Мудрый Юрист

Особенности участия прокуроров в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере федеральной безопасности

Паненков Александр Александрович, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье автор останавливается на некоторых особенностях участия прокуроров в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере федеральной безопасности, приводит конкретные статьи КоАП РФ в этой сфере, прокурорскую и судебную статистику за 2011 - 2012 гг., а также некоторые направления оптимизации борьбы с терроризмом административно-правовыми методами, которые заключаются в выявлении и пресечении источников и каналов финансирования терроризма, а также антитеррористической укрепленности объектов критической инфраструктуры, включая топливно-энергетический комплекс.

Ключевые слова: прокурор, участие, административное правонарушение, федеральная безопасность, надзор, ФСБ, штраф, материальный ущерб, взыскание.

Peculiarities of participation of prosecutors in proceeding on administrative-law violations in the sphere of federal security

A.A. Panenkov

Panenkov Aleksandr Aleksandrovich, senior researcher of the Department for Problems of Prosecutor's Supervision and Strengthening of Legitimacy in the Sphere of Federal Security, Interethnic Relations and Corruption Management of the Science Research Institute of Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation, Honored Worker of the Prosecutor's Office of the Russian Federation.

The author dwells on some of the features the participation of prosecutors in proceedings on administrative violations in the field of federal security, provides specific articles of the Administrative Code of the Russian Federation in the field, prosecutor and court statistics for 2011 - 2012. As well as some areas of combating terrorism optimization of administrative-legal methods, which consist in identifying and stopping the sources and channels of funding terrorism and terrorism of the objects of critical infrastructure, including the fuel and energy complex.

Key words: attorney, participation, administrative offense, the federal safety oversight, the FSB, fine, property damage claim.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится безопасность. В ряде федеральных законов, включая КоАП РФ, понятие "безопасность" отличается от понятия "государственная (федеральная) безопасность" и можно выделить несколько значений: 1) безопасность зданий сооружений, 2) безопасность информации, 3) безопасность дорожного движения. Эти понятия относятся к иным областям государственного управления.

Вопросы национальной безопасности были отражены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537. По мнению некоторых ученых, термин "национальная безопасность" носит политологический характер <1>. Анализ статей Конституции РФ, других федеральных законов, постановлений Правительства РФ позволяет сделать вывод о том, что понятия "безопасность", "безопасность Российской Федерации", "безопасность государства", "государственная безопасность" являются равнозначными, как и "федеральная безопасность" ("федеративная безопасность"), ибо она предполагает безопасность Российской Федерации именно как федеративного государства.

<1> Административное право Российской Федерации / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2012. С. 404.

Обеспечение федеральной безопасности России имеет свой предмет, которым являются общественные отношения по основам конституционного строя Российской Федерации. Можно выделить следующие виды деятельности, относящиеся к федеральной безопасности: контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, борьба с преступностью, посягающей на конституционный строй Российской Федерации, разведывательная деятельность, защита государственной тайны, государственная охрана. В организации государственного управления традиционно выделяются следующие три основные управленческие сферы: управление в сфере экономики, социально-культурной сфере и в административно-политической сфере. Административно-политическая сфера охватывает оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел. Государственному управлению в сфере федеральной безопасности присущ метод императивного регулирования, односторонность волеизъявления, отсутствие договорного волеизъявления, властность (особенности).

Особенности участия прокуроров в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере федеральной безопасности заключаются в следующем: 1) надзор в сфере федеральной безопасности осуществляют уполномоченные прокуроры, прокурором субъекта РФ (военным прокурором) издается специальный приказ, содержание которого доводится до соответствующих поднадзорных органов; 2) необходимость доступа к сведениям, составляющим государственную тайну; 3) оформление формы допуска по соответствующей форме в установленном порядке; 4) предписание на проведение надзорного мероприятия, подписанное прокурором и заверенное оттиском гербовой печати; 5) планирование и проведение надзорных мероприятий должны быть подчинены требованиям федерального законодательства о защите государственной тайны; 6) обеспечение режима секретности при работе с материалами и документами, составляющими государственную тайну; 7) дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 настоящего Кодекса, либо случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения (ст. 24.3 КоАП РФ "Открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях").

