Мудрый Юрист

Самоорганизация кыргызского общества: формы, традиции, нормативные основания

Нижник Надежда Степановна, профессор кафедры теории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор.

Тагаев Мирлан Конурович, адъюнкт кафедры теории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России.

В статье отмечается, что важную роль в формировании гражданского общества и в регулировании общественных отношений в современном Кыргызстане играют органы местного самоуправления. Авторы рассматривают законы Кыргызской Республики о местном самоуправлении.

Ключевые слова: местное самоуправление, местное самоуправление Кыргызской Республики, кенеш, курултай, совет аксакалов, Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики, законодательство о местном самоуправлении Кыргызской Республики.

Self-organization of Kyrgyz society: forms, traditions, normative grounds

N.S. Nizhnik, M.K. Tagaev

The article notes that the local authorities play an important role in the formation of civil society and regulation of social relations in modern Kyrgyzstan. The authors examine the laws of the Kyrgyz Republic on local government.

Key words: local government, the local government of the Kyrgyz Republic, kenesh, kurultay, council elders', Union Local Government of the Kyrgyz Republic, legislation on local self-government of the Kyrgyz Republic.

На всех этапах исторического развития кыргызского общества важную роль в регулировании общественных отношений играли органы местного самоуправления. В самобытных национальных формах оно существовало задолго до образования современного государства кыргызов и закреплялось в различных источниках права <1>. Именно об этом свидетельствуют исторические и литературные памятники, в том числе и героический народный эпос "Манас", названный по имени его главного героя - богатыря, объединившего киргизов. Как строились отношения между племенами, как на основании равного представительства племена решали конфликтные и организационные проблемы, как избирался общий предводитель для воинских походов - обо всем этом идет речь в эпосе "Манас". Исследователям несложно увидеть связь между фольклорным творчеством и реальной жизнью кыргызского общества того времени, когда в решении важных вопросов принимали участие не только аксакалы, именитые батыры, но и весь народ. Показательно, что сам Манас, герой легендарного эпоса, был избран предводителем на совете аксакалов.

<1> Нижник Н.С., Ромашов Р.А., Сальников В.П. Истоки, источники, формы права: некоторые проблемные аспекты понимания и соотношения // Истоки и источники права: Очерки / Под ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. СПб., 2006. С. 9 - 17.

Жителям Кыргызстана буквально с детства известны ашар, курултай, совет аксакалов. Эти формы самоорганизации кыргызской общины для решения важнейших вопросов коллективного бытия не потеряли своей значимости и продолжают регулировать общественные отношения кыргызов. До сих пор формой коллективной взаимопомощи остается ашар, когда члены общины приходят друг другу на помощь.

Вхождение в конце XIX в. в состав Российской империи вовлекло кыргызский народ в другие формы общественно-государственного уклада. Но традиции и обычаи самоорганизации утрачены не были и до сих пор не потеряли своего значения <2>. Самоуправление кыргызов в Российской империи было построено на принципах военно-народного управления, на сочетании жизни в полицейском государстве с сохранением национальных управленческих и культурных традиций <3>.

<2> См.: Карашев А., Тарбинский О. Современное состояние местного самоуправления в Кыргызской Республике. Бишкек: Салам, 2002. С. 14.
<3> Там же. С. 16.

Став суверенным государством, Кыргызская Республика особое значение стала придавать строительству основ демократии - формированию гражданского общества, развитию местного самоуправления. Становление современной системы местного самоуправления нашло отражение в законотворческом процессе. В 1991 г. Верховный Совет Республики Кыргызстан принял Закон "О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан" <4>, который закрепил отличные от практики централизованного управления нормы и правила организации местной власти. Поиски новых форм общественного управления неоднократно приводили к его изменению. В 1992 г. парламент Кыргызской Республики Жогорку Кенеш внес существенные поправки в нормативный правовой акт и назвал его Законом "О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан" <5>. Правда, принятие 27 июня 2010 г. Конституции Кыргызской Республики обусловило разработку нового Закона КР "О местном самоуправлении" <6>, который стал пятым по счету законом (1991, 1992, 2001, 2008 и 2011 годы), закреплявшим правила организации и функционирования органов местного самоуправления.

