Мудрый Юрист

Роль мониторинга состояния национальной безопасности Российской Федерации в повышении эффективности государственного управления

Афиногенов Дмитрий Александрович, докторант Военной академии Генерального Штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, кандидат политических наук.

Полякова Татьяна Анатольевна, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель директора Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук.

В статье исследуются вопросы совершенствования системы мониторинга состояния национальной безопасности Российской Федерации, развития рациональной методологии мониторинга и механизмов комплексной оценки угроз и состояния национальной безопасности.

Ключевые слова: национальная безопасность, государственное управление, мониторинг, методология, оценка состояния.

The role of national security state monitoring of the Russian Federation in efficiency increasing of public administration

D.A. Afinogenov, T.A. Polyakova

Afinogenov Dmitry Aleksandrovich, doctoral student of the Military Academy of the General staff of the Armed Forces of the Russian Federation, candidate of political sciences.

Polyakova Tatyana Anatolyevna, Honored Lawyer of the Russian Federation Deputy Director of the Constitutional Law of the Ministry of Justice of the Russian Federation, doctor of law sciences.

The paper explores the issues of improving the national security monitoring system of the Russian Federation, the rational monitoring methodology development and mechanisms for integrated assessment of threats and national security.

Key words: national security, public administration, monitoring, methodology, state estimate.

Важность совершенствования управленческого фактора подчеркивается Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., которые определяют стратегический вектор развития Российской Федерации, а также военной, государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу в условиях глобализации и нарастания новых вызовов и стратегических угроз.

В числе приоритетных отмечены задачи по повышению эффективности межведомственного взаимодействия, выработке оптимального алгоритма принятия управленческих решений во всех сферах государственной политики, разработке и реализации документов стратегического планирования в социально-экономической области и в сфере обеспечения национальной безопасности.

При решении указанных задач ключевое значение имеет формирование системы мониторинга социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, базирующегося на системе оценок состояния национальной безопасности и достижения стратегических национальных приоритетов, определенных Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

Следует отметить, что в различных отраслях социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности понятие "мониторинг" имеет различное толкование.

В широком смысле слова под мониторингом понимается специально организованное, систематическое наблюдение за объектами, явлениями и процессами с целью их анализа, оценки и/или прогноза. Ключевым звеном мониторинга жизнедеятельности Российской Федерации является оценка состояния национальной безопасности.

В настоящее время единый подход к методологии оценки состояния национальной безопасности отсутствует. Это обусловлено тем, что национальная безопасность касается различных сфер государственной деятельности, достигается путем реализации стратегических национальных интересов и является таким образом сложным и многофакторным понятием.

В свою очередь, установление взаимовлияния и взаимозависимости между отдельными сферами национальной безопасности в динамике их развития также представляет достаточно сложную задачу. Поэтому в настоящее время научно обоснованного толкования термина "стратегический мониторинг состояния национальной безопасности" не имеется <1>.

<1> Афиногенов Д.А., Суворов В.Л. Теоретико-методологические основы реализации государственной политики в области защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения военной безопасности государства: Монография. М.: ВАГШ ВС РФ, 2013. С. 156.

Методологические подходы к оценке состояния национальной безопасности базируются на теории управления стратегическими рисками, где уже разработан понятийный аппарат и предложены модели и алгоритмы оценки стратегических рисков, выполнены масштабные исследования по оценке относительной значимости стратегических рисков <2>.

<2> Махутов Н.А., Кузык Б.Н. и др. Научные основы прогнозирования и прогнозные показатели социально-экономического и научно-технологического развития России до 2030 года с использованием критериев стратегических рисков. М., 2011. 136 с.

Методология количественной оценки уровня защищенности национальных интересов предусматривает формирование набора количественных показателей по каждой угрозе национальной безопасности и регулярное осуществление мониторинга по этим показателям. При этом делается допущение, что анализ полученных данных позволяет качественно оценить уровень каждой угрозы и степень ее воздействия на состояние национальной безопасности.

Для количественной оценки защиты национальных интересов формируется параметрическая структура отдельно взятого национального интереса в составе 10 - 20 количественных показателей. Определение значений этих показателей проводится на основе материалов статистических наблюдений и принятых методик расчета. В качестве значений показателей можно использовать экспертные оценки по итогам сравнительного анализа фактически достигнутых значений показателей.

Для оценки динамики некоторых процессов, характеризующих развитие ситуации в различных сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, достаточно лишь наблюдения и прогноза возможного сценария развития в будущем. Это может быть простая констатация факта или сравнение фактического состояния с нормативными или ожидаемыми значениями показателей.