К федеральным органам исполнительной власти в области федеральной безопасности относятся Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России), Служба внешней разведки РФ (СВР России), Федеральная служба охраны РФ (ФСО России), Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России). Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Например, в соответствии со ст. 28.3, п. 56, КоАП РФ должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области безопасности Российской Федерации, его территориальных органов составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.19 (несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (в отношении органов безопасности, в которых осуществляют надзорные функции в области промышленной безопасности, пожарной безопасности и безопасной эксплуатации энергетических и тепловых установок), ч. 5 ст. 13.12 (нарушение правил защиты информации), ч. 1 ст. 14.20 (нарушение законодательства об экспортном контроле), ст. 14.49 (нарушение обязательных требований в отношении оборонной продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг) в части продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения указанной продукции), ч. 4 ст. 19.3 (неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника органов федеральной службы безопасности в связи с исполнением им служебных обязанностей, а равно воспрепятствование исполнению им служебных обязанностей), ч. 1 ст. 19.4 (неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)), ч. 1 и 15 ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)), ст. 19.6 (непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения), ст. 19.7 (непредставление сведений (информации)), ст. 20.27 (нарушение правового режима контртеррористической операции) КоАП РФ.

В соответствии со ст. 28.3, п. 79, КоАП РФ должностные лица, осуществляющие контртеррористическую операцию, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.27 "Нарушение правового режима контртеррористической операции".

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях на основании протоколов, составленных должностными лицами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области безопасности Российской Федерации, его территориальных органов, предусмотренных ст. 9.19, 13.12, 14.20, 19.3, 19.4, 19.5, 19.6, 19.7, 20.27 КоАП РФ, рассматривают судьи.

В соответствии с данными Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации (форма 1-АП, раздел 1 "Результаты рассмотрения дел об административных правонарушениях (по числу лиц)") по ст. 20.27 КоАП РФ рассмотрено в 2008 г. - 24, в 2011 г. - 70, в 2012 г. - 12 административных правонарушений, наложено по вынесенным постановлениям штрафов на 3000 руб. (2011 г. - 21 200 руб.), взыскано - 3000 руб. (2011 г. - 11 500 руб.), возвращено для устранения недостатков протоколов - 3 (2011 г. - 3), прекращено - 1 (2011 г. - 8) производство.

Должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внешней разведки, его территориальных органов составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 и ч. 15 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.49 (нарушение обязательных требований в отношении оборонной продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг)), ч. 6 и 15 ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)) КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

Согласно ч. 1 ст. 23.45 КоАП РФ органы, осуществляющие контроль за обеспечением защиты государственной тайны, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 13.12 "Нарушение правил защиты информации", статьей 13.13 "Незаконная деятельность в области защиты информации" настоящего Кодекса.

Органы, осуществляющие контроль за обеспечением защиты государственной тайны, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 13.12 (нарушение правил защиты информации), ч. 2 ст. 13.13 (незаконная деятельность в области защиты информации) КоАП РФ.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях на основании протоколов, составленных должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области внешней разведки, его территориальных органов, предусмотренных ст. 14.49, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 и ч. 15 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, составленных на основании протоколов должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, предусмотренных ст. 19.3, 19.4, 19.5, 19.6, 19.7, 20.17 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, составленных на основании протоколов должностными лицами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, его территориальных органов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 5 ст. 13.12, ст. 14.49, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.5, 19.6, 19.7 КоАП РФ, рассматривают судьи.

В соответствии со ст. 28.3, п. 14, КоАП РФ должностные лица пограничных органов составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.18 (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства, подлежащими реадмиссии <2>, обязательных правил, связанных с реализацией международного договора Российской Федерации о реадмиссии), ч. 1 ст. 19.4 (неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)), ч. 1 ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)), ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ. Дела об административных правонарушениях, составленных на основании протоколов должностными лицами пограничных органов, предусмотренных ст. 18.18, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ, рассматривают судьи (ст. 23.1 КоАП РФ).

<2> Реадмиссия - согласие государства на прием обратно на свою территорию своих граждан (а также в некоторых случаях иностранцев, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), которые подлежат депортации из другого государства.

К виду деятельности, относящейся к обеспечению федеральной безопасности, относится борьба с терроризмом, которую осуществляют органы федеральной безопасности в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, Законами от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности", от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" и другими нормативными правовыми актами РФ. Оптимизация борьбы с терроризмом заключается в выявлении и пресечении источников и каналов финансирования терроризма, а также антитеррористической укрепленности объектов критической инфраструктуры, включая топливно-энергетический комплекс. В соответствии со ст. 28.3, п. 91.1, КоАП РФ должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.30 КоАП РФ. Нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, которые рассматривают судьи.

