный в ГАТТ 1994 г. и Соглашении по ТРИМС. Члены третейской группы рекомендовали Канаде привести свои меры в соответствие с правилами ВТО.

<23> WTO Appellate Body Report Canada - Certain measures affecting the renewable energy gegeration sector, Canada - measures relating to the feed-in tariff program WT/DS412/AB/RWT/DS426/AB/R, 6 May 2013.
<24> Canada - Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector - Canada - Measures Relating to the Feed-in Tariff Program - Reports of the Panels 19/12/2012.

Такой подход ВТО к экологическим вопросам процесса производства товаров только что прошел серьезную проверку на прочность в рамках рассматриваемого сейчас в ВТО спора в отношении введенного ЕС запрета на продажу продуктов из морских тюленей. Этот запрет был введен в 2009 г. под давлением общественности в силу того, что все способы добычи тюленей являются чрезмерно жестокими по отношению к тюленям. В своем докладе, принятом 23 ноября 2013 г., третейская группа, рассматривая жалобу Норвегии и Канады на действия ЕС, пришла к выводу, что цель введенного запрета является абсолютно правомерной, раскритиковав при этом лишь те исключения из запрета, которые были предусмотрены нормативными актами ЕС (запрет, помимо всего, не касался товаров из тюленей, произведенных коренными народами Севера) <25>. Кстати, интересно отметить, что Россия участвовала в этом процессе как третья сторона в силу того, что введенный ею запрет на ввоз и продажу изделий из тюленей был практически скопирован с запрета ЕС.

<25> WT/DC/400/R, WT/DC/401/R European Communities - measures prohibiting the importation and marketing of seal products, reports of the panel. November 23, 2013. О важности этого дела для ВТО см.: Смбатян А.С. Сдержит ли ВТО "нашествие" тюленей в ЕС // Евразийский юридический журнал. 2013. N 6.

Однако самым большим вызовом для ВТО и ее системы разрешения споров стало рассмотрение спора по поводу введенных ЕС ограничений на импорт говядины, выращенной с использованием натуральных и синтетических гормонов (эти гормоны используются в качестве стимуляторов роста животных в США) <26>. Опасения Европейского союза вызвали данные лабораторных исследований о возможности канцерогенного эффекта этих гормонов, широко используемых США при выращивании крупного рогатого скота <27>.

<26> WTO Appellate Body Report, EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB,R, adopted 13 February 1998, paras. 123 - 124.
<27> В середине 1990-х годов гормоны роста использовались при выращивании более 60% всего скота в США. См.: The World Trade Organization vs the environment, public policy and human rights // International Forum on Globalization. URL: www.ifg.org/pdf/can-cun/ issues-WTOvsEnv.pdf.

Некоторое время спустя обеспокоенность европейцев широким применением продуктов, полученных с использованием ГМО (генетически модифицированных организмов), и неочевидностью их последствий для здоровья человека стала причиной еще одного спора в рамках ВТО - ЕС - Biotech <28>. В этом споре речь шла о введенных Европейским союзом по настоянию общественности жестких мерах в отношении продуктов с ГМО (включая временный запрет, а также требования об обязательном тестировании и маркировке таких продуктов для выпуска их на рынок ЕС) <29>. Эти меры вызвали резкую ответную реакцию стран, в первую очередь США, где ГМО более чем активно используются в сельском хозяйстве <30>.

<28> Panel Report, European Communities - Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291,292,293/R, September 2006.
<29> Европейский союз ввел одну из самых жестких в мире систем контроля за ГМО-продуктами, которая включает в себя интенсивные лабораторные испытания, маркировку, систему контроля за происхождением ГМО и мониторинга сельскохозяйственной продукции. Эти меры пользуются широкой поддержкой населения (по опросам, их поддерживают более 60% населения). The Current Status of GMO's in Europe. URL: http://www.farmtoconsumer.org/news_wp/?p=1752.
<30> Большая часть американских продуктов сельского хозяйства содержит ГМО. В 2012 г. в США с использованием ГМО было получено 88% урожая зерновых и 98% соевых бобов. См.: GMO's and a potential US-Europe pact, Christian Science, Monitor, July 25, 2013. URL: http://www.csmonitor.com/World/ Global-Issues/2013/0725/ GMOs-and-a-potential-US-Europe-pact.

