Мудрый Юрист

Законодательные и институциональные основы туристской деятельности в германии: состояние, анализ, опыт для России

Антропов Роман Владимирович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Забайкальского института предпринимательства Сибирского университета потребительской кооперации, кандидат юридических наук, доцент.

Развитие внутреннего и въездного туризма во многом зависит от того, как на государственном уровне регламентируется туристический бизнес и как различные институты поддерживают эту отрасль. Целью статьи является комплексное исследование существующих основ и элементов системы механизмов правового регулирования туристской деятельности в Германии - одной из самых посещаемых туристами зарубежных стран, государстве с развитой системой законодательства, со сложившимися культурными и правовыми традициями.

Ключевые слова: туристская отрасль Германии; достижения туристического бизнеса ФРГ; правовые и организационные основы; Немецкая туристическая ассоциация (DTV).

The legislative and institutional bases of tourist activity in Germany: status, analysis, and experience for Russia

R.V. Antropov

Antropov Roman Vladimirovich, Deputy head of the Chair of Constitutional and Municipal Law of Zabaikalsky Enterpreneurship Institute of Siberian University of Consumer Cooperatives, candidate of jurisprudence, associate professor.

Development of domestic and inbound tourism depends both on the state level is regulated by the tourist business, and how different institutions support this industry. The aim of the article is the comprehensive study of the existing bases and elements of the system of mechanisms of legal regulation of tourist activity in Germany - one of the most visited foreign countries, the state with the developed system of legislation with established cultural and legal traditions.

Key words: German tourism industry; the achievements of the Germany's tourist business; the legal and organizational bases; the German Tourism Association (DTV).

Во многих экономически развитых странах внутренний и въездной туризм является необходимым условием для повышения уровня мобильности и занятости населения, стабильного роста экономики, рационального использования объектов культурного и природного наследия, расширения международных деловых и культурных контактов. В условиях глобализации количество граждан, так или иначе вовлеченных в туристские правоотношения, значительно увеличивается. Поэтому вопросы правового регулирования туризма становятся в большей степени практическими и насущными [4].

Большое значение в свете сказанного приобретает совершенствование механизма правового обеспечения туристской деятельности. Эффективный механизм регулирования туристских отношений должен строиться на основе научно обоснованных рекомендаций [6].

Сегодня одной из наиболее посещаемых зарубежных стран является Германия. С правовой точки зрения особый интерес к данной стране обусловлен не только тем, что она обладает древней культурой, но и тем, что имеет развитую правовую систему со сложившимися правовыми традициями [8].

Вместе с тем страны Евросоюза, объединяющие триста семьдесят миллионов граждан, являются самым значительным потребителем на международном туристском рынке [9]. В настоящее время в Европе отчетливо проявляется тенденция формирования "общего туристского пространства". Анализ проблемы показывает, что важное место в миграционных процессах ФРГ занимает международный туризм. "Евролокомотив" Германия с самого начала стала движущей силой в процессе европейской интеграции и официально признает себя страной иммиграции с 2004 г. [1].

В наши дни туризм является одной из бурно развивающихся и очень успешных отраслей экономики Германии. Вместе с тем данной отрасли Германии сопутствует позитивный и доброжелательный имидж. Всевозможные туристические предложения усиливают привлекательность и известность немецких городов и регионов, а следовательно, и экономической ситуации в Германии в целом.

В немецкую туриндустрию входит множество субъектов: туроператоры и турагентства, отели и рестораны, ярмарки, выставочные центры, музеи, театры и другие культурные учреждения, кемпинги, организации, сдающие внаем автомобиль, лодку или велосипед, институты спорта, реабилитационные клиники, природные парки и парки отдыха, транспортные компании, а также субъекты розничной торговли.

Индустрии туризма в ФРГ уделяется особое внимание со стороны экономики, это двигатель в создании рабочих мест. Опыт многих стран показывает, что на международном рынке труда востребованность в специалистах, способных без проблем работать в мультинациональных компаниях, решая глобальные проблемы человечества, довольно высока [2], и пример тому - Германия. Непосредственно в сфере туризма занято 2,9 млн. человек. На долю турбизнеса ФРГ приходится 4,4% всей валовой добавленной стоимости, что в абсолютном выражении составляет 100 млрд. евро [24].

