Мудрый Юрист

Прокурорский надзор в сфере эффективности применения федерального закона "о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Акопджанова Марианна Олеговна, кандидат юридических наук, докторант Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, старший преподаватель кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Краснодарского государственного университета культуры и искусств.

Статья посвящена исследованию основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также вопросов ответственности государственных и муниципальных служащих, иных лиц за нарушение данного законодательства.

Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, прокурорский надзор, государственные и муниципальные нужды, административная и уголовная ответственность.

Prosecutor's supervision in the sphere of efficiency of application "On contractual system in the sphere of purchases of goods, works and services for provision of state and municipal needs"

M.O. Akopdzhanova

Akopdzhanova Marianna Olegovna, candidate of Jurisprudence, doctoral candidate of the Lomonosov Moscow State Univerrsity, senior Lecturer of the Department of Criminal and Penitentiary Law Krasnodar State University of Culture and Arts.

The article is devoted to the main directions of the Prosecutor's supervision over compliance with the legislation of the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services for state and municipal needs, as well as the issues of responsibility of state and municipal officials, other persons for violation of the legislation.

Key words: public procurement, contract system, public Prosecutor's supervision, the state and municipal needs, administrative and criminal liability.

В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" собственно противодействие включает в себя три базовых элемента: профилактику коррупции, борьбу с коррупционными правонарушениями (правоохранительными средствами), ликвидацию последствий коррупционных действий.

Деление это условное, учитывая, что профилактика коррупционной преступности осуществляется в том числе и посредством борьбы с коррупционными правонарушениями непреступного характера, а ликвидация последствий коррупции является неотъемлемой частью борьбы с правонарушениями и одновременно выполняет профилактическую функцию.

Исследователи отмечают, что успех противодействия коррупции обеспечивается главным образом использованием мер предупреждения и профилактики <1>. Федеральный закон "О противодействии коррупции", Национальная стратегия противодействия коррупции, как и Национальный план противодействия коррупции, основываясь на посылах Конвенции ООН против коррупции (Нью-Йорк, 2003), в качестве приоритетного направления выделяют именно профилактику.

<1> См.: Елисов П.П., Болотский В.С. Профилактическая функция антикоррупционного законодательства: проблемы ее развития // Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства: Межведомственный научный сборник / Гл. ред. А.И. Комарова. М., 2009. Т. 1(39). С. 244; Барциц И.Н. Россия и коррупция: кто кого. Десять лет спустя // Актуальные проблемы реализации национальной антикоррупционной политики. Вторые Кудрявцевские чтения (10 апреля 2009 г.): Сборник научных трудов / Отв. ред. С.В. Максимов. М.: Институт государства и права РАН, 2010. С. 94 - 96 и др.

Обеспечение законности в сфере профилактики коррупции достигается как через соответствующую деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, так и путем надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, осуществляемого органами прокуратуры. Правовые средства прокурорского надзора позволяют прокуратуре влиять на укрепление законности в деятельности других государственных и муниципальных органов. Так, выявляя в порядке надзора правонарушения коррупционной направленности и принимая меры к их устранению, прокуратура тем самым воздействует на работу органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц по предупреждению коррупции, активизирует деятельность по организации профилактики коррупционных правонарушений и устранению причин и условий, им способствующих.

Корни преступности всегда кроются в негативных общественных явлениях, социальных, политических, экономических и духовных проблемах, присущих конкретному обществу. Поэтому наиболее эффективными в плане уменьшения числа совершаемых преступлений в долгосрочной перспективе являются общие меры предупреждения, направленные на формирование духовно-нравственных основ общества, укрепление экономики, развитие системы социальной и правовой защиты населения, обеспечение режима законности в регулируемых правом отношениях и т.д. К мерам общей профилактики относится и создание прозрачной для общественного контроля системы государственного и муниципального управления, препятствующей возникновению и действию коррупционных схем <2>.

