Мудрый Юрист

Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования

Усманова Резида Минияровна, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

В работе раскрывается значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования. Отмечается, что органы местного самоуправления при издании муниципальных правовых актов принимают во внимание этнические, религиозные, местные и исторические традиции. При этом отмечается, что традиции играют самостоятельную роль в регулировании общественных отношений.

Ключевые слова: традиции, местное самоуправление, муниципальное правотворчество, органы местного самоуправления.

Significance of record of historical and other local traditions for municipal-law regulation

R.M. Usmanova

Usmanova Rezida Miniyrovna, head of the Department of Constitutional and Municipal Law Sterlitamak branch Bashkir state University, candidate of jurisprudence, associate professor.

In the work the importance of taking into account historical and other local traditions for municipal-legal regulation reveals. It is noted that local authorities in publishing municipal legal acts shall take into account the ethnic, religious, local and historical traditions. It is noted that the traditions play an independent role in regulation of social relations.

Key words: tradition, local self-government, municipal law making, bodies of local self-government.

До принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации правом на издание правовых норм обладало лишь государство в лице его государственных органов. Конституция Российской Федерации, провозгласив местное самоуправление одной из основ конституционного строя, закрепила в ст. 131 самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила возможность издавать собственные муниципально-правовые акты. Однако, несмотря на то что легального определения муниципальных актов в Законе N 154 не было, все же можно говорить о муниципально-правовом регулировании общественных отношений в системе местного самоуправления.

Достоинством Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон) можно считать то, что в ст. 2 и ст. 7 дано определение муниципально-правового акта, а в главе 7 содержатся нормы, закрепляющие систему этих актов. Данные муниципально-правовые акты издаются по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления. По-нашему, под муниципально-правовым регулированием общественных отношений в системе местного самоуправления следует понимать регулирование отношений нормами, изданными органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований, а также населением. Не стоит при этом забывать о том, что муниципально-правовое регулирование является "разрешенным" государством упорядочиванием отношений на местном уровне. Иными словами, правотворчество органов местного самоуправления и населения муниципального образования санкционировано государством (ст. 4, 6 Федерального закона) <2>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: предмет и объекты // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 50 - 58.

В муниципально-правовом регулировании общественных отношений важное место уделяется учету местных исторических и иных традиций. Мы уже рассматривали место традиций в системе публичного регулирования общественных отношений <3>, в данном же исследовании остановимся на значении учета исторических и иных местных традиций органами местного самоуправления. Данное требование вытекает из ст. 1 Федерального закона, где закреплено, что, решая вопросы местного значения, необходимо учитывать исторические и иные местные традиции. Верно сказано, что учитывать исторические и иные местные традиции "нужно для того, чтобы обеспечить максимальную эффективность местного самоуправления, о которой не может быть и речи, если реализация муниципальной власти не будет отражать местную специфику" <4>.

<3> См.: Усманова Р.М. Традиции как социальные регуляторы общественных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 11 - 15; Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 11 - 17.
<4> См. об этом: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 13.

Органы местного самоуправления издают акты в первую очередь с целью сохранения тех или иных традиций. Например, в г. Салават Республики Башкортостан Советом городского округа город Салават Республики Башкортостан от 23 сентября 2010 г. N 2-37/375 принято решение "О мерах по поддержке и сохранению национальных традиций и обычаев, самобытной культуры народов, проживающих на территории городского округа город Салават Республики Башкортостан".

В целях сохранения культурно-исторических традиций муниципального образования решениями представительных органов могут возвращаться исторические названия. Например, решением Подольского городского совета Московской области от 19 сентября 2008 г. N 35/8, скверу в границах улицы Вокзальной и Революционного проспекта присвоено название "Екатерининский сквер" <5>.

<5> Решения Совета депутатов. URL: http://gorsovet.podolsk.ru (дата обращения: 23.01.2013).

Актами органов местного самоуправления закрепляется деятельность исторических институтов местного самоуправления, таких, как старосты, сходы, советы аксакалов. Так, Постановлением администрации Чайковского городского поселения Пермского края от 01.03.2011 N 171 утверждено Положение о Совете старейшин, формируемом из числа почетных граждан города, ветеранских организаций и общественных деятелей <6>. На заседании Совета старейшин обсуждаются различные вопросы: от строительства стационарных туалетов в местах массового скопления людей до темы выгула собак <7>.

<6> Огни Камы. 2011. N 56(8218).
<7> URL: http://www.chaikovskiy.ru/index.php7dn=news&to=art&id=2172 (дата обращения: 16.04.2013).

