Мудрый Юрист

О понятии и содержании административной деятельности органов исполнительной власти

Купреев Сергей Сергеевич, доцент кафедры государственного и административного права Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, кандидат юридических наук.

В статье осуществляется анализ содержания административной деятельности органов исполнительной власти. Административная деятельность рассматривается как составная часть государственного управления. Автор дает определение административной деятельности как внешней, властной правоприменительной деятельности по реализации административных полномочий.

Ключевые слова: административная деятельность, государственное управление, административная процедура, административная юрисдикция, административный акт.

On the concept and content of administrative activities of agencies of executive power

S.S. Kupreev

Kupreev Sergej Sergeevich, assistant professor of the Chair of State and Administrative Law of A.S. Griboedov Institute of International Law and Economics, candidate of juridical sciences.

The article contains the analysis of the content of administrative activities of executive authorities. Administrative activities are considered as a component of state administration. The author defines administrative activities as external imperative enforcement activities to implement administrative authority.

Key words: administrative activities, state administration, administrative procedure, administrative jurisdiction, administrative act.

Понятие административной деятельности известно отечественной науке административного права еще с дореволюционных времен, когда под ней понимали любую государственную деятельность, не относящуюся к законодательной и судебной. Оперирование данным понятием продолжалось и в советское время. Так, И.И. Евтихиев понимал под административной деятельностью деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения мер принуждения. По его мнению, конкретное содержание административной деятельности должно определяться теми задачами, которые призвано разрешить государственное управление на определенном этапе развития государства <1>.

<1> См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 174, 188.

На сегодняшний день данный термин используется недостаточно широко, вопросы административной деятельности исследуются в основном с позиций органов внутренних дел <2>. В литературе обращалось внимание на данную проблему, назывались некоторые ее причины: во-первых, употребление иных, более устоявшихся, терминов, таких, как "государственное управление", "исполнительно-распорядительная деятельность", "административно-правовое воздействие"; во-вторых, отсутствие четких подходов к определению административной деятельности органа исполнительной власти, ее задач и принципов, отличий от иных видов деятельности; в-третьих, спорность вопроса о соотношении таких правовых категорий, как "функция органа исполнительной власти", "направление деятельности органа исполнительной власти", "вид деятельности органа исполнительной власти"; в-четвертых, отсутствие в законодательстве прямого закрепления административной деятельности как самостоятельного направления деятельности органов исполнительной власти" <3>.

<2> См., напр.: Административная деятельность органов внутренних дел: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. В.Я. Кикотя. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003.
<3> См.: Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах - участниках Содружества Независимых Государств: Монография. Пятигорск: РИА-КМВ, 2010. С. 150.

Действительно, отсутствие четкого представления о содержании данного понятия, крайняя его размытость не позволяют обеспечить его широкое употребление при характеристике деятельности не только органов внутренних дел, но и всей системы органов исполнительной власти. Существует очевидная потребность в выработке общего понимания понятия и содержания административной деятельности. Автор предлагает собственную точку зрения по данному вопросу.

Во-первых, административная деятельность органов исполнительной власти является составной частью государственного управления. Сложно согласиться с подходом, нередко встречающимся в литературе, когда данные понятия располагаются в одном ряду <4>. Современное государственное управление (в отличие от управления в начале XX в.) представляет собой сложноорганизованную систему, функционирование которой обеспечивают государственные органы, относящиеся ко всем ветвям власти, а также в ряде случаев негосударственные организации <5>. Административная деятельность органов исполнительной власти выступает лишь одним из элементов данной системы, являясь административно-правовой категорией, содержание которой определяется границами предмета регулирования административного права.

<4> См., напр.: Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты: Монография / Л.Л. Попов, Е.В. Мигачева, С.В. Тихомиров; Под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.
<5> Подробнее о позиции автора по данному вопросу см.: Купреев С.С. Современные проблемы теории административного права: Монография. М.: NOTA BENE, 2012; Купреев С.С. О термине "государственное управление" в современном административном праве // Административное право и процесс. 2011. N 6; Купреев С.С. Содержание государственного управления: от конфронтации к компромиссу // Право и политика. 2013. N 6.

