Мудрый Юрист

Реализация гаагской конвенции о защите детей в финляндии и ее влияние на сотрудничество между россией и финляндией

Кемппайнен Оути, советник по вопросам законодательства, Министерство юстиции Финляндии.

Автор статьи комментирует ключевые законоположения, связанные с введением в действие в Финляндии Гаагской конвенции 1996 г. о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей (Гаагской конвенции о защите детей). Кроме того, в статье анализируется опыт применения Конвенции в Финляндии и ее влияние на правовое сотрудничество между Россией и Финляндией.

Ключевые слова: международное право, права ребенка, исполнение судебных решений, право Финляндии.

Implementation of the Hague convention on protection of children and influence thereof on cooperation between Russia and Finland

O. Kemppajnen

Kemppajnen Outi, advisor on the issues of legislation, Ministry of Justice of Finland.

The article describes the relevant provisions related to the implementation of the 1996 Hague Child Protection Convention in Finland. In addition, the author evaluates the Finnish experiences in the application of the Convention and its impacts on the judicial cooperation between Finland and the Russian Federation.

Key words: international law, rights of the child, exercise of judicial decisions, law of Finland.

1. Введение Конвенции в действие

Конвенция о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей, подписанная в Гааге в 1996 г., или так называемая Гаагская конвенция о защите детей, вступила в силу в Финляндии 1 марта 2011 г. (далее - Конвенция). Цель Конвенции о защите детей заключается в определении государства, органы власти которого обладают юрисдикцией по принятию мер, направленных на защиту личности или имущества ребенка, и определении права, подлежащего применению такими органами при осуществлении их юрисдикции. В Конвенции содержатся также указания в отношении права, подлежащего применению в отношении родительской ответственности, а также признания и исполнения мер защиты детей в договаривающихся государствах. Конвенция устанавливает систему сотрудничества между органами власти договаривающихся государств, необходимого для достижения ее целей.

В государствах - членах Европейского союза ратификация Конвенции о защите детей входит частично в полномочия ЕС и частично в полномочия стран-членов. В связи с этим вначале в Европейском сообществе было принято единогласное решение о подписании Конвенции <1>, после чего государства-члены ратифицировали Конвенцию в соответствии с совместно согласованным графиком.

<1> Решение Совета 2003/92/EC от 19 декабря 2002 г. об уполномочивании государств-членов подписать в интересах Сообщества Гаагскую конвенцию о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей 1996 г. (OJ 2003 L 48/1), 21.2.2003, с. 1.

В рамках подготовки к введению Конвенции в действие в Финляндии было установлено, какие положения национального законодательства страны соответствуют требованиям Конвенции, а какие из них нуждаются в дополнениях или изменениях. Применение Конвенции потребовало также выработки содержательных норм и правил ее исполнения. О введении Конвенции в действие был принят отдельный Закон, в котором также были предусмотрены дополнительные национальные законоположения, необходимые для применения Конвенции, - Закон о введении в действие относящихся к сфере законодательства положений Конвенции о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей, а также о применении Конвенции (435/2009) <2>, именуемый ниже "Закон о применении". Закон о применении является довольно кратким и включает лишь около десяти содержательных глав.

<2> Действующее законодательство Финляндии и изменения и поправки к законам доступны в Интернете на сайте Finlex, который является собственностью Министерства юстиции и поддерживается издательской фирмой Edita Publishing по адресу: http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/. (Обратите внимание на размещенное на сайте заявление об ограничении ответственности.)

2. Содержание Закона о применении 2.1. Центральный орган и административная помощь

Закон устанавливает в качестве Центрального органа, предусматриваемого Конвенцией, Министерство юстиции Финляндии, которое также выполняет функции Центрального органа в соответствии с Гаагской конвенцией о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (Закон о применении 435/2009, § 2, 1-й абз.). В Законе закреплено специальное положение о письменных переводах - в задачи Министерства юстиции входит обеспечение письменного перевода уведомлений органов власти, направляемых через Министерство, в том случае, если в таком переводе имеется необходимость согласно Закону или Конвенции (Закон о применении 435/2009, § 2, 3-й абз.). В Законе также предусмотрено положение об административной помощи, в соответствии с которым органы социальной защиты, органы полиции и пограничная служба обязаны оказывать Центральному органу административную помощь в целях выяснения места нахождения ребенка и ситуации, в которой он находится. Кроме того, орган опеки/попечительства обязан предоставлять административную помощь в целях выяснения обстоятельств, касающихся защиты интересов и имущества ребенка (Закон о применении 435/2009, § 3).