<2> См.: Козлов Т.Л. Прокурорская деятельность в системе мер профилактики коррупции // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. N 1. С. 36 - 42.

Цели противодействия коррупции служит также принятие 5 апреля 2013 г. Государственной Думой Российской Федерации Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). Закон N 44-ФЗ направлен на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

  1. планирования закупок товаров, работ, услуг;
  2. определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
  3. заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом;
  4. особенностей исполнения контрактов;
  5. мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
  6. аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
  7. контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В результате принятия данного Закона был признан утратившим силу ряд нормативно-правовых актов, включая ранее действовавший Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Целью прокурорского надзора в сфере обеспечения эффективного применения Закона N 44-ФЗ является прежде всего установление соответствия правоприменительной практики тем новым положениям, которые Законом N 44-ФЗ регламентируются и устанавливаются.

В частности, Закон N 44-ФЗ в сравнении с ранее действовавшим Законом предусматривает значительные изменения правил осуществления закупок. Поправки затрагивают как деятельность государственных и муниципальных заказчиков по организации и проведению закупок, так и деятельность участников закупок. Согласно новому Закону N 44-ФЗ в России создается контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая включает участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Закон N 44-ФЗ регулирует закупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности.

Часть положений ранее действовавшего Закона N 94-ФЗ была сохранена в новом Законе N 44-ФЗ в той или иной форме. В дополнение к старым способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Закон N 44-ФЗ ввел новые, например конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона.

Законом N 44-ФЗ изменены правила определения начальной цены госконтракта, правила оценки заявок на участие в госзакупках, правила изменения и расторжения госконтракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков; установлены особенности исполнения заключенных контрактов. В частности, согласно Закону N 44-ФЗ каждая государственная и муниципальная закупка должна быть запланирована. Заказчики будут обязаны утверждать помимо плана-графика, составление которого предусмотрено действующим законодательством, план закупок на срок действия соответствующего закона о бюджете (ст. 17 Закона N 44-ФЗ). Данные требования Закона N 44-ФЗ вступают в силу с 1 января 2015 г. (ч. 2 ст. 114 Закона N 44-ФЗ).

В планах закупок должны указываться цели осуществления закупок, устанавливаться наименование, описание и объем закупаемых объектов, сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок, объемы финансового обеспечения, а также некоторые иные сведения. План закупок должен формироваться в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и утверждаться в течение 10 рабочих дней после доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством. Требования к формированию, утверждению и ведению планов закупок для обеспечения региональных и муниципальных нужд установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2013 г. N 1043. В этом же документе утверждена и форма планов закупок.

Согласно планам закупок заказчики обязаны формировать планы-графики (ч. 2 ст. 21 Закона N 44-ФЗ). Планы-графики должны содержать следующие сведения в отношении каждой закупки:

Составление планов-графиков должно осуществляться в соответствии с установленной Правительством Российской Федерации формой. Законом N 44-ФЗ определены случаи обязательного изменения плана-графика. Например, в случае признания первичных закупок несостоявшимися повторные закупки можно будет провести только после внесения изменений в план-график (например, ч. 2 ст. 55 Закона N 44-ФЗ). План-график будет подлежать изменению также в случае увеличения или уменьшения цены контракта независимо от объема такого увеличения (уменьшения).

В соответствии с Законом N 44-ФЗ заказчикам необходимо обосновывать каждую свою закупку. Обоснование закупок также должно осуществляться при формировании плана закупок и плана-графика. Оно заключается в установлении соответствия планируемых закупок целям их осуществления и требованиям законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе. Нормы об обосновании закупок вступают в силу с 1 января 2015 г.

