Мудрый Юрист

Об общественном контроле и открытом государственном управлении

Нестеров Анатолий Васильевич, профессор Высшей школы экономики, доктор юридических наук, профессор.

Рассмотрено понятие общественного контроля как проверки субъектами гражданского общества в рамках реординационных связей деятельности органов власти.

Ключевые слова: общественный контроль, реординация, проверка, гражданское общество.

On public control and open state administration

A.V. Nesterov

Nesterov Anatoly Vasilyevich, professor of the Higher School of Economics, doctor of jurisprudence, professor.

The concept of public control as verification actors of civil society in the framework of reordination relations activities of the authorities is considered in the article.

Key words: public control, reordination, checking, civil society.

Несмотря на то что имеется несколько законодательных актов, в которых регулируются некоторые элементы общественного контроля <1>, в публикациях отмечается, что "общественный контроль до сих пор не получил должного правового оформления. Его нормативное правовое регулирование в настоящее время крайне фрагментарно и поверхностно. Зачастую законодатель ограничивается исключительно констатацией общественного контроля, но не разъясняет его сущность... В целом общественный контроль - это вид деятельности негосударственных субъектов, направленный на выявление нарушений правовых норм органами публичной администрации и их должностными лицами" <2>.

<1> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 27.07.2010 N 227-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (в ред. ФЗ от 11.07.2011 N 200-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 776; Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 25. Ст. 2485.
<2> Шерстобоев О.Н. Общественный контроль в системе государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 4.

В этой связи профессор А.Ф. Ноздрачев отметил, что "одним из направлений нового этапа модернизации государственного управления, начавшегося в 2012 г., должно стать развитие общественного контроля за деятельностью государственной администрации. Важным субъектом этого процесса является наука административного права. Перед ней сейчас стоят как минимум три актуальные задачи: обосновать теоретические предпосылки общественного контроля; очертить концептуальные направления его формирования; предложить практические методы его осуществления. Иными словами, необходимо сформулировать современную теорию гражданского контроля в государственном управлении" <3>.

<3> Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. N 2.

К сожалению, законодательные акты только отмечают, что необходимо "создание механизмов общественного контроля" и "передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям" <4>. Поэтому в предложениях <5> отмечается, что "общественный контроль должен повысить качество законов и иных нормативных правовых актов, а также ответственность лиц, принимающих их, что в конечном итоге позитивно отразится на процессе обеспечения единого правового пространства Российской Федерации".

<4> Ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6228.
<5> Предложения Института государства и права Российской академии наук // URL: http://www.igpran.ru/services/Predlozhenija.pdf (дата обращения: 11.12.2011).

Высшее руководство страны пытается создать официальные общественные структуры, которые обладали бы функциями общественного контроля, например Общественную палату РФ, а также общественные советы при органах государственной власти <6>.

<6> Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 32. Ст. 3322.

В.В. Гриб считает, что "ряд ученых отвергают вообще понятие общественного контроля, так как считают, что у общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право привлечь его к правовой ответственности" <7>.

<7> Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3.

Например, Президиум Совета судей Российской Федерации полагает, что "контроль над судебными актами должен осуществляться исключительно конституционными органами посредством уголовного, гражданского и административного судопроизводства"; "никакие иные органы, кроме судебных, не являются компетентными для оценки законности судебного акта, включая правильное применение материального и процессуального закона" <8>.

<8> Зорькин В.Д. Ответ на обращение о конституционности норм и международно-правовых актов по "публичной организации экспертной работы и анализу уголовного процесса по делам, по которым приговоры не вступили в законную силу, и не является ли это публичной формой влияния на суд при рассмотрении конкретных дел" // Российский судья. 2012. N 4.

На это обращение Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин ответил: "Когда мы говорим о контроле над судебными актами, то надо различать две формы такого контроля: общественный контроль над правосудием и государственный контроль над судебными актами, осуществляемый в рамках судебной системы. Очевидно, что применительно к Совету по развитию гражданского общества и правам человека как консультативному органу при Президенте речь может идти лишь об общественном контроле, осуществляемом в русле таких закрепленных в Положении о Совете направлений его деятельности, как "содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации" и "систематическое информирование Президента Российской Федерации о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации".

