Мудрый Юрист

Применение зачета встречных требований по гражданско-правовым обязательствам между публично-правовыми образованиями и предпринимателями

Кирпичев Александр Евгеньевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Российской академии правосудия.

А.Е. Кирпичев рассматривает распространенное утверждение о невозможности применения зачета встречных требований, если одной из сторон обязательства является государство, муниципальное образование либо государственное или муниципальное учреждение. Автор доказывает несостоятельность данного утверждения и на основании анализа законодательства и судебной практики делает выводы об особенностях применения зачета встречных требований по таким обязательствам.

Ключевые слова: государственные закупки, аренда государственного имущества, зачет встречного требования.

Расширение договорных форм взаимодействия публично-правовых образований (через действующие от их имени органы власти, а в определенных случаях и учреждения) и предпринимателей (коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей) является общемировой тенденцией и затрагивает, по мнению зарубежных исследователей, "почти каждый аспект деятельности правительств" <1>. В российской науке также делается вывод о том, что государство должно быть способно "по необходимости своевременно ставить присущие ему повседневные и перспективные задачи и реализовать их совместно с другими экономическими субъектами на основе заключенных с ними гражданско-правовых и договорных отношений" <2>. Среди наиболее распространенных оснований возникновения гражданско-правовых обязательств между публично-правовыми образованиями и предпринимателями следует назвать государственные и муниципальные контракты (заключаемые государственными и муниципальными заказчиками от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) и договоры аренды государственного или муниципального имущества (заключаемые организаторами торгов от имени публично-правовых образований, являющихся собственниками имущества, в соответствии с п. 4 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества <3>). Принципиальное различие данных договоров состоит в движении денежных потоков: если в результате исполнения контрактов идет расходование бюджетных средств, то по договорам аренды государственного или муниципального имущества бюджеты, наоборот, пополняются. Тесная связь данных обязательств с бюджетным процессом приводит к определенным проблемам правоприменения, связанным с трудностями определения норм права, которые применимы к их регулированию. Одной из распространенных проблем становится применение к подобным отношениям правил о зачете встречных требований.

<1> Greve C., Ejersbo N. Contracts as Reinvented Institutions in the Public Sector - A Cross Cultural Comparison. Westport, Connecticut: Praeger, 2005. P. 2.
<2> Осипян Б.А. Социально-экономическая роль правомерного государства // Законодательство и экономика. 2012. N 4.
<3> Утверждено Приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 // Российская газета. 2010. N 37.

В практике достаточно распространенным является мнение о недопустимости зачета встречных требований в деятельности бюджетных организаций <4>. При этом приводятся различные аргументы. Нередко утверждается, что соглашения между предпринимателями и органами власти о зачете встречных требований противоречат правилам статей 6 и 218 БК РФ, которые допускают возможность проведения зачетов только в случае излишней уплаты платежей в бюджет и предполагают исполнение бюджетов исключительно в денежной форме. Однако подобное утверждение отклоняется судом, поскольку "предусмотренный нормами бюджетного законодательства порядок учета доходов, в том числе в качестве поступлений от арендной платы, не изменяет закрепленный Гражданским кодексом Российской Федерации объем прав участников арендной сделки, регулируемых главой 34 Гражданского кодекса Российской Федерации" <5>. То есть происходит попытка рассматривать нормы бюджетного законодательства как специальные по отношению к нормам гражданского законодательства и применять их к регулированию гражданских правоотношений.

<4> См., например: Сивец С.В. Вопрос - ответ // Бюджетный учет. 2010. N 5. С. 66.
<5> Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2011 по делу N А23-2439/10Г-17-109 // СПС "КонсультантПлюс".

Другая ошибочная интерпретация основывается на том, что Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ <6> отменена статья 235 "Финансирование расходов путем зачета денежных средств" БК РФ, и поэтому зачет для бюджетных (а затем и казенных) учреждений (в том числе органов государственной власти и местного самоуправления) запрещен. В этом случае суды также разъясняют неправильное определение правовой природы отношений. Показателен следующий аргумент суда в отношении указанного Федерального закона: "Анализ Пояснительной записки... составленной Правительством Российской Федерации при рассмотрении закона, позволяет сделать вывод о том, что отмена статьи 235 Бюджетного кодекса Российской Федерации не означает введение запрета законодателем на проведение зачета, в том числе между администрацией (бюджетным учреждением) и ее контрагентом (обществом) в рамках гражданско-правовых отношений, поскольку данные отношения урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации" <7>.

