Мудрый Юрист

О формировании системы повышения эффективности управления собственностью на уровне региона

Мельникова Марина Николаевна, главный специалист Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области, аспирант Орловского филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ".

В статье рассматриваются основные направления решения проблемы повышения эффективности использования региональной и муниципальной собственности. Автором предложена инновационная структура системы управления собственностью на уровне региона, в которую входят функциональная подсистема и подсистема обеспечения. Предложена модель региональной программной корпорации по управлению собственностью.

Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, собственность, регионально-программная корпорация.

On formation of the system of improvement of efficiency of property management at the regional level

M.N. Melnikova

Melnikova Marina Nikolaevna, Chief Specialist, Office of the Governor and Government of the Oryol region, graduate student of Orlovsky branch of Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russia.

In the article reviews the main directions of solving the problem effective use of regional and municipal property. Author offers an innovative architecture of property at regional level which includes functional and maintenance subsystem. A model of the regional target-oriented corporation is proposed.

Key words: state and municipal management, property, regional target-oriented corporation.

В управлении комплексным развитием регионов России одной из ключевых проблем является проблема недостаточной эффективности использования региональной и муниципальной собственности.

Анализируя процесс управления государственной собственностью, можно смело утверждать, что в настоящее время отсутствует четко выстроенная и эффективно действующая система управления ею, не сформированы соответствующие организационно-экономические механизмы, не разработаны теоретические и методологические аспекты использования государственной собственности с целью повышения эффективного развития социально-экономической системы и повышения благосостояния граждан нашей страны.

Так, в частности, несмотря на огромные затраты трудовых ресурсов, не сформированы кадастры собственности (кадастры земельных ресурсов, кадастры производственной недвижимости, кадастры объектов социального назначения). Это в числе других факторов не позволяет ввести и предлагаемую систему налогообложения недвижимости.

Отсутствует научная строгость объективной оценки стоимости собственности, несмотря на наличие известных методов оценки (затратный, рыночный, доходный), в связи с чем и цифры оцениваемой кадастровой стоимости выражают серьезные сомнения. Пока, к сожалению, результаты оценки конкретных объектов федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности в значительной степени зависят от субъективных предложений оценщиков. Известно, что в данной сфере имеют место и масштабные коррупционные явления.

В деятельности действующих органов управления государственной и муниципальной собственностью на всех уровнях не прослеживается наличие научной строгости в обосновании путей обеспечения эффективности использования собственности по вариантам (долгосрочная или краткосрочная аренда, продажа, доверительное управление) [1]. В итоге очень часто объекты федеральной, региональной и муниципальной собственности продаются (да еще по заниженным ценам) только для того, чтобы прикрыть текущие дефициты бюджетов, в отличие от обоснования путей повышения отдачи от деятельности объектов для получения устойчивых и регулярных доходов бюджетов.

Таким образом, теоретико-эмпирический анализ выявил острую необходимость и важность решения проблем управления собственностью в социально-экономической жизни региона, а следовательно, подчеркнул необходимость разработки концептуальной платформы регулирования отношений собственности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, на базе которой возможно определение магистрального вектора управленческих воздействий, обеспечивающих содержательную определенность и высокую эффективность управления собственностью в региональной экономической системе.

Решение вышеперечисленных задач в условиях постоянно растущего дефицита региональных бюджетов в очередной раз подчеркивает актуальность и высокую научно-практическую значимость экономических и организационных основ управления государственной и муниципальной собственностью [2].

Система управления эффективным использованием государственной и муниципальной собственности по своей сути должна быть инновационной системой, обеспечивающей задействование организационно-управленческих и маркетинговых инноваций в соответствии с действующей классификацией [3].

В этой связи целостная, многоуровневая система управления эффективным использованием собственности должна формироваться как взаимосвязанное и неразрывное единство следующих элементов: определение целей и способов их достижения, четкая регламентация порядка принятия управленческих решений государственными и муниципальными органами управления, порядка выбора менеджеров и их мотивации, своевременный контроль за объектами управления и профессиональной деятельностью менеджеров, принятие управленческих решений на основе анализа результативных показателей, систематический мониторинг региональной собственности, персональная ответственность менеджеров за результаты управления.

Эффективная система управления государственной и муниципальной собственностью должна быть направлена одновременно на поддержку регионального и муниципального предпринимательства, поскольку объекты собственности (земельные участки, коммерческая недвижимость) являются важнейшими ресурсами для развития бизнесов. Особенно это касается государственно-муниципальной поддержки инновационного бизнеса.