По данным Федерального статистического ведомства, в 2013 г. в Германии было зафиксировано рекордное число туристов, останавливавшихся в немецких отелях. Так, за минувший год число путешественников, разместившихся в немецких гостиницах, кемпингах и пансионатах, достигло 410,8 млн. человек. Проводя исследование, немецкие статистики учитывали лишь те предприятия гостиничного бизнеса, которые располагают не менее чем десятью койко-местами [15]. Стоит отметить, что количество немецких туристов, путешествующих по своей стране, практически не изменилось и составило в 2013 г. около 339,2 млн. человек. Потребительские расходы туристов в Германии составляют около 280 млрд. евро в год. Это впечатляющие показатели отрасли.

Интерес наших граждан к ФРГ растет из года в год. Наибольший прирост поездок в Германию в 2012 г. продемонстрировала именно Россия - 24,6%. С ее стороны, согласно немецкой статистике, в 2012 г. было зарегистрировано 918 тыс. прибытий, а количество поездок и число ночевок российских туристов - примерно 2,3 млн. Россия в 2012 г. вошла также в тройку стран, чьи туристы принесли наибольший доход Германии. Общий доход от иностранного туризма в 2012 г. составил в ФРГ 37,5 млрд. евро. А в 2013 г. в общей сложности 713 096 российских туристов посетили Германию.

Интерес стран мира к Германии обусловлен целым рядом причин: на территории страны расположены 37 объектов, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО; в Германии ежегодно организуется огромное количество фестивалей самых различных музыкальных направлений, часто проходящих во дворцах и замках, на фоне уникальных природных ландшафтов; в Германии уникальные спа-курорты, которых насчитывается более 300 и для которых создана специальная ассоциация, занимающаяся развитием этих курортов. Благодаря этому спа-туризм в последние годы демонстрирует рекордные темпы роста. Сегодня туристы из России регулярно ездят отдыхать в Баден-Баден, Бад-Киссинген, Бад-Вильдунген, Бад-Райхенхалль [3].

Таким образом, туризм между Россией и Германией переживает сегодня период самого динамичного развития. Этой тенденции соответствует упрощение процедуры подачи визовых заявлений, осуществленное с начала 2013 г. Данные показатели, безусловно, отражают качество и глубину взаимоотношений двух государств.

В свете вышеизложенного становится вероятным, что российской юриспруденции следует обратиться к комплексной разработке проблем регулирования туризма нормами права Европейского союза, и Германии в частности. Решение этих концептуальных вопросов будет способствовать повышению эффективности реализации европейских норм о туризме, улучшению осведомленности российских государственных органов, должностных лиц, предприятий и отдельных граждан о правовых основах туризма в ФРГ и ЕС. Указанные обстоятельства в итоге будут способствовать облегчению туристских связей между Россией и Евросоюзом.

Целью данной работы является формирование комплексного научного представления о существующих законодательных основах и отдельных элементах системы механизмов правового регулирования туристской деятельности в Германии, выявление специфических особенностей отношений, возникающих в сфере туристской деятельности по поводу оказания туристских услуг, а также исследование прогрессивного немецкого опыта с целью дальнейшего определения и предложения оптимальных решений для развития индустрии туризма в России.

Начнем с того, что количество правовых исследований в сфере внутреннего и въездного туризма Германии по сравнению с экономическими не так велико и в своем большинстве такие направления, как экономика, менеджмент, маркетинг, логистика, безопасность в туризме, сервис и юриспруденция, в отдельных немецких специализированных изданиях тесно переплетаются и дополняют друг друга. Тем не менее есть основания судить о том, что на сегодня имеется в достаточном количестве немецкая научная и практическая литература, посвященная особенностям правовой регламентации, маркетинга и менеджмента туризма в ФРГ. Так, отдельные вопросы регулирования туристской деятельности и возникающих в связи с этим правоотношений освещаются в работах M. Cassens [12], H. Dettmer [13], A. Dreyer [14], v. A. Dornberg [17], U.K. Henschel [18], T. Kirstges [19], M.-L. Schmeer-Strum [20], O. Schneider [21], A. Schulz [22], H.J. Siller [23], C. Wolf [25] и других.

В изданиях вышеуказанных авторов можно встретить отдельные вопросы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в ФРГ и возникающие в этой сфере отношения, типовые гражданско-правовые договоры в сфере туризма, особенности взаимодействия международного и национального регулирования туризма, некоторые публично-правовые аспекты регулирования туризма в ЕС. Изучение вышеуказанных и подобных работ, безусловно, внесло бы определенный вклад в развитие отечественной правовой науки, посвященной данной отрасли.