Однако на сегодняшний день можно отметить, что советы аксакалов, хотя и имеют где-то исторические корни, в большей степени остались традиционными институтами советской эпохи, пришедшими на смену советам ветеранов, т.к. состоят в основном из ветеранов и уважаемых в муниципальном образовании граждан.

Деятельность старост определяется положением, которое утверждается решением представительного органа муниципального образования. Анализ некоторых из них показал, что муниципальные правовые акты, определяющие статус старост, далеки от совершенства. Так, в Республике Башкортостан в положениях о старостах под правами понимают те же обязанности. Например, в положении о старосте (представителе главы сельского поселения) села Казанка сельского поселения Казанский сельсовет муниципального района Альшеевский район Республики Башкортостан так и записано: для осуществления своих предусмотренных в настоящем положении целей староста имеет право и обязан. В данном муниципально-правовом акте непонятно, что считать правами, а что обязанностями. А в положении о старосте (представителе главы городского поселения) городского поселения город Ишимбай муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан, утвержденном решением Совета городского поселения от 18.03.2011 N 30/259 записано, что староста избирается посредством проведения схода граждан в форме очного или заочного голосования жителей, у него около 17 полномочий в виде оказания содействия, за исполнение которых он может получить ежемесячное вознаграждение в размере 1 (одна) тыс. руб.

Тем не менее многие положения о старостах довольно последовательно излагают полномочия старосты, определяют его права, отношения в первую очередь с жителями и с органами местного самоуправления. Действуя на общественных началах, они действительно решают вопросы, с которыми к ним обращаются жители сел, оказывают содействие местным властям.

Сами традиции могут лежать в основе издания правовых актов, заключения различного рода соглашений на территории муниципального образования. Например, желание укрепить патриотические традиции послужило основанием для утверждения в городе Климовске Московской области муниципальной целевой программы на 2005 г. "О развитии взаимовыгодного сотрудничества между климовчанами и личным составом корабля Северного морского флота".

Население в первую очередь в своих собственных интересах должно учитывать исторические и иные местные традиции при непосредственном осуществлении местного самоуправления и при участии в его осуществлении. Так, жители могут собираться на сходах и решать вопросы, связанные с сохранением своих традиций и самобытности, направлять обращения в органы местного самоуправления с целью удовлетворения интересов, участвовать в общественных организациях, нацеленных на сохранение народных, культурных, национальных или иных традиций.

Из положения ст. 1 Федерального закона вытекает, что учет исторических и иных местных традиций обязательно должен быть в интересах населения. При этом в интересах населения должны действовать не только органы местного самоуправления, но и органы государственной власти. Так, например, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны учитывать исторические и иные местные традиции при наименовании органов местного самоуправления и при установлении границ муниципальных образований.

Однако не всегда региональный законодатель следует требованиям федерального закона. Например, Тульским областным судом установлено, что при установлении границ муниципальных образований законодатель Тульской области разделил исторически сложившиеся земли населенного пункта Косая Гора, не включив их часть, а именно территорию Шахта Рвы, в состав муниципального образования город Тула, а отнес их к территории муниципального образования Иншинское Ленинского района, чем нарушил требования п. 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ <8>.

<8> URL: http://www.oblsud.tula.sudrf.ru.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П по поводу учета традиций при определении границ установил, что органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные образования, во всяком случае, должны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия <9>.

<9> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П "По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 5.

Дополнительные требования при установлении границ муниципальных образований предъявляются в отношении тех субъектов Российской Федерации, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства. Здесь границы устанавливаются в соответствии и с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (ч. 5 п. 3 ст. 85 Федерального закона).

Отрицание, игнорирование исторических местных и иных традиций различными субъектами власти может привести к конфликту как между органами местного самоуправления и населением, так и между обществом и государством. Так, например, администрация Омска под нажимом местной епархии РПЦ без всякого объяснения причин внезапно отменила этнический праздник "Проводы зимы", который должен был состояться 24 марта 2013 г. в городском парке "Зеленый остров". В программу мероприятия входили традиционное сожжение чучела зимы, игры, ярмарка, заклички весны и выступление этнической славянской группы. Здесь мы больше видим конфликт одних традиций - этнических, с другими - религиозным, т.к. в этот день у Русской православной церкви отмечался свой собственный праздник - Торжества православия <10>. А в Краснодаре местная власть отменила празднование в марте 2013 г. праздника "Комоедица-2013", организованного клубом возрождения славянской культуры "РОДная культура", ассоциацией клубов исторических реконструкций "Сокол" и школой сценического боя "Кристофф" <11>. Однако задача органов местного самоуправления заключается в согласовании интересов всех жителей муниципального образования, учете традиций каждого из них.