2.2. Передача дела в другое договаривающееся государство

Согласно положениям Конвенции юрисдикцией в делах, касающихся защиты ребенка, обладают прежде всего судебные и административные органы государства, в котором находится место проживания ребенка. В ст. 8 и 9 Конвенции закреплен особый порядок, в рамках которого юрисдикция может быть в определенных ситуациях передана от государства, в котором находится место проживания ребенка, другому договаривающемуся государству, если будет сочтено, что орган другого договаривающегося государства способен лучше разобраться в деле. Закон о применении содержит дополнительные процессуальные нормы, которые соблюдаются в рамках принятия решения по вопросу о поступившем из другого государства запросе или в рамках подачи запроса органу власти другого государства (Закон о применении 435/2009, § 4 и 5). В соответствии с Законом о применении решение в отношении запроса, поступившего из другого государства, принимает тот орган власти, который обладал бы полномочиями в деле, являющемся предметом запроса, в том случае, если решение по делу принималось бы в Финляндии (Закон о применении 435/2009, § 4, 1-й абз.). Аналогично решение в отношении запроса, направляемого другому государству, принимает тот орган власти, который обладал бы полномочиями в случае принятия решения по делу в Финляндии (Закон о применении 435/2009, § 5, 1-й абз.). Если речь идет, например, о деле, касающемся опеки/попечительства над ребенком или порядке общения с ним (праве доступа к нему), решение в отношении запроса выносит уездный суд. Если же речь идет о деле, касающемся изъятия ребенка из семьи органами опеки, или же ином деле в сфере действия Закона о защите детей, решение принимает комиссия по социальным вопросам. Если запрос касается назначения для ребенка куратора-попечителя, решение принимает в зависимости от ситуации магистрат или уездный суд.

Согласно Закону о применении по делу, касающемуся утверждения или представления запроса, следует заслушать его стороны. По делу может быть вынесено решение без заслушивания его сторон в том случае, если мнение заслушиваемого лица очевидно следует из документов и заслушивание не является необходимым для выяснения обстоятельств дела (Закон о применении 435/2009, § 6).

В Законе закреплено также положение о порядке обжалования решения, касающегося утверждения или представления запроса. Решение, отклоняющее запрос другого государства на получение юрисдикции в деле, и решение, отклоняющее запрос на представление предложения другому государству, не подлежат обжалованию (Закон о применении 435/2009, § 7, 1-й абз.). В иных ситуациях решение в отношении утверждения запроса и его представления может быть обжаловано в обычном порядке (Закон о применении 435/2009, § 7, 2-й абз.).

2.3. Признание иностранного решения

Закон о применении содержит также положение о том, какой орган принимает решение о признании решения согласно Конвенции и по делу об утверждении его исполнимости. В Финляндии решение по делу выносит в качестве первой инстанции Надворный суд г. Хельсинки, в котором сосредоточено рассмотрение многих других семейных дел, имеющих международную составляющую (Закон о применении 435/2009, § 8, 1-й абз.).

2.4. Получение информации

Закон о применении предусматривает также порядок предоставления конфиденциальной информации (Закон о применении 435/2009, § 9). Данное положение Закона связано со ст. 34 Конвенции, в соответствии с которой, рассматривая возможность применения меры защиты, компетентные органы могут запросить орган власти другого государства предоставить информацию, имеющую значение для защиты ребенка. Согласно Закону о применении при соблюдении условий, указанных в ст. 34 Конвенции, орган социальной защиты и орган опеки/попечительства имеют право передать органу другого договаривающегося государства такую конфиденциальную информацию, которую в соответствии с национальным законодательством они имеют право передать суду или иному органу власти Финляндии (Закон о применении 435/2009, § 9). Между тем Конвенция устанавливает ограничения на передачу информации - она не может быть передана, если это может подвергнуть опасности личность или имущество ребенка или составить серьезную угрозу свободе или жизни члена семьи ребенка (Закон о применении 435/2009, § 11).

2.5. Заключение в отношении порядка общения с ребенком (права доступа к ребенку)

В ст. 35 Конвенции обращается особое внимание на эффективное осуществление трансграничных прав доступа к ребенку. Статья предусматривает, что родитель ребенка имеет право подать в компетентные органы государства, в котором он проживает, запрос на получение заключения в отношении дела, касающегося права доступа к ребенку и рассматриваемого в другом государстве. В национальном законе Финляндии закреплено уточняющее положение о том, что проживающий в Финляндии родитель может подать запрос на получение такого заключения в комиссию по социальным вопросам муниципалитета по месту своего жительства. Заключение передается в Центральный орган Финляндии или напрямую органу власти того договаривающегося государства, в котором будет приниматься решение по делу (Закон о применении 435/2009, § 10, 1-й и 2-й абз.).