В обоих случаях Европейский союз вводил ограничения, мотивируя их отсутствием убедительных доказательств того, что гормоны роста и продукты с ГМО не приносят вреда здоровью человека. В основе такой позиции находился так называемый принцип разумной предосторожности (precautionary principle), к тому времени уже признанный Судом ЕС в качестве одного из общих принципов права ЕС. Так, в одном из своих решений Суд ЕС заявил, что "в том случае, если есть неопределенность в отношении существования либо размеров рисков для здоровья, институты (ЕС. - Прим. авт.) могут применять защитные меры, не дожидаясь того момента, когда реальность и серьезность этих рисков станут полностью очевидными" <31>. В настоящее время этот принцип уже прочно вошел в международно-правовые документы по охране окружающей среды <32>. В то же время соглашения ВТО (в первую очередь это Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах), равно как и практика рассмотрения торговых споров в рамках ВТО исходили (и исходят до сих пор) из необходимости привести достаточные научные обоснования оценки рисков (risk assessment), на устранение или предотвращение которых и направлено вводимое государством ограничение.

<31> Case C-157/96, The Queen v. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Commissioners of Customs & Excise, ex parte National Farmer's Union, David Burnettand Sons Ltd, R.S., [1998] E.C.R. 1-2211, para 63.
<32> Наибольшую известность получило определение этого принципа в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3 - 14 июня 1992 г.: "Принцип 15. В целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды". URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/declarations/riodecl.shtml.

С точки зрения данной статьи оба спора интересны несколькими важными моментами.

Во-первых, Европейский союз в обоснование своей позиции заявил, что принцип разумной предосторожности уже трансформировался в один из основных принципов международного права и, следовательно, положения соглашения ВТО должны толковаться, исходя из наличия этого принципа и его приоритета над нормами ВТО. К сожалению, Апелляционный орган не стал анализировать этот аргумент, заявив буквально следующее: "...для Апелляционного органа не является необходимым и, возможно, будет неблагоразумным, сформулировать какую-либо позицию по этому важному, но абстрактному вопросу. Мы отмечаем, что... принцип разумной предосторожности, по крайней мере вне международного экологического права, еще ожидает своего авторитетного толкования" <33>. Резко против признания принципа разумной предосторожности на уровне ВТО выступили американские исследователи, увидевшие в этом угрозу существованию самой системы ВТО <34>.

<33> WTO Appellate Body Report, EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R, paras. 123 - 124.
<34> См., например, критический анализ возможного применения принципа разумной предосторожности: Priess H., Pitschasy Ch. Protection of Public Health and the Role of the Precautionary Principle Under WTO Law: A Trojan Horse Before Geneva's Walls? // Fordham International Law Journal. Vol. 24. Issue 1. 2000. P. 519 - 553.

Во-вторых, на первый план выходит проблема соотношения соглашений ВТО и многосторонних соглашений в области охраны окружающей среды. В обоих спорах Европейский союз ссылался на наличие своих обязательств по другому международно-правовому документу, а именно по Протоколу о биобезопасности (так называемому Картахенскому протоколу) <35>. Однако и в этом случае Апелляционный орган и третейская группа фактически уклонились от ответа на вопрос о соотношении права ВТО и многосторонних соглашений об охране окружающей среды. По мнению третейской группы, Картахенский протокол является неприменимым при рассмотрении данного спора, так как США не стали его участником <36>.

<35> См.: Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии 2000 г. Вступил в силу 11 сентября 2003 г. URL: http.www.jiwlp.com/contents/Cartagena-Protocol.htm. Участниками Протокола являются 166 государств, включая Беларусь и Казахстан. Россия и США участниками этой Конвенции и соответственно Протокола не являются. Статья 10(6) Протокола, в частности, устанавливает следующее: "Недостаток научной информации и знаний в отношении размера потенциального негативного эффекта модифицированных организмов на сохранение и устойчивое развитие биологического разнообразия страны-импортера с учетом рисков для человеческого здоровья не является препятствием для этой страны для принятия, если это необходимо, соответствующих мер, направленных на минимизацию такого потенциального негативного эффекта".
<36> "Мы тщательно рассмотрели положения, на которые ссылаются Европейские сообщества. Тем не менее в результате мы не сочли необходимым и подходящим опираться на эти положения при толковании нами соглашений ВТО в рамках данного спора" // Panel Report, European Communities - Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291,292,293/R, September 2006. Par. 7.95.