<4> Закон Кыргызской Республики от 19 апреля 1991 г. N 101 "О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан" // Эркин Тоо. 1991. 20 апреля. N 49.
<5> Закон Кыргызской Республики от 4 марта 1994 г. N 37 "О местном самоуправлении и местной государственной администрации" // Эркин Тоо. 1994. 5 марта. N 23.
<6> Закон Кыргызской Республики от 15 июля 2011 г. N 101 "О местном самоуправлении" // Эркин Тоо. 2011. 22 июля. N 59.

В частности, в Законе 2011 г. нашел отражение конституционный принцип открытости и подотчетности органов местного самоуправления, конкретизировано право местной нормотворческой (народной) инициативы (теперь таким правом наделено не менее одной трети членов местного сообщества). При подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти обязаны проводить консультации не только с органами местного самоуправления, но и с их ассоциациями и союзами местных сообществ. Фактически этот Закон можно считать началом практической реализации принципов местного самоуправления на уровне населенных пунктов.

По инициативе правительства КР в рамках реализации Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013 - 2017 гг. разработана Стратегия развития местного самоуправления на 2013 - 2017 гг., которая утверждена Указом президента Кыргызской Республики от 21 января 2013 г. N 11. Основной целью стратегии является обеспечение граждан городов и сел республики доступными и качественными муниципальными услугами за счет повышения эффективности муниципального управления. Положения этого нормативного правового акта затрагивают жизнь населения во всех административно-территориальных единицах республики - в 31 городе и 453 айылных аймаках.

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики (от 27 июня 2010 г.) в целях организации государственного управления и местного самоуправления территория Кыргызской Республики была разделена на административно-территориальные единицы (ст. 8). Местное самоуправление Конституция КР рассматривает как "гарантированную и реальную возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения" (п. 1 ст. 110), как эффективный способ приобщения населения к управлению государством. Финансирование местного самоуправления обеспечивается из местного и республиканского бюджета <7>.

<7> Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010. Бишкек, 2010. С. 112.

Систему органов местного самоуправления образуют местные кенеши - представительные органы местного самоуправления <8>, а также айыл окмоту (мэрии городов) - исполнительные органы местного самоуправления (ст. 111 Конституции КР). Исполнительные органы местного самоуправления и их должностные лица в своей деятельности подчинены местным кенешам.

<8> Местные кенеши - представительные органы местного самоуправления, избираемые на 4 года.

Конституция Кыргызской Республики, подчеркивая народовластную суть местного самоуправления, в п. 1 ст. 112 закрепила норму, в соответствии с которой "депутаты местных кенешей избираются гражданами, проживающими на территории административно-территориальной единицы...". Подготовка и проведение выборов депутатов местных кенешей регулируются Законом Кыргызской Республики "О выборах депутатов местных кенешей" <9>. Кенеши утверждают местные бюджеты и контролируют их исполнение, утверждают программы социально-экономического развития местного сообщества и социальной защиты населения, вводят местные налоги и сборы и др.

<9> Закон Кыргызской Республики от 14 июля 2011 г. N 98 "О выборах депутатов местных кенешей" // Эркин Тоо. 2011. 19 июля. N 58.

Государственные органы не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия местного самоуправления. На основании закона или договора органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. По делегированным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам.

Органы местного самоуправления несут ответственность перед государством и его органами за исполнение законов, перед местным сообществом - за результаты своей деятельности. В случаях нарушения их прав органы местного самоуправления вправе обращаться за судебной защитой.

Местное самоуправление - это одна из наиболее естественных и демократичных форм реализации политических прав и свобод граждан, поскольку местное самоуправление, как и его управленческие органы, наиболее приближено к населению и практически осуществляется в его среде. Центральная власть (государственная) по многим причинам не в состоянии проникнуть в разнообразные многочисленные внутренние проблемы и интересы местных сообществ, поэтому для достижения наибольшей эффективности управления общественными процессами полномочия государства "спускаются" с вершин центральной власти на уровень муниципальных образований. В Кыргызской Республике "полномочный орган местного самоуправление лучше, чем любой другой орган вертикали государственной власти, может учесть местные условия, возможности и определить наиболее оптимальные пути их решения, что и служит необходимым условием обеспечения эффективности управления" <10>.

<10> Коркмазов О.М. Правовые проблемы становления местного самоуправления в Кыргызстане: Дис. ... канд. юрид. наук. Бишкек, 2010. С. 13.