Во-вторых, не любую деятельность органа исполнительной власти можно признать административной. Автор является сторонником так называемого узкого подхода к содержанию административной деятельности и четко отграничивает ее от внутриорганизационной деятельности, которая призвана создавать условия для последующей эффективной реализации основных функций исполнительной власти и государственного управления в целом, а также от нормотворческой деятельности. Кроме того, административная деятельность, очевидно, будет являться только одним из видов внешней деятельности органов исполнительной власти наряду, к примеру, с уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной и т.д. С учетом изложенного можно констатировать, что административная деятельность выступает в качестве самостоятельного вида деятельности органов исполнительной власти, носящего внешнюю направленность и правоприменительный характер.

В-третьих, основным содержанием административной деятельности является реализация административных полномочий. Но какие именно полномочия являются административными? Ответ на данный вопрос кроется в понятии правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Одно из наиболее удачных определений данного понятия дал в свое время В.А. Юсупов: это "оперативно-исполнительная или юрисдикционная государственно-властная, подзаконная деятельность исполнительно-распорядительных органов, направленная на осуществление конкретных функций государственного управления" <6>. Изложенное определение, рассматриваемое через призму современного административно-правового регулирования, позволяет обозначить два самостоятельных блока административных полномочий, реализуемых органами исполнительной власти: процедурные (реализация административных процедур) и юрисдикционные. Реализация этих двух блоков административных полномочий и будет составлять содержание административной деятельности органов исполнительной власти.

<6> Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 24.

По своему содержанию административно-процедурная деятельность охватывает реализацию органами исполнительной власти государственных функций в административно-правовой сфере, основные из которых были сформулированы Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти":

В последующие годы вопросы реализации указанных функций были основным объектом внимания в ходе проходившей административной реформы <7>. В результате удалось внедрить систему стандартов реализации государственных функций и предоставления государственных услуг <8>. По каждой функции и услуге разрабатывается соответствующая административная процедура, закрепляемая в рамках административного регламента и включающая в себя ряд элементов: процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм; типичный "набор" юридических документов, принимаемых субъектами компетенции; стадии и виды деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь; временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность) <9>.

<7> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.
<8> См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
<9> См.: Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 324.

Вопрос о содержании административно-юрисдикционной деятельности является дискуссионным. Сторонники широкого понимания административной юрисдикции понимают ее как установленную нормами административного права совокупность правомочий органов исполнительной власти и их должностных лиц разрешать во внесудебном порядке споры в административно-правовой сфере и привлекать лиц к юридической ответственности. При данном подходе выделяются следующие виды административно-юрисдикционного производства: производство по жалобам; производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство <10>. Однако в большинстве случаев в специальной литературе по данному вопросу административная юрисдикция рассматривается исключительно через призму привлечения к административной ответственности <11>. Узкое понимание административной юрисдикции представляется автору более оправданным, т.к. производство по жалобам следует рассматривать скорее в качестве административной процедуры по предоставлению государственной услуги, а дисциплинарное производство относится к внутриорганизационной деятельности государственных органов и регулируется законодательством о прохождении государственной службы. Административная юрисдикция связана с рассмотрением и разрешением дел об административных правонарушениях и применением мер административного воздействия (обеспечительных мер, мер административного наказания и некоторых других). Специфическими чертами административной юрисдикции является правоохранительный, принудительный характер, а также множественность субъектов, ее осуществляющих.