<6> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
<7> Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 04.02.2009 N А33-14367/2008-03АП-3919/2008 по делу N А33-14367/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Многочисленность судебных дел, в которых представители публичной власти отстаивают невозможность применения зачета встречного требования при участии в отношениях публично-правовых образований или учреждений и в результате получают отказ в удовлетворении своих требований, свидетельствует о том, что это своего рода массовое заблуждение. Критерием их добросовестности становится в таком случае квалификация этого убеждения как "извинительного заблуждения" <8>. Представляется, что наличие многочисленной судебной практики свидетельствует о том, что извинительным такое заблуждение быть не может, но оно основывается на справедливых опасениях трудности сочетания статуса получателя бюджетных средств и применения зачета встречного требования.

<8> Об использовании данного термина см.: Колесникова М.М. Содержание термина "добросовестность" // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 11; Микрюков В.А. Принцип добросовестности - новый нравственный ограничитель гражданских прав // Журнал российского права. 2013. N 6.

Однако не следует забывать тот факт, что отношения, связанные с исполнением обязательств между публично-правовым образованием и хозяйствующими субъектами, все-таки регулируются и нормами бюджетного законодательства в той части, в какой органам власти или учреждениям необходимо производить соответствующие финансовые операции. В теории финансового права высказано мнение, что "многие финансовые отношения строятся и существуют параллельно с гражданскими отношениями" <9>, однако, если нормы бюджетного законодательства ограничивают свободу действий представителя публично-правового образования в рамках обязательств, это уже не параллельные отношения, а все-таки появление публичного элемента в регулировании обязательств. Впрочем, это вполне согласуется с концепцией предпринимательского обязательства, подлежащего как частноправовому, так и публично-правовому регулированию <10>. Кроме того, следует согласиться с тем, что в настоящее время гражданское законодательстве перестает быть частным и становится общесоциальным <11>, высказываются опасения чрезмерной идеализации деления права на частное и публичное <12>. В связи с этим важно разъяснение Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которому "положения статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержат запрета на подтверждение исполнения денежных обязательств путем зачета" <13>.

<9> Запольский С.В. О предмете финансового права // Правоведение. 2002. N 5. С. 25 - 26.
<10> Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права России: Курс лекций. М.: Российская академия правосудия, 2012. С. 199.
<11> Богданов Д.Е. Справедливость как основное начало социализации и гуманизации деликтной ответственности // Адвокат. 2013. N 3.
<12> Мозолин В.П. Восемь лет спустя // Законодательство и экономика. 2012. N 10.
<13> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 августа 2012 г. N ВАС-10236/12 // СПС "КонсультантПлюс".

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств ограничивает возможности сложных соглашений о взаимозачете, когда бюджетные деньги передаются хозяйствующему субъекту в счет финансирования учреждения и используются для погашения цепочки задолженностей, одним из элементов которой является задолженность учреждения. Показательно дело, где сначала был признан недействительным акт главы местной администрации, которым утверждалась такая схема выплаты бюджетных средств и последующего взаимозачета между четырьмя юридическими лицами, а затем и заключенное на его основании соглашение о зачете встречных требований <14>.

<14> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 14.02.2005 N А39-2150/2004-111/17 // СПС "КонсультантПлюс".

Встречные обязательства публично-правовых образований и предпринимателей могут возникать как из разных оснований, так и из одного общего основания. Так, Минфин России предлагает схему зачета встречных требований по государственному или муниципальному контракту, по которой встречными являются обязанность по оплате контракта и по уплате неустойки по контракту: условиями контракта может быть предусмотрено на основании статьи 313 ГК РФ, что исполнение обязательства исполнителя по перечислению неустойки в доход бюджетов возложено на государственного (муниципального) заказчика, при этом начисление по исполнению денежного обязательства по контракту производится на основании акта о приемке, содержащего сведения об исполнении обязательства исполнителем, включая сумму неустойки, а оплата контракта осуществляется путем выплаты исполнителю суммы, уменьшенной на сумму неустойки, при условии перечисления в установленном порядке неустойки в доход соответствующего бюджета <15>. Показательно, что Минфин России такой рекомендацией подтверждает возможность применения зачетов к гражданско-правовым обязательствам с участием получателей бюджетных средств, действующих от имени соответствующего публично-правового образования.