В структуру системы управления собственности входят две основные подсистемы - функциональная и обеспечения (рис. 1).

             ----------------------------------------------------¬
¦Система управления собственностью на уровне региона¦
L--------T------------------------------------T------
¦ ¦
V V
--------------------------¬ -----------------------¬
---------+Функциональная подсистема¦ ¦Подсистема обеспечения+--¬
¦ L-------------------------- L----------------------- ¦
¦ ---------------¬ -----------------¬ ----------------------¬ ¦
+->¦ Мониторинг +------>¦ Инвентаризация ¦ ¦Матрица правовых норм¦<-+
¦ L--------T------ ¦ и регистрация ¦ L---------------------- ¦
¦ V L--------T-------- ----------------------¬ ¦
¦ ---------------¬ ¦ ¦ Матрица ¦ ¦
+->¦ Маркетинг ¦ V ¦ организационных ¦<-+
¦ L--------T------ -----------------¬ ¦ условий ¦ ¦
¦ V ¦ ¦ L---------------------- ¦
¦ ---------------¬ ¦ Оценка ¦ ----------------------¬ ¦
+->¦Планирование и+------>¦ ¦ ¦ Элементы обеспечения¦ ¦
¦ ¦ организация ¦ L--------T-------- ¦ начальных финансовых¦<-+
¦ L--------T------ V ¦ условий ¦ ¦
¦ ¦ -----------------¬ L---------------------- ¦
¦ V ¦ Обоснование и ¦ ----------------------¬ ¦ ¦
¦ ---------------¬ ¦ выбор вариантов¦ ¦ Матрица кадрового ¦ ¦
+->¦ Мотивация +-----> ¦ использования ¦ ¦ потенциала и ¦<-+
¦ L--------T------ L--------T-------- ¦ повышения профес. ¦ ¦
¦ ¦ V ¦ уровня управления ¦ ¦
¦ ¦ -----------------¬ L---------------------- ¦
¦ V ¦ Аудит ¦ ----------------------¬ ¦
¦ ---------------T------>L----------------- ¦ Информационное ¦ ¦
+->¦ Контроль ¦ -----------------¬ ¦ обеспечение ¦<--
¦ L--------T-----+------>¦ Ответственность¦ L----------------------
¦ ¦ ¦ и санкции ¦
¦ V L-----------------
¦ ---------------¬ -----------------¬
L->¦ Регулирование+------>¦ Корректирующее ¦
L--------------- ¦ воздействие ¦
L-----------------

Рисунок 1. Структура системы управления собственностью

Функциональная подсистема обеспечивает исполнение общих и специфических функций управления собственностью, а подсистема обеспечения создает и предоставляет необходимые для этого ресурсы: финансовые, организационные, нормативно-правовые, кадровые и информационные.

Результативность и эффективность системы управления региональной собственностью должны быть основаны на использовании трех видов управления, отображающих различные функции и задачи исполняющих их субъектов:

Исполнительные органы государственной и муниципальной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечивать эффективное использование потенциалов, которыми они располагают, для воздействия на социально-экономические процессы в регионе. К методам государственного (властного) воздействия относятся:

На взгляд автора, для осуществления вышеперечисленных целей необходимо создание на уровне субъектов Российской Федерации регионально-программных корпораций по управлению государственной и муниципальной собственностью (далее - РПК).

Существует множество споров о государственных корпорациях, которые могут быть проецированы и на уровень региональных целевых корпоративных образований.

Прежде всего отметим, что понятие "государственная корпорация" не встречается в Гражданском кодексе РФ и закреплено Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" [4]. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Законодатель использовал термин "корпорация" не в традиционном смысле (когда корпорация противопоставляется учреждению), а как синоним понятия "организация" [5].

Вероятно, наиболее существенным плюсом в создании подобного вида структуры по управлению собственностью будет являться возможность (а скорее, обязанность, первичное условие функционирования) внедрить в каждую из них современные модели управления, а оплату труда руководства этих структур прямо увязать с показателями снижения издержек, повышения энерго-, эколого-, социоэффективности и, естественно, повышения производительности труда, результатами внедрения технологий и инноваций.

Вместе с тем т.к. регионально-программная корпорация, несомненно, подпадает под определение действующего федерального законодательства, то на региональном уровне имущество должно передаваться в трастовое управление данной корпорации.