<10> См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010.
<11> См., напр.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о формах административной деятельности органов исполнительной власти. По мнению автора, административная деятельность всегда является юридически значимой и связана с определенными правовыми последствиями. Важнейшей формой административной деятельности является административный акт, основной отличительной особенностью которого является его внешняя направленность (все остальные акты, такой особенностью не обладающие, следует признавать внутриорганизационными <12>). Именно термин "административный акт", по мнению А.Ф. Ноздрачева, наиболее зримо выражает волевое властное действие органа исполнительной власти, включающее волеизъявление органа (решение) и его внешнее выражение, - акт в процессе выполнения функций, предоставления государственных услуг, порученных ему юридическими предписаниями, имеющий своей целью вызвать необходимые юридические последствия в соответствующих административно-правовых отношениях. Не менее важное значение употребления термина "административный акт" имеет в плане международного и сравнительно-правового опыта, поскольку данный термин универсален и широко используется в доктрине административного права зарубежных стран <13>. Издавая административный акт, орган исполнительной власти осуществляет свою компетенцию и реализует свои права не в силу своего желания, но в силу возложенной на него обязанности активно использовать свои права <14>.

<12> Подробнее см.: Андреев Д.С. Внешняя направленность как признак административно-правового акта // Труды Института государства и права РАН. 2009. N 2.
<13> См.: Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 135.
<14> См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 393.

Серьезную научную дискуссию вызывает существование такой формы административной деятельности, как административный договор. В литературе отмечается, что, несмотря на отсутствие в административном законодательстве специальных норм, регулирующих данный вопрос, административные договоры уже давно стали объективным фактом российской управленческой реальности, их роль в последние годы неуклонно возрастает. Выделяются, например, договоры о компетенции, договоры и сотрудничестве, договоры о поступлении на государственную службу. При этом слабая юридическая формализация и недостаточная разработанность юридической доктрины препятствуют становлению административного договора как самостоятельной, однопорядковой административному акту формы управленческих действий <15>. Однако встречается и скептическое отношение к самостоятельности данного института, например такая позиция: административные договоры - это не альтернатива административным актам, а их разновидность, т.к. полномочия органов исполнительной власти являются их обязанностями, которые неотчуждаемы ни по какому соглашению. Договоры органов исполнительной власти имеют отношение не к институту договора, а к механизму принятия совместных согласованных решений (актов) <16>. Не углубляясь в обозначенную дискуссию, хотелось бы отметить, что сторонники и той, и другой позиции рассматривают административные договоры (соглашения) в качестве явления, прочно закрепившегося в российской правовой действительности и требующего своего дальнейшего осмысления и разработки.

<15> См.: Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. N 5.
<16> См.: Ноздрачев А.Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении) // Законодательство и экономика. 2012. N 9, 10.

Подводя итог изложенному, можно констатировать, что административная деятельность представляет собой самостоятельный вид деятельности органов исполнительной власти, носящий внешний властный правоприменительный характер и заключающийся в реализации ими административно-процедурных и административно-юрисдикционных полномочий путем принятия (издания) административных актов.

Литература

  1. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. В.Я. Кикотя. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003.
  2. Андреев Д.С. Внешняя направленность как признак административно-правового акта // Труды Института государства и права РАН. 2009. N 2.
  3. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты: Монография / Л.Л. Попов, Е.В. Мигачева, С.В. Тихомиров; Под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.
  4. Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948.
  5. Купреев С.С. Современные проблемы теории административного права: Монография. М.: NOTA BENE, 2012.
  6. Купреев С.С. О термине "государственное управление" в современном административном праве // Административное право и процесс. 2011. N 6.
  7. Купреев С.С. Содержание государственного управления: от конфронтации к компромиссу // Право и политика. 2013. N 6.
  8. Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011.
  9. Ноздрачев А.Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении) // Законодательство и экономика. 2012. N 9, 10.
  10. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010.
  11. Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах - участниках Содружества Независимых Государств: Монография. Пятигорск: РИА-КМВ, 2010.
  12. Спиридонов П.Е. Теоретико-правовые аспекты административной деятельности органов исполнительной власти // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 13: В 2 т. Т. 1. М., 2013.
  13. Старилов Ю.Н. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды / Ю.Н. Старилов, К.В. Давыдов // Административное право и процесс. 2013. N 5.
  14. Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011.
  15. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.
  16. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979.
  17. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999.