Также он немного расшифровал понятие общественного контроля, отметив, в частности: "Постановка этих вопросов была связана с предложением, сформулированным представителями Совета по развитию гражданского общества и правам человека, о проведении мониторинга по резонансным делам в форме экспертных оценок качества рассмотрения конкретных дел. И саму возможность проведения такого мониторинга необходимо рассматривать в контексте правовой природы судебной власти и судейской независимости".

Таким образом, официальная общественная структура не претендует на функции контроля, а только подразумевает наличие функции общественного мониторинга в форме экспертных оценок (не экспертизы) качественных свойств объектов мониторинга.

С другой стороны, ведомства иногда злоупотребляют своими правами в так называемом диалоге бизнеса и власти. Например, Г. Баландина отмечает: "Бизнесу разрешают внести предложения, но обратной связи пока не получается, и о решении ФТС бизнес узнает уже из официального нормативного акта" <9>. Хотя руководство ФТС заявляет о стратегии, направленной на упрощение таможенных процедур, некоторые такие акты могут вредить бизнесу, поскольку они не упрощают таможенные процедуры, а, наоборот, усложняют. Также Г. Баландина не согласилась с декларацией, что ТК ТС соответствует Киотской конвенции: в частности, Киотская конвенция упрощает и гармонизирует таможенные процедуры для международной торговли, а "ТК ТС написан для таможни". Более того, в ФТС РФ стала складываться практика искусственного удержания декларантов и таможенных представителей от того, чтобы решения таможенных органов обжаловались в судах. Таким образом, административный ресурс был направлен на улучшение статистики по разрешению споров бизнеса с таможенными органами.

<9> Баландина Г. Тернистый путь к правовому государству // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. 2013. N 4. С. 37 - 44.

В связи с этим можно рассматривать выражение "диалог бизнеса и власти" как политическую метафору, которая не имеет юридического содержания. Неформальные инициативы частнопредпринимательских структур не могут быть оформлены в рамках контрольных функций, а только формально-официальные структуры, образованные бизнес-структурами на законодательной основе, должны иметь проверочные функции в рамках реординационных связей <10>.

<10> Нестеров А.В. О реординации и "открытом правительстве" // Регионы Евразии: модернизация инновационно-технологического развития и сотрудничества. М.: ИНИОН, 2013.

К сожалению, законодатели не урегулировали эти функции. Многочисленные законы, в которых упоминается общественный контроль, фактически не предусматривают контрольные функции над органами государственной власти, а только устанавливают права на обращение в такие органы. Однако часто "честь мундира" или просто коррупционные связи сводят такие обращения граждан и иных структур на нет. Кроме того, пока никто не опроверг, что существуют не только ведомственные интересы, но и интересы ведомственных чиновников, которые могут идти вразрез с интересами государства и общества.

В этой связи необходимо рассмотреть категорию контроля и выявить правовые свойства общественного контроля.

Категория контроля.

Контроль (контрольная функция) - одна из субординационных функций управляющего субъекта (контролера) и управляемого (подконтрольного) субъекта, заключающаяся в проверке его контролируемых свойств и принятии мер (управляющих воздействий) в отношении подконтрольного субъекта при наличии несоответствия значений этих свойств установленным требованиям <11>, <12>.

<11> Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 - 12.
<12> Нестеров А.В. Философия контроля и надзора // Компетентность. 2005. N 3. С. 3 - 13.

Поэтому граждане и их объединения как субъекты правового администрирования (управления по отклонению) со стороны публично-правовых субъектов не могут принципиально выполнять функции административного контроля.

В их правомочия (конституционные свободы, права и/или законные интересы) входит наблюдение за деятельностью публично-правовых субъектов, выявление несоответствия их деяний (действий или бездействия) и/или решений законодательству России и сообщение о них в соответствующие уполномоченные органы государственной (муниципальной) власти. Однако реализация этих правомочий должна представлять не монолог граждан и их объединений, который может быть не услышан, а диалог, в котором в обязательном порядке должны участвовать публично-правовые субъекты.

Так как должностные лица публично-правовых структур действуют только в соответствии с должностными регламентами, то они должны содержать обязанности не только формального реагирования на обращения граждан и их объединений (заинтересованных субъектов), но и совместного рассмотрения по существу этих обращений. Должен появиться гибкий законодательный механизм, регулирующий, регламентирующий и администрирующий диалог (отношения, взаимодействия и продукты такого диалога) заинтересованных и уполномоченных субъектов. При этом в таком законодательном акте должны быть предусмотрены юридические гарантии того, что чиновники не смогут имитировать деятельность по обсуждению правовых актов и их проектов с представителями экспертного, профессионального сообщества и/или общественности, отстаивающими гражданско-общественные и/или частнопредпринимательские правомочия.