Внедрение института местного самоуправления в систему администрирования имеет важное значение для современного кыргызского общества. Местное самоуправление - школа хозяйствования; среда воспитания лидеров общества; необходимое условие для отбора наиболее разумных, зрелых форм и способов правления; показатель экономических, политических и социальных запросов граждан местных сообществ; способ разгрузки центральных властных структур от не свойственной им деятельности и каждодневной текучки. Уровень развития органов местного самоуправления - это показатель политической, правовой и культурной зрелости общества. В основе организации и функционирования органов местного самоуправления лежит принцип законности <11>.

<11> Нижник Н.С. Социоюридический феномен "законность" в условиях диалога научных парадигм в современной юриспруденции // Проблемы права. 2012. N 3. С. 226 - 231.

Именно на таких представлениях о местном самоуправлении основаны положения Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" <12>, нормы которого закрепляют принципы организации местной власти на уровне административно-территориальных единиц Кыргызской Республики, определяют место органов местного самоуправления в осуществлении публичной власти, закрепляют организационные и правовые основы деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление понимается как самостоятельная деятельность местного сообщества в своих интересах и под свою ответственность, направленная на решение вопросов местного значения.

<12> Закон Кыргызской Республики от 15 июля 2011 г. N 101 "О местном самоуправлении" // Эркин Тоо. 2011. 22 июля. N 59.

Указы президента КР "О назначении выборов глав местных самоуправлений айылов, поселков и городов районного подчинения и депутатов вновь образованных айыльных кенешей Кыргызской Республики" (2001 г.), "Об основах организации местного самоуправления в городах областного подчинения Кыргызской Республики" (2001 г.), Положение "Об основах организации самоуправления в городах областного подчинения Кыргызской Республики" (2005 г.), Законы Кыргызской Республики "О профессиональных союзах", "О защите населения от туберкулеза" (1998 г.), "О статусе депутатов местных кенешей" (2000 г.), "Об управлении землями сельскохозяйственного назначения" (2001 г.), "О выборах депутатов местных кенешей", "О горных территориях Кыргызской Республики", "О муниципальной собственности на имущество", "О судах аксакалов" (2002 г.), "О финансово-экономических основах местного самоуправления" (2003 г.), "О коллективных договорах", "О муниципальной службе" (2004 г.), "О жамаатах (общинах) и их объединениях" (2005 г.), "О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики" (2007 г.), "О гражданской защите" (2009 г.), "Об особо охраняемых природных территориях" (2011 г.), "О местном самоуправлении" (2011 г.), "О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике" (2012 г.), "О переводе (трансформации) земельных участков" (2013 г.) создали нормативную базу организации и функционирования системы местного самоуправления и фундамент кыргызского муниципального права, которые нашли отражение в сборниках систематизированных нормативных правовых актов для органов местного самоуправления <13>.

<13> См., например: Сборник нормативных правовых актов для органов местного самоуправления. 2007. Октябрь - декабрь; 2008. Апрель - июнь. Ч. 1 - 2; 2009. Январь - апрель; Апрель - июль; Август - декабрь (на кыргызском, русском языках). Бишкек, 2007 - 2009.

Власть в современном Кыргызстане имеет двухуровневый характер: собственно государственная власть (первый уровень) и местная власть (второй уровень). Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления.

Закон "О местном самоуправлении" фиксирует, что при подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти проводят консультации и обсуждение с органами местного самоуправления и их ассоциациями и союзами местных сообществ (п. п. 2, 3 ст. 9). Официальные обращения органов местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, направляемые в органы государственной власти, подлежат обязательному рассмотрению по существу поставленных в них вопросов.

Члены местного сообщества имеют право на нормотворческую инициативу по вопросам местного значения. Порядок реализации местной нормотворческой инициативы определяется уставом местного сообщества в соответствии с законом. Проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения, внесенные в местные кенеши в порядке местной нормотворческой (народной) инициативы, подлежат рассмотрению с обязательным участием их инициаторов и других представителей соответствующего местного сообщества. Правом местной нормотворческой (народной) инициативы обладает не менее одной трети членов местного сообщества.

Закон Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" закрепляет принципы организации местной власти, роль местного самоуправления в осуществлении публичной власти, организационные и правовые основы деятельности местного самоуправления, компетенции и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления, государственные гарантии прав местных сообществ на местное самоуправление (ст. 1).