В-третьих, оба спора показали, что если государство действительно озабочено вопросами экологии, вводя какие-то меры, и уверено в своей правоте, то принудить государство отменить эти меры, даже если эти меры будут признаны не соответствующими праву ВТО, достаточно непросто. Связано это с тем, что ни ОРС ВТО, ни другие органы ВТО не наделены полномочиями применять в отношении своих членов какие-либо санкции. Такие санкции могут вводиться только государством, выигравшим спор в случае, если принятое ОРС ВТО решение не выполняется в течение разумного периода времени. Так, ЕС так и не пошел на отмену импорта говядины, выращенной с использованием гормонов роста, даже после того, как США и Канада (страны - заявители жалобы в ВТО) получили разрешение применить повышенные пошлины на товары, происходящие из стран - членов ЕС <37>. Такое же упорство страны - члены ЕС показывают в отношении продуктов с ГМО. Хотя запрет на уровне ЕС продуктов с ГМО был отменен, тем не менее он был заменен предельно строгой системой контроля и допуска таких продуктов, а также сопровождается полным или частичным запретом на национальном и региональном уровнях <38>.

<37> США и Канада получили право применить повышенные пошлины на различные товары из ЕС, включая сырой трюфель, сыр Рокфор, шоколад, соки, джемы в размере соответственно 116,8 миллиона долларов США и 11,3 миллиона канадских долларов в год. Торговая война была закончена подписанием специального соглашения в 2012 г., в рамках которого ЕС сохранял свой запрет в обмен на повышение для США и Канады квоты на ввоз в ЕС высококачественной говядины. См.: Win-win ending to the "hormone beef trade war", пресс-релиз Европарламента. URL: http://www.europarl.europa.eu/ news/en/news-room/content/ 20120314IPR40752/html/ Win-win-ending-to-the- hormone-beef-trade-war.
<38> В августе 2013 г. Италия стала девятой страной ЕС, которая ввела такой запрет. Полный список стран и регионов ЕС, которые ввели запрет на ГМО-продукты, см.: URL: http://www.gmo-free-regions.org.

В-четвертых, эти решения Органа по рассмотрению споров ВТО дали мощный толчок появлению целого междисциплинарного направления в науке, а именно изучению правового регулирования различного рода рисков для окружающей среды и здоровья человека, которые могут возникать после введения тех или иных государственных мер <39>. При этом под правовым регулированием рисков понимается как регулирование оценки рисков (risk assessment), так и регулирование управлением рисками (risk management) как на национальном, так и на международном уровне. К сожалению, пока эти научные дискуссии остаются вне поля зрения отечественных исследователей <40>.

<39> Wagner M. Law Talk v. Science Talk: The Languages of Law and Science in WTO proceedings // Fordham International Law Journal. 2012. Vol. 35. P. 154 - 155.
<40> Справедливости ради надо отметить, что принцип разумной предосторожности уже стал предметом исследования российских специалистов по международному экологическому праву. См.: Соколова Н.А. Международно-правовые проблемы управления в сфере охраны окружающей среды. М., 2010. С. 104 - 107. Тем не менее вопросы применения этого принципа в мировой торговле еще ожидают своего исследования.
  1. Основные выводы.

В первую очередь нужно еще раз подчеркнуть масштаб тех изменений, которые произошли как в договорной основе ВТО, так и в практике рассмотрения межгосударственных торговых споров с точки зрения именно их экологической составляющей. Появление "экологических положений" в документах ВТО показывает как минимум понимание со стороны государств - членов ВТО важности и актуальности этих вопросов для современной международной торговли.

Тем не менее, по нашему мнению, при оценке экологической составляющей в деятельности ВТО, включая практику разрешения торговых споров, надо исходить из того, что ВТО - это все же не природоохранная организация, а Орган по разрешению споров. ВТО - это не международный экологический трибунал. ВТО старается найти необходимый баланс между вопросами защиты окружающей среды и необходимостью развивать международную торговлю. Сам путь, который за короткий срок прошла ВТО по отношению к вопросам экологии и охраны здоровья населения - от отрицания до признания чрезвычайной важности этих вопросов и поиска баланса между конкурирующими интересами, вызывает интерес и заслуживает уважения.

В свою очередь, приведенная практика рассмотрения торговых споров демонстрирует как более активное использование государствами "экологических" норм в своей деятельности, так и понимание и восприятие этой позиции Органом по разрешению споров ВТО. При этом как третейские группы, так и Апелляционный орган разработали и используют в своей деятельности собственные критерии оценки действий государств в рамках "экологических" положений, стараясь отделить действительную обеспокоенность этими вопросами от попыток как-то "под флагом" экологии ввести дискриминационные меры, ущемляющие торговлю.