2.6. Удостоверение о статусе опекуна/попечителя или куратора-попечителя

В соответствии с положениями ст. 40 Конвенции органы власти договаривающегося государства могут выдать лицу, несущему родительскую ответственность, или лицу, которому доверена защита личности или имущества ребенка, по его запросу удостоверение, в котором указан статус данного лица и предоставленные ему полномочия. В Законе о применении закреплено положение, согласно которому в Финляндии указанное в ст. 40 удостоверение выдает магистрат или местный регистрационный орган (Закон о применении 435/2009, § 12, 1-й абз.). Удостоверение выдается в том случае, если о необходимости получения такого удостоверения будет представлено разъяснение и указываемые в удостоверении данные зафиксированы в регистрационной системе органа власти или же эти данные будут подтверждены путем представления иного надежного разъяснения (Закон о применении 435/2009, § 12, 2-й абз.).

2.7. Дополнительные положения других законов

Наряду с принятием непосредственно Закона о применении были внесены некоторые изменения в Закон об опеке/попечительстве над ребенком и порядке общения с ним (361/1983) <3>. Дополнения внесены прежде всего в положения, касающиеся применяемого права, содержащиеся в § 18, 18a, 22 и 29b главы 4 Закона. Кроме того, внесены уточнения в положения о полномочиях органов власти Финляндии, содержащиеся в § 19 и 20 Закона. Актуализация положений в сфере международного частного права в отношении опеки и попечительства была осуществлена в рамках отдельного проекта, в котором были учтены нормы и правила, закрепленные в Гаагской конвенции 2000 г. о международной защите совершеннолетних. В связи с этим в Закон об опеке и попечительстве (442/1999) <4> были внесены дополнительные положения о полномочиях, применяемом праве и признании решений суда (Закон об опеке и попечительстве 442/1999, глава 10a).

<3> Закон об опеке/попечительстве над ребенком и порядке общения с ним представлен на сайте Finlex на английском языке: http://finlex.fi/fi/laki/kaannokset/.
<4> Закон об опеке/попечительстве представлен на сайте Finlex на английском языке: http://finlex.fi/fi/laki/kaannokset/.

Одной из важных категорий дел, входящих в сферу применения Конвенции о защите детей, являются дела в соответствии с Законом о защите детей (417/2007) <5>. В связи с этим в финляндский Закон о защите детей было внесено дополнительное положение, которое устанавливает на региональном уровне компетентный орган в тех особых ситуациях, когда органы системы защиты детей Финляндии обладают полномочиями, несмотря на то что ребенок не имеет или не имел места жительства или пребывания в Финляндии (Закон о защите детей 417/2007, § 17).

<5> Закон о защите детей представлен на сайте Finlex на английском языке: http://finlex.fi/fi/laki/kaannokset/.

3. Роль Конвенции в отношениях между договаривающимися государствами

В главе II Конвенции о защите детей предусматривается международная юрисдикция органов власти. Конвенция устанавливает лишь обладающее юрисдикцией государство, но не обладающие юрисдикцией органы власти внутри этого государства. Цель этого заключается в том, чтобы в конкретном деле юрисдикцией обладало лишь одно государство и вынесенные в этом государстве решения признавались в других договаривающихся государствах. Такой порядок направлен на предотвращение вынесения в разных государствах противоречащих друг другу решений по одному и тому же делу.

С точки зрения органов власти, Конвенция вносит ясность в ситуацию, поскольку в ней содержатся правила в отношении юрисдикции органов власти в трансграничной ситуации и применяемого в такой ситуации права. Конвенция оказывает влияние прежде всего на деятельность судов, рассматривающих дела об опеке/попечительстве над ребенком и порядке общения с ним, а также на работу органов власти, отвечающих за защиту детей. Положения о Центральном органе оказывают помощь в тех ситуациях, когда рассмотрение дела было бы обоснованным передать другому государству и необходимо установление контакта с местными органами власти.