<10> Церковь запретила жителям Омска веселиться во время поста. URL: http://ru-compromat.livejournal.com/585786.html (дата обращения: 13.04.2013).
<11> В Краснодаре запретили проводить "Комоедицу", посчитав, что хватит Масленицы. URL: http://www.yuga.ru/news/290785/ (дата обращения: 13.04.2013).

Есть и примеры, когда национальные и религиозные праздники отменяются органами государственной власти РФ. Например, так случилось в Республике Башкортостан, когда по иску журналиста Сергея Дулова Верховный Суд Российской Федерации отменил выходные дни в мусульманские праздники Ураза и Курбан-байрам <12>.

<12> В Башкирии запретили отдыхать в мусульманские праздники. URL: http://ufa.kp.ru/online/news/982281 (дата обращения: 13.04.2013).

Традиции одних народов вплетены в ткань местных традиций населения тех муниципальных образований, территории которых отнесены к местам проживания данных народов. Например, на традиции украинцев, проживающих в Башкирии, несомненно, отпечаток накладывают традиции башкир. Соответственно, находясь в рамках традиции, большей частью неосознанно, социальные субъекты производят действия, которые при интеракции с традициями иной культуры могут давать неожиданные результаты, в том числе и конфликты. Таким образом, одной из социальных проблем может стать проблема совместимости традиций.

Традиции могут определенным образом взаимодействовать: сочетаться и дополнять одна другую; противостоять и вытеснять одна другую; подвергаться процессу взаимной модификации и адаптации; порождать одна другую. В условиях миграции может происходить также и "обмен" традициями представителей различных сообществ, национальных, этнических, религиозных групп.

Соответственно, задача органов местного самоуправления - устранить данные конфликты между различными традициями, удовлетворить потребности различных народов и этнических групп.

Учет исторических и иных местных традиций - это гарантия приближения самих органов местного самоуправления к населению, обеспечения стабильности в муниципальном образовании, сохранения культуры народов.

Во-первых, актами органов местного самоуправления решаются вопросы местного значения, связанные с развитием культуры, искусства, языков, созданием условий для развития местного традиционного художественного творчества и участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в муниципальном образовании.

Во-вторых, разрабатываются и утверждаются планы социально-экономического развития, муниципальные программы, направленные на развитие, сохранение и возрождение исторических и иных местных традиций.

В-третьих, устанавливается объем финансирования, необходимого для создания условий для сохранения и возрождения традиций при принятии бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются льготы по налогам, подлежащим зачислению в местный бюджет.

В-четвертых, обеспечиваются условия для создания специализированных учреждений культуры, осуществляющих функции сохранения, развития и популяризации местных и иных традиций, разрабатываются и реализуются творческие проекты по организации и проведению фестивалей, конкурсов, праздников и других массовых мероприятий, организуемых с целью популяризации и развития традиций.

В-пятых, поощряются граждане и иные субъекты, достигшие наивысших результатов по сохранению и развитию исторических и иных местных традиций.

В-шестых, создаются условия для развития межрегиональных и международных связей по вопросам развития и сохранения исторических и иных местных традиций.

Таким образом, традиции, являясь объектом муниципально-правового регулирования, прямо или опосредованно получают свое закрепление в нормативно-правовых актах, в некоторых случаях действуют в дополнение к правовым актам и могут выступать основанием для принятия муниципально-правовых актов.

Литература

  1. В Башкирии запретили отдыхать в мусульманские праздники. URL: http://ufa.kp.ru/online/news/982281 (дата обращения: 13.04.2013).
  2. В Краснодаре запретили проводить "Комоедицу", посчитав, что хватит Масленицы. URL: http://www.yuga.ru/news/290785/ (дата обращения: 13.04.2013).
  3. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999.
  4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П "По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 5.
  5. Решение Подольского городского совета Московской области от 19 сентября 2008 г. N 35/8. URL: http://gorsovet.podolsk.ru (дата обращения: 23.01.2014).
  6. Решение Совета сельского поселения Маядыковский сельсовет муниципального района Дюртюлинский район Республики Башкортостан от 20.07.2011 N 33 "Об утверждении Положения о старостах населенных пунктов сельского поселения Маядыковский сельсовет муниципального района Дюртюлинский район Республики Башкортостан". URL: http://admdurtuli.ru/ (дата обращения: 16.04.2013).
  7. Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: предмет и объекты // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 50 - 58.
  8. Усманова Р.М. Традиции как социальные регуляторы общественных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 11 - 15.
  9. Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 11 - 17.
  10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
  11. Церковь запретила жителям Омска веселиться во время поста. URL: http://ru-compromat.livejournal.com/585786.html (дата обращения: 13.04.2013).