Таким образом, не только контрольно-надзорные органы государственной (муниципальной) власти, но и гражданско-общественные и частнопредпринимательские официальные структуры должны обладать контрольными (проверочными) функциями. Это позволит создать систему сдержек и противовесов, не позволяющую превалировать одной из групп интересов: ведомственной, частной или общественной. Отметим, что часто ведомственные интересы не совпадают с государственными интересами, а отображают интересы чиновников среднего звена, в том числе и коррупционные. Поэтому важной функцией реординации является обнаружение имитации интересов и выявление истинных интересов, отстаиваемых чиновниками, представителями экспертного сообщества или лоббируемых бизнесом.

Часто чиновники заявляют, что они отстаивают государственные интересы. Для правильного использования словосочетания "государственный интерес" необходимо определить значение категории, обозначаемой этим словосочетанием. В соответствии с категорийным (тензорным) подходом <13> логическая схема категории "государственный интерес" приведена на рис. 1.

<13> Нестеров А.В. Тензорный подход к анализу и синтезу систем // Научно-техническая информация. Серия 2: Информационные процессы и системы. 1995. N 9. С. 26 - 31.

Рис. 1. Схема категорий интересов юридических субъектов

Необходимо разделять ведомственный и государственный интерес, т.к. советский стереотип тождественности государства и его органов в Российской Федерации не должен существовать. В Конституции России установлено, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Отсюда следует, что государственный интерес заключается в создании баланса законных интересов не только ведомств, но и граждан и их объединений на общественной или бизнес-основе.

При этом государство обязано противостоять чиновникам, которые под видом государственных интересов могут преследовать свои коррупционные интересы <14>. На рис. 1 показано, что в теории категория коррупционного интереса логически не пересекается с остальными категориями, но в практике коррупция - достаточно распространенное явление.

<14> Нестеров А.В. Поможет ли антикоррупционная экспертиза противодействию коррупции в России? // Государство и право. 2011. N 6. С. 87 - 91.

Государство не только должно доверять своим органам, гражданам и их объединениям, но и проверять их. Основным элементом, реализующим проверочные функции, являются официальные контрольно-надзорные государственные органы. В последнее время к проверочным функциям присоединили мониторинговые функции.

Для правильного понимания функции проверки разложим категорию проверки на ее составляющие: категории контроля, надзора и мониторинга, как показано на рис. 2.

Рис. 2. Схема категорий проверочных функций юридических субъектов

Для реализации государственного интереса в рамках обеспечения правомочий граждан и их объединений (их конституционных свобод, прав и законных интересов) государство обязано не только осуществлять ведомственные проверки, но и создать условия для гражданско-общественной и/или частнопредпринимательской проверки. Схема категорий проверки (контроля) приведена на рис. 3.

Рис. 3. Схема категорий проверки (контроля)

Хотя общественную проверку (гражданско-общественную и/или частнопредпринимательскую проверку) могут выполнять все виды заинтересованных субъектов, как правило, ее осуществляют делегированные представители общества.

Категорию субъектов, полномочных представителей общества можно разложить на следующие категории: официальных общественных структур (Общественной палаты РФ), инициативных представителей общества, в том числе в виде индивидуальных или делегированных представителей от структур, образованных гражданами и их объединениями, и/или общества как такового (электората).

В этой связи необходимо различать категории общественного контроля и ведомственного контроля. Если ведомственный контроль осуществляется на основе административных регламентов (инструкций), то общественный контроль, кроме его официальной формы, никак не урегулирован. Поэтому инициативный общественный контроль фактически представляет собой общественную проверку в виде общественного мониторинга (наблюдения).

С теоретической точки зрения в проверке (проверочных функциях) могут использоваться процедуры социологического опроса, аудита (собственно проверки) и/или экспертной оценки (рис. 4).

Рис. 4. Схема категорий процедур проверки (контроля)

Пересечение категорий опроса и применения специальных знаний образует категорию так называемого экспертного опроса, а пересечение категорий аудита и применения специальных знаний - категорию применения специальных знаний в аудите.