В соответствии со ст. 28.3, п. 82, КоАП РФ должностные лица органов, осуществляющих контроль за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ, которые рассматривают судьи.

Дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.

Полномочия прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере федеральной безопасности. В соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Прокурор в пределах своих полномочий вправе: возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора (ст. 25.11 "Прокурор").

В 2012 г. в сфере противодействия терроризму по постановлению прокурора органами административной юрисдикции привлечено к административной ответственности 9431 лицо (2011 г. - 9595) <3>. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд. Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть опротестованы прокурором. Право принесения протеста на вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям. К числу особенностей участия прокурора в арбитражном суде относятся: возбуждение дел осуществляется путем подачи заявления о привлечении к административной ответственности, бремя доказывания обстоятельств, изложенных в постановлении, возлагается на прокурора, не может предъявляться встречное заявление, не допускается передача дела на разрешение третейского суда, не может заключаться мировое соглашение, апелляционная жалоба на решение суда подается в 10-дневный срок и т.д.

<3> Сводный отчет по Российской Федерации по форме ФБ за январь - декабрь 2012 г. Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и о противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности. Главное организационно-аналитическое управление. Управление правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Сводный отчет по Российской Федерации по форме ФБ за январь - декабрь 2011 г.

Прокурорам, участвующим при производстве по делам об административным правонарушениям по ст. 15.27 "Неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", следует иметь в виду, что административная ответственность, установленная в отношении должностных лиц настоящей статьей, не применяется к гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и за административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 и 2 настоящей статьи, сотрудники организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, в обязанности которых входит выявление и (или) представление сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, либо об операциях, в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, несут ответственность как должностные лица.

Например, согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 4 ст. 15.27 "Неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", возбуждаются только прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 03.12.2011 N 383-ФЗ, от 07.12.2011 N 420-ФЗ). О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 настоящего Кодекса.

В соответствии с данными Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации (форма 1-АП, раздел 1 "Результаты рассмотрения дел об административных правонарушениях (по числу лиц)") по ст. 15.27 КоАП РФ рассмотрено в 2008 г. - 34, в 2011 г. - 299, в 2012 году - 181 административное правонарушение (ст. 29.4, ч. 1, п. 4, КоАП РФ), 54 (2011 г. - 100) прекращено, в т.ч. с освобождением от административной ответственности - 23 (2011 г. - 44) производства, наложено по вынесенным постановлениям штрафов на 6 315 000 руб. (2011 г. - 6 515 500 руб.), взыскано по вынесенным постановлениям - 1 130 000 руб. (2011 г. - 1 650 000 руб.), в т.ч. по постановлениям прошлых лет, - 151 800 руб. (2011 г. - 23 000 руб.).

Прокурорам при осуществлении надзорной деятельности следует иметь в виду следующее:

  1. недостаточно эффективно происходило в 2012 г. взыскание штрафов: по ст. 19.4 КоАП РФ наложено по вынесенным постановлениям штрафов на 47 883 800 руб. (2011 г. - 25 232 850 руб.), взыскано по вынесенным постановлениям - 10 299 985 руб. (2011 г. - 6 056 100 руб.), по ст. 15.27 КоАП РФ наложено по вынесенным постановлениям штрафов на 6 315 000 руб. (2011 г. - 5 155 000 руб.), взыскано по вынесенным постановлениям - 1 130 000 руб. (2011 г. - 1 650 000 руб.), по ст. 19.3 КоАП РФ наложено по вынесенным постановлениям штрафов на 23 825 780 руб. (2011 г. - 19 944 616 руб.), взыскано по вынесенным постановлениям - 8 458 950 руб. (2011 г. - 7 019 396 руб.);
  2. по ст. 19.4 КоАП РФ возвращено для устранения недостатков протоколов (ст. 29.4, ч. 1, п. 4, КоАП РФ) - 3670 (2011 г. - 3036), прекращено, в т.ч. с освобождением от административной ответственности, - 4271 (2011 г. - 4412) производство, по ст. 19.3 КоАП РФ возвращено для устранения недостатков протоколов - 3610 (2011 г. - 2772), прекращено, в т.ч. с освобождением от административной ответственности, - 2770 (2011 г. - 2733) производств.

Исполнение действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях в части обеспечения федеральной безопасности нуждается в постоянном совершенствовании и прокурорском надзоре.

Литература

  1. Административное право Российской Федерации / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2012. С. 404.