Проблема повышения эффективности управления путем проведения контрольных мероприятий особенно актуальна на региональном уровне в системах со сложившимися неформальными, зачастую противозаконными, связями (отношениями).

Не вызывает сомнений, что РПК должна представлять собой институт социально-экономического развития, обеспечивающий доступ всех заинтересованных участников рынка к потенциальным возможностям (ресурсам) и высоким технологиям.

В то же время очевидно, что потребуется либо обеспечить достаточный уровень правосознания и "потенциальной порядочности" лиц, принимающих управленческие решения, либо создать заградительные (карательные) условия для минимизации потери от злоупотреблений, либо создать информативную "сигнальную сеть" из представителей общества и бизнеса [6].

           --------------------------------------------------------------------------¬
¦ Высший орган исполнительной государственной власти субъекта ¦
¦ Российской Федерации ¦
L---------------T------------------------------------T---------------------
¦ /¦
-- -- -- -- -+ -- --- -¬ -- -- -- +- -- -- -- -- - -¬
Создание, наделение Отчетность, согласование,
¦ имуществом, контроль ¦ ¦ утверждение стратегии ¦
L- -- -- -- -¬--- -- --- L-- -- --T -- -- -- -- -- --
¦/ ¦
---+------------------------------------+------¬
¦ Регионально-программная корпорация ¦
¦ по управлению собственностью ¦
L-----T-----------------TT------------------T---
-- -- -- -- -- -- -+ -- -¬ ¦¦ - -- -+ -- -- -- -- -- ¬
Сотрудничество, обмен ¦¦ ¦Содействие в реализации¦
¦опытом, позиционирование¦ ¦¦ проектов
региона ¦¦ L- -- -T -- -- -- -- -- -
L- -- -- -- -- -- -T -- -- ¦¦ ¦/
¦/ ¦¦ -------+----------------¬
-------------------+--------¬ ¦¦ ¦Российские и зарубежные¦
¦НКО, органы государственной¦ ¦¦ ¦ бизнес-структуры и ¦
¦ власти и государств, ¦ ¦¦ ¦ бизнес-сообщества ¦
¦ организации, зарубежные ¦ ¦¦/ L------------------------
¦ организации ¦ ------++-----------------------------------¬
L---------------------------- ¦ Миссия корпорации - стимулирование ¦
¦ социально-экономического развития ¦
¦ региона на основе эффективного ¦
¦ использования региональной собственности ¦
L-----T-------------------------------------
¦/
------------------------------------------------+----------------------------------------------¬
¦ Основные направления деятельности ¦
+--------------T--------------T--------------T-------------T-----------------T-----------------+
¦ Управление ¦ Создание ¦ Реализация ¦ Мониторинг ¦ Обеспечение ¦ Информационные, ¦
¦собственностью¦инфраструктуры¦ крупных ¦ и анализ ¦ межрегионального¦консультационные,¦
¦ на уровне ¦ ¦инвестиционных¦ состояния ¦ и ¦ образовательные ¦
¦ региона ¦ ¦ проектов ¦ региональной¦межмуниципального¦ услуги ¦
¦ ¦ ¦ ¦собственности¦ сотрудничества ¦ ¦
L--------------+--------------+--------------+-------------+-----------------+------------------

Рисунок 2. Структура регионально-программной корпорации

Данное взаимодействие должно формировать в рамках соблюдения норм права процессы координации интересов и интеграции ресурсов всех сторон, а в перспективе и обмен инсайдерской информацией.

Создание РПК позволит усилить влияние органов исполнительной государственной власти регионального уровня на темпы и направленность процессов повышения эффективности использования и трансформации структуры собственности.

В целом результаты анализа состояния системы управления региональной собственностью подтверждают необходимость и возможность формирования целостной инновационной системы управления собственностью.

Литература

  1. Короткова О.И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 4.
  2. Новокрещенова Н.И. Реализация государством публичных интересов при осуществлении полномочий собственника // Правовые вопросы недвижимости. 2011. N 1.
  3. Руководство Осло - Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям. Совместная публикация ОЭСР и Евростата. Третье издание. М.: ЦИСН, 2010. 107 с.
  4. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.
  5. Мерзликина Р.А., Тамирова К.К. Государственная корпорация как одна из форм участия государства в гражданско-правовых отношениях // Труды юридического факультета СевКав ГТУ: Сборник научных трудов. Ставрополь, 2004. Вып. 2. С. 96.
  6. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М.: Дело, 1997. 704 с.