Для сложных социально-экономических систем содержание мониторинга не должно ограничиваться только наблюдением, которое не формирует необходимых условий и исходных данных для принятия системных решений. Применительно к проблемам обеспечения национальной безопасности и защиты национальных интересов мониторинг должен иметь активную функцию, поскольку в этой сфере он ориентирован на создание информационной основы управления ее развитием.

Сопоставление с желаемым или необходимым значением может являться как конечной целью, так и промежуточным результатом функционирования системы мониторинга. Особенно это характерно для сферы обеспечения международной информационной безопасности, основу которой составляет единая сеть существующих во многих странах (в т.ч. в Российской Федерации) координирующих центров CERT (Computer Emergency Response Team - организация, занимающаяся вопросами компьютерной безопасности).

Здесь уместной будет ссылка на сферу предоставления электронных государственных услуг, мониторинг которых предполагает оценку качества предоставляемых государственных услуг населению, что может расцениваться как обеспечение юридической значимости этой деятельности.

Анализ законодательства показывает, что в отдельных сферах государственной деятельности системы мониторинга уже сложились. Создан инструментарий статистического наблюдения в социально-экономической сфере. Наиболее системно мониторинг осуществляется в области развития законодательства, а также в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения военной безопасности и правоохранительной деятельности.

В настоящее время в Российской Федерации различные структуры создают системы и сети мониторинга, которые действуют преимущественно в режиме ведомственной "интегрированной вертикали". При этом результаты мониторинга имеют узковедомственный характер, а сводные реестры государственной статистики формируются со значительным запаздыванием, что затрудняет оперативную оценку текущего состояния конкретной предметной области.

Нуждается в совершенствовании система государственной отчетности и отраслевых показателей развития с точки зрения оптимизации процессов сбора, накопления, хранения и анализа информации для поддержки государственного управления.

В современных условиях объективно возникает потребность в выработке оптимального алгоритма поддержки принятия управленческих решений во всех сферах жизнедеятельности государства, в расширении спектра оценок состояния национальной безопасности и информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования в Российской Федерации.

В целом авторы полагают, что мониторинг - это многоуровневый и многофункциональный процесс, и предлагают ввести в научный оборот понятие "мониторинг в области обеспечения национальной безопасности и защиты национальных интересов" как специально организованное систематическое наблюдение за объектами, явлениями и процессами, оказывающими воздействие на состояние национальной безопасности.

Целью такого мониторинга является сбор, накопление и систематизация необходимой информации, анализ и оценка деятельности органов исполнительной власти, прогнозирование развития обстановки, возможных опасностей и угроз Российской Федерации для полного обеспечения ее национальных интересов во всех сферах деятельности.

В системе мониторинга состояния национальной безопасности Российской Федерации можно выделить три вида:

С методологической точки зрения первым этапом любого мониторинга (рис. 1) является оценка всего факторного поля, характеризующего объект мониторинга, и определение наиболее проблемных зон, требующих повышенного внимания для обеспечения национальной безопасности <3>.

<3> Афиногенов Д.А. Методологические аспекты применения принципов стратегического планирования в сфере государственного управления: Монография. М.: Триумф, 2012. 144 с.
----------------------------¬   -------------------------------------¬
¦I. Наблюдение за состоянием¦ ¦ II. Сбор необходимой дополнительной¦
¦ объекта (осуществляется ¦ - + информации об объекте другими ¦
¦ аналитическими и ¦ ¦ ¦ методами (сопоставительный анализ,¦
¦инструментальными методами)¦ ¦ мозговой штурм, иные) ¦
L-------------------------T-- ¦ L-------------------------------------
/¦ /¦ ¦ /¦ ¦ /¦ /¦
¦ ¦/ ¦/ ¦/ ¦ ¦
-----+-----------¬ -------------------¬ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Анализ состояния¦ ¦Обработка и анализ¦ <------+------
¦ объекта ¦ ¦ информации ¦ ¦ ¦ ¦
L----T------------ L-----T--T---------- ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦ - - ¦ ¦ ¦
¦ / ¦/
¦ / -------------------¬¦ ¦
¦ / ¦Контроль состояния+-
L--+-----------T--------------------------+--¬ объекта ¦ ¦
¦ ¦III. Оценка достаточности L--+----------------
¦ ¦(недостаточности) информации + - - - - - - - - - - -
-------- ------¬ ¦ и факторного поля для ¦ ----------------¬
¦ ПРОБЛЕМНАЯ ЗОНА¦ ¦вневедомственного мониторинга+-->¦Прогнозирование¦
L----------------- L------------------------------ L----------------

Рис. 1. Оценка факторов и условий, воздействующих на объект мониторинга

Итогом первого этапа мониторинга является поле исходных данных для ситуационного анализа, включающее перечень национальных интересов в сферах обеспечения национальной безопасности, перечни критериев и показателей национальной безопасности, данные по плановым (прогнозным) и предельно допустимым (пороговым) значениям показателей во взаимосвязи с перечнем угроз национальной безопасности и стратегических рисков.