Отмечая основные особенности правового регулирования туризма в ФРГ, следует обратить внимание на отсутствие отдельного законодательства для туристской отрасли (специального закона или кодекса). И, как следствие, туристская отрасль ФРГ интегрирована составной частью в экономику страны и подпадает под действие гражданского законодательства. Не случайно поэтому вопросы развития туризма в ФРГ входят в компетенцию Федерального министерства экономики и технологии, в структуре которого выделяется специализированный орган - Национальный комитет Германии по туризму (нем. Deutsche Zentrale fur Tourismus e. V., сокр. DZT), недавно, кстати, разработавший первый мобильный путеводитель для туристов в виде приложения "ТОР 100" для средств мобильной связи.

Сегодня немецкий туризм в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей: предпринимательства, транспорта, торговли, связи, культуры, здравоохранения, страхования, защиты прав потребителей и др. В этом ряду особое значение отводится гражданскому праву.

Германское гражданское уложение (ГГУ)/Гражданский кодекс Германии (нем. Burgerliches Gesetzbuch, сокр. BGB), являясь основным законом рыночной экономики, своими нормами охватывает и сферу туризма. В Германии действует Закон об общих условиях сделок 1977 г. (нем. Allgemeine Geschaftsbedingungen, сокр. AGB), положения которого вошли в § 305 - 310 ГГУ. В данном Законе содержатся условия для многих не урегулированных германским законодательством договоров, в том числе рассматриваемого договора оказания туристских услуг.

К иным важным законодательным актам Германии, направленным на реализацию государственных задач в сфере развития туризма и средств их достижения, в частности, относятся: Закон о пребывании в стране (нем. Aufenthaltsgesetz, сокр. AufenthG); Закон о статусе иностранных граждан (нем. Verordnung zur Durchfuhrug des Auslandergesetzes, сокр. DVAuslG); Положение о предпринимательстве (нем. Gewerbeordnung, сокр. GewO); Закон о предприятиях общественного питания (нем. Gaststattengesetz); Государственный договор о взносах за пользование общественно-правовыми теле- и радиоканалами (нем. Rundfunkbeitragsstaatsvertrag); Положение об информировании Гражданского кодекса Германии (нем. Verordnung iiber Informations- und Nachweispflichten nach burgerlichem Recht, сокр. BGB-InfoV); Закон о регулировании рынка информационно-коммуникационных услуг (нем. Telemediengesetz, сокр. TMG); Положение об информировании о ценах (нем. Preisangabenverordnung, сокр. PAngV) и иные акты.

Важное значение в регулировании отношений между производителями и потребителями туристских услуг в ФРГ имеет судебная практика, в частности решения Федерального Верховного суда Германии (нем. Bundesgerichtshof, сокр. BGH) [10] и решения земельных судов, например Земельного суда Франкфурта-на-Майне [11].

Ежегодно около 50 млн. граждан Германии предпринимают поездки за границу и в среднем, по статистике, более 10 дней проводят в зарубежных отелях. При этом часто и не по своей вине немецкие граждане оказываются в чрезвычайных ситуациях и нуждаются в различных видах помощи, например консульской. Отдельно заметим, что родовой (специальный) статус личности отражает специфику (особенности) правового положения отдельных категорий людей, которые могут иметь дополнительные субъективные права и обязанности, как, например, мигранты или туристы [5]. Уважая права данной категории граждан, специалисты отдельных государственных структур ФРГ уполномочены консультировать и помогать туристам, оказавшимся в затруднительной ситуации.

Так, в немецкую систему государственного управления развитием туристской отрасли на федеральном уровне входят: Министерство иностранных дел (Auswartiges Amt), Уполномоченный Федерального правительства по культуре и средствам массовой информации (нем. Beauftragte der Bundesregierung fur Kultur und Medien, сокр. ВКМ), Федеральное министерство труда и социальных дел (нем. Bundesministerium fur Arbeit und Soziales, сокр. BMAS), Федеральное министерство образования и научных исследований (нем. Bundesministerium fur Bildung und Forschung, сокр. BMBF), Федеральное министерство продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей (нем. Bundesministerium fur Ernahrung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, сокр. BMELV), Федеральное министерство финансов (нем. Bundesministerium der Finanzen, сокр. BMF), Министерство по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи (нем. Bundesministerium fur Familie, Senioren, Frauen und Jugend, сокр. BMFSFJ), Федеральное министерство здравоохранения (нем. Bundesministerium fur Gesundheit, сокр. BMG), Министерство внутренних дел (нем. Bundesministerium des Innern (BMI), Федеральное министерство юстиции (нем. Bundesministerium der Justiz, сокр. BMJ), Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов (нем. Bundesministerium fur Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, сокр. BMU), Федеральное министерство транспорта, строительства и городского развития (нем. Bundesministerium fur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, сокр. BMVBS), Федеральное министерство экономического сотрудничества и развития Германии (нем. Bundesministerium fur wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, сокр. BMZ) [24].