Тем не менее современная практика рассмотрения споров в рамках ВТО демонстрирует, что растущая обеспокоенность государств вопросами экологии и охраны здоровья населения не всегда встречает понимание и поддержку третейских групп при рассмотрении споров. Наиболее ярким примером остаются решения ОРС относительно уже упомянутых выше запретов, введенных ЕС на импорт говядины и продуктов с ГМО. В то время как практика ВТО основана на том, что сами государства должны представить достаточные научные доказательства самой возможности наступления вредных последствий, Европейский союз исходит из кардинально другого подхода. В основе этого подхода лежит убеждение в том, что до тех пор, пока не будут представлены убедительные научные доказательства безопасности того или иного продукта, одних лишь обоснованных сомнений в этом должно быть достаточно для введения запретов или ограничений. На наш взгляд, позиция Европейского союза является более оправданной в современных условиях. Реализация на практике девиза ЕС "Лучше безопасность сегодня, чем извинения завтра" сдвигает бремя доказывания опасности того или иного продукта для населения или окружающей среды с государств, вводящих ограничения таких продуктов (а именно на них сегодня лежит такая обязанность при рассмотрении споров в ВТО), на производителей этих товаров.

В контексте общего международного права актуальной становится задача регламентации взаимосвязей, и особенно вопрос совместимости многосторонней торговой системы ВТО и многосторонних экологических соглашений, а также принципиальной возможности и правомерности Органа по разрешению споров использовать положения данных соглашений при разрешении торговых споров.

Помимо всего, надо отметить, что правильная оценка экологической составляющей в деятельности ВТО поможет России выработать правильную стратегию в отношении целого ряда конкретных вопросов, как, например, угроз США использовать механизмы ВТО для отмены введенного Россельхознадзором запрета на ввоз мяса из США, полученного с использованием гормонов роста <41>.

<41> С 11 февраля 2013 г. Россия ужесточила ограничения на ввоз в страну мяса и мясной продукции из США. См.: письмо Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 8 февраля 2013 г. N ФС-НФ-7/1363 о введении временных ограничений на поставки из США в РФ мяса и субпродуктов, полученных от крупного рогатого скота, свиней и индейки, готовой мясной продукции, изготовленной из этих видов мясосырья, а также кишечного сырья и кишечных оболочек // СПС "ГАРАНТ"; письмо Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 4 февраля 2013 г. N ФС-ЕН-7/1147 "О введении временных ограничений на поставки из США в Российскую Федерацию мяса индейки, а также готовой мясной продукции из мяса индейки" // СПС "ГАРАНТ".

Еще один вывод из приведенного выше анализа касается участия России в Таможенном союзе. Как показывает современная практика, региональные интеграционные объединения могут оказаться более эффективными, в том числе и в вопросах охраны окружающей среды и здоровья человека, нежели всемирная торговая система, для этого не предназначенная. Динамизму и эффективности региональных зон свободной торговли в немалой степени способствуют экономическая и социально-культурная схожесть государств - участников этих объединений, схожесть общественных представлений об экологических рисках для общества и рисках для здоровья человека, схожесть потребительских поведений и ожиданий. Авторы полагают, что ВТО в ее нынешнем виде достигла апогея своего развития. Это обстоятельство должно быть по максимуму использовано региональными интеграционными объединениями для создания своих собственных экологических стандартов.

Литература

  1. Charovits S. Trade and Environment in the WTO // Journal of International Economic Law. Vol. 10. September 2007.
  2. Charnovits S. A new WTO paradigm fortrade and environment // Singapore yearbook of international law. 2007. P. 15 - 40.
  3. Lavranos N. The Brazilian Tyres Case: Trade Supersedes Health // Trade, Law and Development. 2009. Vol. 1. N 2(230 - 258). P. 251.
  4. Priess H., Pitschasy Ch. Protection of Public Health and the Role of the Precautionary Principle Under WTO Law: A Trojan Horse Before Geneva's Walls? // Fordham International Law Journal. Vol. 24. Issue 1. 2000. P. 519 - 553.
  5. Robert W. Staiger. Report on the International Trade Regime for the International Task Force on Global Public Goods // International Task Force on Global Public Goods. URL: http://www.gpgtaskforce.org/uploads/files/41.pdf, at 13.
  6. Wagner M. Law Talk v. Science Talk: The Languages of Law and Science in WTO proceedings // Fordham International Law Journal. 2012. Vol. 35. P. 154 - 155.
  7. Соколова Н.А. Международно-правовые проблемы управления в сфере охраны окружающей среды. М., 2010. С. 104 - 107.