Закон раскрывает основные юридические понятия, используемые при регулировании общественных отношений при организации и деятельности органов местного самоуправления в современном Кыргызстане: местное сообщество - совокупность граждан Кыргызской Республики, постоянно проживающих на территории административно-территориальной единицы, объединенных интересами под свою ответственность решать вопросы местного значения самостоятельно через представительные и исполнительные органы местного самоуправления; член местного сообщества - гражданин Кыргызской Республики, постоянно проживающий на территории административно-территориальной единицы; город, айылный аймак - административно-территориальная единица, в границах которой местное сообщество осуществляет местное самоуправление, может состоять из одного или более населенных пунктов; муниципальная собственность - собственность местных сообществ, находящаяся во владении, пользовании, распоряжении органов местного самоуправления, служащая источником получения доходов местного самоуправления и необходимая для осуществления функций местного самоуправления, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики; муниципальная служба - деятельность граждан в представительных и исполнительных органах местного самоуправления, осуществляемая на профессиональной и оплачиваемой основе; органы местного самоуправления - представительные, исполнительные органы, обеспечивающие решение вопросов местного значения; представительный орган местного самоуправления - выборный коллегиальный орган местного самоуправления, избираемый непосредственно населением соответствующей административно-территориальной единицы и наделенный полномочиями решать вопросы местного значения, в айылных аймаках и городах - это местные кенеши; исполнительный орган местного самоуправления - орган, созданный для обеспечения подготовки и исполнения решений представительного органа местного самоуправления, это мэрии городов, айыл окмоту; глава айыл окмоту - выборное должностное лицо, руководитель исполнительного органа местного самоуправления айылного аймака; айыл башчысы - назначаемое должностное лицо, выполняющее функции, делегированные решением айыл окмоту; местная государственная администрация - государственный орган исполнительной власти на территории района; глава местной государственной администрации - аким района; сход граждан - прямая форма участия населения в решении вопросов местного значения путем обсуждения их на собраниях граждан, проживающих на территории одной улицы, одного квартала, микрорайона или села, с принятием по ним рекомендаций или решений в соответствии с уставом местного сообщества; курултай местного сообщества - собрание представителей местных сообществ с целью обсуждения вопросов, представляющих общий интерес. Введены новые понятия "мэр", "мэрия" и определено понятие "муниципальная служба".

Структура и организационные основы местного самоуправления (ст. ст. 3 - 20), организационно-правовые основы деятельности местных кенешей (ст. ст. 21 - 39), компетенция айыл окмоту, перечень дел местного значения (ст. 18) нашли закрепление в Законе Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" и получили конкретизацию в подзаконных нормативных правовых актах.

Постановления представительных органов местного самоуправления Закон Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" <14> причисляет к нормативным правовым актам, которые принимаются "на основе и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих более высокую силу, в пределах компетенции представительных органов местного самоуправления, с целью решения вопросов местного значения, и имеющие обязательную юридическую силу на соответствующей территории". В иерархии нормативных правовых актов по юридической силе нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления занимают нижнюю ступень (ст. 6).

<14> Закон Кыргызской Республики от 20 июля 2009 г. N 241 "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" // Эркин Тоо. 2009. 7 августа. N 68 - 69.

Нормативные акты определяют правила организации местного кенеша - представительного органа, избираемого населением, а также сроки его деятельности. Предусмотрены основания для роспуска кенеша: в связи с образованием нового состава кенеша и в связи с досрочным роспуском кенеша. Досрочный роспуск кенеша возможен: 1) по решению, принятому большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов соответствующего местного кенеша (после чего решение местного кенеша о самороспуске направляется председателем кенеша президенту для издания указа, которым президент Республики распускает кенеш); 2) президентом по предложению премьер-министра или Центральной избирательной комиссии; 3) в случаях реорганизации, влекущей изменение границ соответствующей административно-территориальной единицы.

В городах районного значения и поселках образуются городская и поселковая управы. Главы городских и поселковых управ избираются и подотчетны соответствующим кенешам. Для айылов, отдаленно расположенных от округов, предусмотрена возможность введения должности айыл башчысы (главы, старосты айыла). Айыл башчысы назначается главой айыльного округа с согласия жителей соответствующей территории и является муниципальным служащим.

В структуру айыл окмоту могут входить участковый врач, ветеринарный врач, сотрудник органов внутренних дел (участковый инспектор), которые набираются в штат айыл окмоту на контрактной основе в порядке, устанавливаемом Указом президента КР "Об основах организации местного самоуправления в городах областного подчинения Кыргызской Республики" (п. 6 ст. 46) <15>.