Часто применение специальных знаний тривиально сводят к применению экспертизы, однако это не совсем правильно. Категория применения специальных знаний состоит из категорий применения специальных знаний в экспертной форме (экспертизы), в форме официального и/или альтернативного специального исследования, а также в форме специального содействия (рис. 5).

Рис. 5. Схема категорий применения специальных знаний

Применение официального специального исследования.

Любые инновации, в том числе в юриспруденции, в частности в экспертной деятельности <15>, должны вводиться в соответствии с теорией инноваций <16>, а не на основании житейских представлений.

<15> Нестеров А.В. О зарождении и развитии некоторых категорий экспертики // Эксперт-криминалист. 2012. N 2. С. 20 - 25.
<16> Нестеров А.В. Инновации: системный подход // Компетентность. 2007. N 6. С. 3 - 13.

Хотя государство должно создавать законодательные и организационные условия для общественного контроля над деятельностью своих органов, пока такие условия не имеют законодательной базы и не организована инфраструктура (механизм) для результативной реализации инициатив гражданского общества.

Общественный контроль не подразумевает контрольных функций, а только базируется на наблюдениях за решениями и/или действиями публично-правовых субъектов, которые затрагивают конституционные свободы, права и законные интересы граждан и их объединений. Поэтому так важна информационная открытость таких субъектов (органов государственной и муниципальной власти, их организаций и иных структур, кому делегированы функции этих властных субъектов, а также их должностных лиц) <17>.

<17> Нестеров А.В. О праве на доступ к информации о деятельности государственных органов // Информационное право. 2007. N 2. С. 16 - 21.

Кроме наблюдения и фиксации случаев предполагаемого нарушения публично-правовыми субъектами норм законодательства, субъекты общественного контроля имеют право обращаться в определенные органы государственной или муниципальной власти в соответствии с законами России об обращениях и порядке информирования граждан о деятельности государственных и муниципальных органов.

Таким образом, так называемый общественный контроль фактически сводится к функциям мониторинга представителями гражданского общества за решениями (действиями) публично-правовых или частноправовых субъектов, которые предположительно нарушают нормы действующего законодательства и затрагивают конституционные свободы, права и законные интересы граждан и их объединений в сфере экономики, социальной и экологической сфере. Отражая эту тенденцию в общественном контроле, появились Указ и Постановление <18>, а также Методика осуществления мониторинга правоприменения в РФ.

<18> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" (вместе с "Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации"); Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 "Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации".

Понятие общественного контроля относится к стереотипам прошлого, который должен быть трансформирован в юридическую инфраструктуру, обеспечивающую действенное отстаивание гражданами и их объединениями своих законных правомочий в рамках реординационных связей, как в досудебном, так и в судебном порядке.

Литература

  1. Баландина Г. Тернистый путь к правовому государству // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. 2013. N 4. С. 37 - 44.
  2. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3. С. 10 - 16.
  3. Зорькин В.Д. Ответ на обращение о конституционности норм и международно-правовых актов по "публичной организации экспертной работы и анализу уголовного процесса по делам, по которым приговоры не вступили в законную силу, и не является ли это публичной формой влияния на суд при рассмотрении конкретных дел" // Российский судья. 2012. N 4.
  4. Нестеров А.В. О реординации и "открытом правительстве" // Регионы Евразии: модернизация инновационно-технологического развития и сотрудничества. М.: ИНИОН, 2013.
  5. Нестеров А.В. Тензорный подход к анализу и синтезу систем // Научно-техническая информация. Серия 2: Информационные процессы и системы. 1995. N 9. С. 26 - 31.
  6. Нестеров А.В. О зарождении и развитии некоторых категорий экспертики // Эксперт-криминалист. 2012. N 2. С. 20 - 25.
  7. Нестеров А.В. Поможет ли антикоррупционная экспертиза противодействию коррупции в России? // Государство и право. 2011. N 6. С. 87 - 91.
  8. Нестеров А.В. Инновации: системный подход // Компетентность. 2007. N 6. С. 3 - 13.
  9. Нестеров А.В. О праве на доступ к информации о деятельности государственных органов // Информационное право. 2007. N 2. С. 16 - 21.
  10. Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 - 12.
  11. Нестеров А.В. Философия контроля и надзора // Компетентность. 2005. N 3. С. 3 - 13.
  12. Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. N 2.
  13. Шерстобоев О.Н. Общественный контроль в системе государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 4. С. 26 - 31.