Следующим этапом мониторинга является этап ситуационного моделирования (рис. 2). Особое значение при этом имеет оценка стратегических рисков и угроз обеспечению национальной безопасности, а также формирование процедуры исследования и моделирования ситуации в предметной сфере деятельности.

---------------------------¬       ------------------------------¬
¦ Многофакторная экспертная¦ ¦ Ситуационное моделирование, ¦
¦оценка с учетом угроз Н.Б.¦ -->¦проводящееся на основе оценок¦
¦ и стратегических рисков ¦ ¦ ¦ экспертных опросов ¦
LT-------------------T------ ¦ L------------------------------
¦ ¦ ¦
¦ ¦/ ¦ ---------------------------¬
¦ ---------------------------+--¬ ¦Система "мозговых центров"¦
¦ ¦ Математическое моделирование¦ L------T--------------------
¦ ¦изменения процессов (явлений)¦ ¦ /¦
¦ L---------------T-------------- ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦/ ¦/ ¦
¦ ---------------------------------------------------+---¬
L>¦Выработка обобщенной оценки по результатам мониторинга¦
L-----------------T-----------------------------T-------
/¦ ¦ ¦
¦ ¦/ ¦/
-------+----------------------------¬ ----------------¬
¦Оценка неблагоприятных возможностей¦ ¦ Выработка ¦
¦ (ситуаций) ¦ ¦управленческого¦
L------------------------------------ ¦ решения ¦
L----------------

Рис. 2. Ситуационное моделирование в целях выработки управленческого решения

Итогом ситуационного моделирования является модель преодоления кризисной ситуации в сфере защиты национальных интересов, построенной в виде сетевого графа событий и отношений, показывающего степень стратегического риска при реализации управленческого решения.

Организационную основу системы мониторинга состояния национальной безопасности должны составлять соответствующие органы управления, службы наблюдения и контроля, информационная система мониторинга, служба сбора и обработки информации и выработки рекомендаций, служба технического обеспечения деятельности системы.

Решение задач, поставленных перед системой мониторинга состояния национальной безопасности, должно быть организовано по уровням государственного управления: на федеральном, региональном и территориальном уровне, а также на уровне муниципального образования и объектовом уровне.

В целом предлагаемая общегосударственная система мониторинга является комплексной моделью взаимодействия на нескольких информационных уровнях основных субъектов мониторинга и включает:

<4> Полякова Т.А. Создание системы правового мониторинга как важная составляющая обеспечения права на информацию // Условия реализации прав граждан и организаций на основе информационных технологий. М.: Институт государства и права РАН, 2010.

Ключевым элементом системы должна быть специализированная структура, обеспечивающая информационно-аналитическую поддержку принятия управленческих решений, связанная с органами государственной власти и с независимым экспертным сообществом, способная обеспечивать проведение системных разработок в области государственного управления, подготовку предложений по решению комплексных проблем обеспечения национальной безопасности, а также разработку и применение компонентов информационно-аналитического обеспечения антикризисного управления и стратегического планирования.

Литература

  1. Афиногенов Д.А. Теоретико-методологические основы реализации государственной политики в области защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения военной безопасности государства: Монография / Д.А. Афиногенов, В.Л. Суворов. М.: ВАГШ ВС РФ, 2013. С. 156.
  2. Афиногенов Д.А. Методологические аспекты применения принципов стратегического планирования в сфере государственного управления: Монография. М.: Триумф, 2012. 144 с.
  3. Махутов Н.А. Научные основы прогнозирования и прогнозные показатели социально-экономического и научно-технологического развития России до 2030 года с использованием критериев стратегических рисков / Н.А. Махутов, Б.Н. Кузык [и др.]. М.: ИНЭС, 2011. 136 с.
  4. Полякова Т.А. Создание системы правового мониторинга как важная составляющая обеспечения права на информацию // Условия реализации прав граждан и организаций на основе информационных технологий. М.: Институт государства и права РАН, 2010.