Цели госзакупок должны определяться с учетом ст. 13 Закона N 44-ФЗ. В данной статье предусмотрено, что закупки осуществляются для обеспечения федеральных, региональных и муниципальных нужд, а именно:

  1. для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования РФ), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов РФ), муниципальными программами;
  2. для исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация;
  3. для выполнения функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

В планах закупки необходимо обосновывать, каким именно образом объект госзакупки послужит достижению целей закупок. В планах-графиках будут обосновываться начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Отметим, что этим существенно расширены требования к обоснованию закупок, поскольку ранее действовавший Закон N 94-ФЗ обязывал заказчиков обосновывать только начальную (максимальную) цену контракта при осуществлении каждой конкретной закупки (см., например, п. 4.4 ч. 4 ст. 22, п. 6.1 ч. 3 ст. 41.6, п. 8 ст. 43 Закона N 94-ФЗ).

Если закупка будет признана необоснованной в ходе мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок, органы контроля, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 99 Закона N 44-ФЗ, должны выдать предписание об устранении выявленного нарушения и привлечь виновных лиц к административной ответственности (ч. 6 ст. 18 Закона N 44-ФЗ) <3>.

<3> КонсультантПлюс: Правовые новости. Специальный выпуск "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок" // СПС "КонсультантПлюс"; Сухаренко А.Н. Федеральная контрактная система - залог прозрачности госзакупок // Юридический мир. 2013. N 8. С. 16 - 20; Потапенкова Т.А. Важнейшие направления совершенствования правового регулирования малого и среднего предпринимательства // Российская юстиция. 2011. N 4. С. 20 - 22; Чваненко Д.А. К дискуссии о допустимости одностороннего отказа от государственного (муниципального) контракта // Юрист. 2013. N 14. С. 15 - 21 и др.

Административная ответственность за нарушение законодательства о госзакупках предусмотрена следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ): ст. 7.29 "Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг"; ст. 7.29.1 КоАП РФ "Нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа"; ст. 7.29.2 "Отказ или уклонение единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) от заключения государственного контракта по государственному оборонному заказу"; ст. 7.30 "Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков"; ст. 7.31 "Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков"; ст. 7.31.1 "Нарушение сроков возврата денежных средств, порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника размещения заказа, порядка ведения реестра участников размещения заказа, правил документооборота при проведении открытого аукциона в электронной форме, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки сведений об участнике размещения заказа до подведения результатов открытого аукциона в электронной форме"; ст. 7.32 "Нарушение условий контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; ст. 7.32.1 "Нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) для государственных нужд по государственному оборонному заказу".

В настоящий момент в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее - УК РФ) отсутствует специальный состав преступления, предусматривающий ответственность за нарушение законодательства о госзакупках. В то же время ущерб бюджету от соответствующих противоправных деяний наносится виновными лицами в достаточно крупных размерах. В подобных случаях (при наличии иных признаков состава) деяние квалифицируется по статьям главы 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления".

Литература

  1. Елисов П.П., Болотский В.С. Профилактическая функция антикоррупционного законодательства: проблемы ее развития // Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства: Межведомственный научный сборник / Гл. ред. А.И. Комарова. Т. 1(39). М., 2009.
  2. Барциц И.Н. Россия и коррупция: кто кого. Десять лет спустя // Актуальные проблемы реализации национальной антикоррупционной политики. Вторые Кудрявцевские чтения (10 апреля 2009 г.): Сборник научных трудов / Отв. ред. С.В. Максимов. М.: Институт государства и права РАН, 2010. С. 94 - 96.
  3. Козлов Т.Л. Прокурорская деятельность в системе мер профилактики коррупции // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. N 1. С. 36 - 42.
  4. КонсультантПлюс: Правовые новости. Специальный выпуск "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок" // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Сухаренко А.Н. Федеральная контрактная система - залог прозрачности госзакупок // Юридический мир. 2013. N 8. С. 16 - 20.
  6. Потапенкова Т.А. Важнейшие направления совершенствования правового регулирования малого и среднего предпринимательства // Российская юстиция. 2011. N 4. С. 20 - 22.
  7. Чваненко Д.А. К дискуссии о допустимости одностороннего отказа от государственного (муниципального) контракта // Юрист. 2013. N 14. С. 15 - 21.