Помимо государственных органов, активное участие в регулировании и формировании туриндустрии принимают различные предприятия туристской отрасли, их объединения и союзы, научно-исследовательские институты и пр., как, например, такой известный и независимый от государства профессиональный союз - Объединение гостиничных и ресторанных хозяйств/Союз рестораторов и отельеров (DEHOGA). Возможность взаимного влияния на принятие решений различными уровнями госвласти, союзов и объединений предприятий туристской отрасли и различных экспертов возникает благодаря институту представительства, т.е. наличию эффективной системы взаимокоординации и взаимоконтроля туристской отрасли в стране [7].

Полагаем, для российского права представляет отдельный интерес опыт участия немецкой туристской общественности в государственном управлении туристской деятельностью. Так, Немецкая туристическая ассоциация (нем. der Deutsche Tourismusverbande. V., сокр. DTV), основанная в 1902 г., является руководящим органом муниципальных, региональных и национальных туристских организаций в Германии. Будучи главным координирующим и консультативным органом, DTV способствует успешному развитию туризма в стране. DTV финансируется исключительно за счет членских взносов. Но для проведения некоторых специальных проектов DTV получает временное финансирование из соответствующих федеральных министерств, в основном из Федерального министерства экономики и технологии [16].

К членам DTV относятся тринадцать земельных (региональных) туристских организаций (нем. Landestourismusorganisationen), два города, получившие статус земли, а также три региональные туристские ассоциации. Кроме того, членство в организации имеют 39 немецких городов, все муниципальные ассоциации ФРГ, а также некоторые экономические партнеры, в числе которых всемирно известные ADAC и Deutsche Bahn AG, представляющие в DTV свои интересы.

Сегодня DTV оказывает многочисленные услуги связи, консультационные и сервисные услуги, в частности: презентация статистических данных, проведение фундаментальных исследований, представление общих сведений об индустрии туризма в Германии; доступ к основным нормам, стандартам и информации, классифицированной по различным областям; создание сети партнерских отношений в бизнесе, политике и на институциональном уровне; организация и поддержка на общенациональном уровне важнейших отраслевых мероприятий; организация представительства интересов участников туристской деятельности из числа муниципальных, региональных и национальных на политическом уровне; практические советы для членов путем оказания DTV юридических консультаций.

Техническую поддержку в ассоциации DTV оказывают четыре отраслевых комитета: комитет "Кемпинга и Караванинга" (нем. der Fachausschuss "Camping und Caravaning"), занимающийся кемпинг-индустрией на рынке туристских услуг; комитет "Мобильность" (нем. der Fachausschuss "Mobilitat"), занимающийся, в частности, вопросами безопасности туристской отрасли; комитет "Устойчивого туризма" (нем. der Fachausschuss "Nachhaltiger Tourismus"); комитет "Инициативы качества в туризме" (нем. der Fachausschuss "Qualitatsinitiativen im Tourismus"), несущий ответственность за постоянное поддержание качества немецкой туриндустрии.

Таким образом, Немецкая туристическая ассоциация вот уже более века является одним из гигантов современного туристского бизнеса Республики, разрабатывающим самые современные стратегии и привлекательные проекты для формирования положительного туристского имиджа ФРГ как внутри страны, так и за рубежом.

Завершая наше небольшое исследование, заметим, что на развитие туристического сектора в России в 2014 г. из федерального бюджета выделено более 4 млрд. рублей. Проблема разработки инвестиционных проектов, которые будут реализовываться на территориях с наибольшим туристско-рекреационным потенциалом, неизбежно приводит к необходимости обращения к передовому опыту деятельности независимых от государства профессиональных туристских объединений и союзов. При указанных обстоятельствах исследование проблем регулирования туризма в ФРГ и механизмов сотрудничества субъектов в области туризма приобретает особую актуальность.