<15> Указа Президента КР от 2 мая 2001 г. УП N 153 "Об основах организации местного самоуправления в городах областного подчинения Кыргызской Республики" // Эркин Тоо. 2001. 3 мая. N 74.

Главой айыл окмоту может быть дееспособный гражданин Кыргызской Республики, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе не менее 2 лет либо стаж работы в государственных учреждениях образования, здравоохранения или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 3 лет <16>. Для принятия решений по важнейшим вопросам местного значения, требующим обсуждения с членами сообщества, местные сообщества могут проводить курултаи, собрания (сходы) и другие формы прямого волеизъявления.

<16> Закон Кыргызской Республики от 15 июля 2011 г. N 101 "О местном самоуправлении" // Эркин Тоо. 2011. 22 июля. N 59.

В современном Кыргызстане органы местного самоуправления испытывают трудности в своей деятельности. Важную роль продолжает играть человеческий фактор. Тем не менее именно с органами местного самоуправления кыргызы связывают надежды на благополучие своей страны, а символом кыргызского общества являются советы старейшин (аксакалов), ставшие фундаментом общественного самоуправления кыргызов.

В Кыргызстане создан и активно работает Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики - добровольное объединение юридических лиц, созданное органами местного самоуправления республики в лице их представительных или исполнительных органов для развития местного самоуправления. С 12 ноября 2010 г. Союз объединяет все городские и сельские муниципалитеты Кыргызстана и является правопреемником по всем правам и обязанностям Ассоциации городов Кыргызской Республики и Ассоциации муниципалитетов Кыргызской Республики. Цель Союза - содействие развитию местного самоуправления в республике, представление и защита интересов местного самоуправления на центральном и местном уровнях (в состав Союза входят городские муниципалитеты (25), сельские муниципалитеты (459), районные кенеши (40)).

Кыргызская Республика сегодня вовлечена в широкий круг международных отношений, включена в процесс правовой аккультурации <17>, заимствования правового, законотворческого опыта развитых стран, и в том числе по созданию системы местных самоуправлений. Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики является членом Всемирной Организации "Объединенные города и местные власти" (United cities and Local Governments) (с 2004 г.); членом Союза муниципалитетов тюркского мира (Union of Turkish World Municipalities) (с 2005 г.); партнером Международной программы "Информационная сеть местных органов власти - LOGIN" (International programme "Local Government Information Network LOGIN") (с 2006 г.), являясь первой и пока единственной страной Центрально-Азиатского региона, участвующей в этой программе.

<17> Нижник Н.С. Правовая аккультурация как атрибутивный признак коэволюции политико-правовых систем в условиях глобализации // Заманбап илим. 2013. N 1. С. 82 - 88.

Анализ Конституции Кыргызской Республики и других нормативных правовых актов свидетельствует, что выраженные в конституционных нормах принципы народовластия и установленный государством комплекс правовых гарантий позволяют местному самоуправлению республики развиваться, непосредственно взаимодействуя с органами государственной власти. Кыргызстан располагает законодательной базой для регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, однако реальное решение проблем местного самоуправления лежит в плоскости реализации законодательно закрепленных правовых установлений и комплексного решения экономических, политических, социальных, правовых, нравственно-этических проблем кыргызского народа и его государства.

Литература

  1. Карашев А., Тарбинский О. Современное состояние местного самоуправления в Кыргызской Республике. Бишкек: Салам, 2002. С. 14.
  2. Коркмазов О.М. Правовые проблемы становления местного самоуправления в Кыргызстане: Дис. ... канд. юрид. наук. Бишкек, 2010. С. 13.
  3. Нижник Н.С., Ромашов Р.А., Сальников В.П. Истоки, источники, формы права: некоторые проблемные аспекты понимания и соотношения // Истоки и источники права: Очерки / Под ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. СПб., 2006. С. 9 - 17.
  4. Нижник Н.С. Правовая аккультурация как атрибутивный признак коэволюции политико-правовых систем в условиях глобализации // Заманбап илим. 2013. N 1. С. 82 - 88.
  5. Нижник Н.С. Социоюридический феномен "законность" в условиях диалога научных парадигм в современной юриспруденции // Проблемы права. 2012. N 3. С. 226 - 231.