<15> Письмо Минфина России от 26.12.2011 N 02-11-00/5959 "О порядке оплаты получателями бюджетных средств и бюджетными учреждениями обязательств по контрактам при неисполнении и ненадлежащем исполнении исполнителем своих обязательств по указанным контрактам" // СПС "Гарант".

По договору аренды государственного или муниципального имущества (точно так же, как и по большинству иных договоров аренды) возможно установление арендной платы в виде возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества (подп. 5 п. 2 ст. 614 ГК РФ), однако данная ситуация, как представляется, не является частным случаем зачета встречного требования. Хотя по одному из дел суды трактовали проведение ремонтных работ арендатором в качестве формы внесения им арендной платы и указали, что в таком случае погашение задолженности арендатора по арендной плате производится путем зачета встречных однородных требований - расходов арендатора на проведение капитального ремонта арендованного имущества в счет внесения арендной платы <16>, с подобной квалификацией нельзя согласиться. В отличие от ст. ст. 616 и 623 ГК РФ, предусматривающих зачет затрат арендатора на ремонт, произведенный в результате неисполнения арендодателем своей обязанности (ст. 616 ГК РФ) или по согласованию с ним (ст. 623 ГК РФ), но не в качестве арендной платы, когда речь идет, по сути, соответственно о неосновательном обогащении или о соглашении как основании возникновения нового обязательства, рассмотренное правило ст. 614 ГК РФ говорит о ремонтных работах как о выполняемых в рамках исполнения единого арендного обязательства.

<16> Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2012 по делу N А78-3868/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

В связи с этим применительно к аренде государственного или муниципального имущества представляется, что применение правил ст. 623 ГК РФ к отношениям публично-правового образования и предпринимателя невозможно. Ведь это будет возмездным выполнением работ для государственных или муниципальных нужд на основании соглашения, то есть гражданско-правового договора. Такой договор становится государственным или муниципальным контрактом на выполнение работ (ст. 9 Закона о размещении заказов <17>, ст. 3 Закона о контрактной системе <18>) и, следовательно, может быть заключен только по правилам, предусмотренным специальным законодательством. Е.Н. Васильева указывает на существование подрядных отношений и в рамках договора аренды, предусматривающего оплату путем выполнения арендатором работ, хотя такая форма арендной платы прямо не предусмотрена нормами ГК РФ, но и не запрещена <19>. При этом данный автор не относит к выполнению работ произведение арендатором затрат на улучшение арендованного имущества, а также не указывает на существование смешанных отношений при установлении арендной платы в форме предоставления арендатором услуг. С данным выводом можно согласиться, и объясняется он, как представляется, тем, что данные формы оплаты предусмотрены правилами ГК РФ о договоре аренды. Применительно к аренде государственного и муниципального имущества данное обстоятельство также имеет значение, поскольку означает, что при сдаче в аренду имущества возможно в качестве арендной платы получение от арендатора каких-либо услуг, а также произведение им затрат на улучшение арендованного имущества в пользу соответствующего публично-правового образования без проведения размещения заказа.

<17> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.
<18> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<19> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный): В 3 т. / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006. Т. 2 (автор параграфа - Е.В. Васильева) // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, учитывая вышеизложенное, представляется возможным сделать вывод, что зачет встречных требований по гражданско-правовым обязательствам между публично-правовыми образованиями и предпринимателями возможен, но обладает рядом выявленных особенностей.

Библиография

Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права России: Курс лекций. М.: Российская академия правосудия, 2012.

Богданов Д.Е. Справедливость как основное начало социализации и гуманизации деликтной ответственности // Адвокат. 2013. N 3.

Запольский С.В. О предмете финансового права // Правоведение. 2002. N 5.

Колесникова М.М. Содержание термина "добросовестность" // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 11.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный): В 3 т. / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006. Т. 2.

Микрюков В.А. Принцип добросовестности - новый нравственный ограничитель гражданских прав // Журнал российского права. 2013. N 6.

Мозолин В.П. Восемь лет спустя // Законодательство и экономика. 2012. N 10.

Осипян Б.А. Социально-экономическая роль правомерного государства // Законодательство и экономика. 2012. N 4.

Сивец С.В. Вопрос - ответ // Бюджетный учет. 2010. N 5.

Greve C., Ejersbo N. Contracts as Reinvented Institutions in the Public Sector - A Cross Cultural Comparison. Westport, Connecticut: Praeger, 2005.