Изучение прогрессивного опыта Германии в создании эффективной законодательной и институциональной базы для развития туристской отрасли является целесообразным и актуальным для продвижения российского туристского продукта на внутреннем и мировом рынках, содействия развитию национальной туристской инфраструктуры, повышения качества туристских услуг, взаимодействия с органами государственной власти ФРГ и европейскими организациями в сфере туризма.

Литература

  1. Антропов Р.В. Правовой и организационный аспекты миграционной политики ФРГ в части социальной интеграции трудовых мигрантов: опыт для России // Миграционное право. 2013. N 4. С. 50 - 52.
  2. Антропова Н.А. Межкультурная компетенция как неотъемлемая составная часть профессиональной подготовки // Международный журнал экспериментального образования. 2012. N 4. С. 12 - 13.
  3. Интерес к Германии неисчерпаем // Российская газета. 2012. 27 ноября.
  4. Комментарий к Федеральному закону "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Лупенко И.Ю. Понятие и элементы специального правового статуса мигрантов // Миграционное право. 2013. N 4. С. 2 - 5.
  6. Муталиева А.А. Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
  7. Рауткина Л.В. Опыт развития сферы туризма в Германии и возможности его использования в России: Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 2010.
  8. Стригунова Д.П. Правовое регулирование международного туризма в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
  9. Хамова Ю.А. Публично-правовые аспекты туризма в европейском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2009.
  10. Urteil des Bundesgerichtshofs vom 30.09.2010, Xa ZR 130/08 [Электронный ресурс]. URL: http://juris.bundesgerichtshof.de/ (дата обращения: 01.02.2014).
  11. Urteil des LG Frankfurt am Main vom 30.10.2008, Az: 2-24 S 64/08 [Электронный ресурс]. URL: https://www.jurion.de/Urteile/LG-Frankfurt_am_Main/2008-10-30/2-24-S-64_08 (дата обращения: 01.02.2014).
  12. Cassens M. Gesundheitstourismus und touristische Destinationsentwicklung: Ein Lehrbuch. Oldenbourg: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2013 [нем. яз.].
  13. Dettmer H. Marketing-Management: im Tourismus. Oldenbourg: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2011 [нем. яз.].
  14. Dreyer A. Radtourismus: Entwicklungen, Potentiale, Perspektiven. Oldenbourg: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2012 [нем. яз.].
  15. Deutsche Welle [Электронный ресурс]: сайт медиакомпании "Немецкая волна". URL: http://www.dw.de/ (дата обращения: 08.02.2014).
  16. Deutschertourismusverband.de [Электронный ресурс]: сайт немецкой туристической ассоциации. URL: http://www.deutschertourismusverband.de/ (дата обращения: 21.01.2014).
  17. V. Dornberg. A. Reiseveranstalter-Management: Funktionen, Strukturen, Management. Oldenbourg: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2012 [нем. яз.].
  18. Henschel U.K. Hotelmanagement. Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2013 [нем. яз.].
  19. Kirstges T. Management von Tourismusunternehmen: Organisation, Personal- und Finanzwesen bei Reiseveranstaltern und Reisemittlern. Oldenbourg: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2011 [нем. яз.].
  20. Schmeer-Strum M.-L. Reiseleitung und Gastefiihrung: Professionelle Organisation und Fuhrung. Oldenbourg: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2011 [нем. яз.].
  21. Schneider O. Die Ferien-Macher: Eine Branche macht Urlaub. Frankfurt: Frankfurter Allgemeine Buch, 2013 [нем. яз.].
  22. Schulz A. Verkehr und Tourismus: Ein Studienbuch in Fallbeispielen. Oldenbourg: Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 2012 [нем. яз.].
  23. Siller H.J. Entrepreneurship und Tourismus: Unternehmerisches Denken und Erfolgskonzepte aus der Praxis. Wien: Linde, 2010 [нем. яз.].
  24. Tourismuspolitischer Bericht der Bundesregierung - 17. 24.05.2013 [Электронный ресурс]. URL: http://www.bundesregierung.de/ (дата обращения: 11.02.2014).
  25. Wolf C. Umsatzsteuer in der Touristik: mit Freizeitwirtschaft und Business Travel. Berlin: Schmidt (Erich), 2012 [нем. яз.].