С точки зрения граждан, наиболее важное влияние Конвенции, по всей вероятности, заключается в том, что решение об опеке/попечительстве над ребенком или порядке общения с ним признается в другом договаривающемся государстве (ст. 23, п. 1). Решения могут быть также направлены на исполнение, если в деле не имеется оснований для отказа, указанных в п. 2 ст. 23 Конвенции. В рамках отношений между Россией и Финляндией это означает, что принятые в Финляндии решения в отношении личности ребенка или его имущества признаются и могут быть при необходимости исполнены в России. Согласно ст. 53 Конвенции положения о признании и исполнении применяются лишь к тем судебным решениям, которые были вынесены после вступления Конвенции в силу. Если речь идет о признании в Финляндии решений, вынесенных в России и касающихся опеки/попечительства над ребенком, и порядке общения с ним, вступление Конвенции в силу не означает существенной перемены по сравнению с правовой ситуацией, имевшей место ранее. Финляндия положительно относится к признанию иностранных решений и признает вынесенные за рубежом решения в отношении опеки/попечительства над ребенком и порядке общения с ним на основании национального законодательства также и в том случае, когда между Финляндией и государством, в котором было вынесено решение, не заключено международное соглашение (Закон об опеке/попечительстве над ребенком и порядке общения с ним 361/1983, § 25).

4. Сотрудничество между Центральными органами

Центральные органы играют очень важную роль в применении Конвенции о защите детей. Согласно положениям п. 1 ст. 30 Конвенции Центральные органы должны сотрудничать друг с другом и развивать сотрудничество между компетентными органами в своих государствах для достижения целей Конвенции.

В соответствии с положениями ст. 30 - 32 Конвенции Центральные органы выполняют целый ряд задач. Центральные органы обязаны предоставлять информацию о законодательстве и услугах (п. 2 ст. 30 Конвенции). Они обязаны оказывать содействие особенно в тех ситуациях, которые предусмотрены ст. 8 и 9 Конвенции, т.е. когда органы рассматривают вопрос о передаче юрисдикции от одного договаривающегося государства другому (п. а, 1-й абз., ст. 31 Конвенции). Кроме того, Центральные органы должны принять меры для того, чтобы способствовать принятию согласованных решений для защиты личности или имущества ребенка (п. b, 1-й абз., ст. 31 Конвенции). Помимо этого, Центральные органы должны оказывать органам власти помощь в выяснении места нахождения ребенка в том случае, если, по всей вероятности, ребенок может находиться на территории получившего запрос государства и нуждаться в защите <6>.

<6> См.: с. 70 - 84, Revised draft Practical Handbook on the operation of the 1996 Hague Protection of Children Convention // Prel. Doc. No 4 of May 2011. Hague Conference on Private International Law. URL: http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2011pd04e.pdf.

С точки зрения Центральных органов, Конвенция о защите детей представляет собой прежде всего соглашение о сотрудничестве между органами власти. В этом отношении она отличается от Гаагской конвенции 1980 г. о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей <7>, в которой в качестве ключевой задачи Центрального органа закреплены прием и передача заявлений частных лиц. На Центральный орган, назначаемый в соответствии с положениями Конвенции о защите детей, не налагается обязанность возбуждать судопроизводство или иное производство, а лишь обязанность предоставлять информацию родителю в том случае, если последний подает заявление, например, о признании и исполнении решения <8>. Предоставление информации, безусловно, может потребовать от Центрального органа установления контакта с другим органом власти или Центральным органом другого государства. Родитель, который, например, желает встретиться со своим ребенком, проживающим в другом договаривающемся государстве, может запросить информацию о законодательстве и процедурах в отношении порядка общения с ребенком либо напрямую у Центрального органа государства, где проживает ребенок, либо у Центрального органа своего государства. Центральный орган может передать соответствующий вопрос компетентному органу.

<7> Гаагская конвенция 1980 г. о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей.
<8> См.: с. 591, Paul Lagarde. Explanatory Report on the 1996 Hague Child Protection Convention // URL: http://www.hcch.net/upload/expl34.pdf.

Таким образом, задачи Центрального органа, закрепленные в Конвенции о защите детей, являются менее сложными по сравнению с задачами Центрального органа согласно Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей. С другой стороны, сфера применения Конвенции о защите детей значительно шире сферы применения Конвенции о похищении детей. В определенных ситуациях обе Конвенции можно применять, например, в целях возвращения похищенного ребенка в государство его проживания. Механизмы Конвенций между тем различаются между собой. Высокопрофессиональный Центральный орган способен разъяснить гражданину, какие релевантные действия он может предпринять в каждом конкретном случае. Поскольку функции Центрального органа носят общий характер, то, какое наполнение они имеют в разных странах, показывает практика <9>.

<9> См.: Маркку Хелин. Международное семейное и наследственное право. Хельсинки, 2013. С. 423 - 424.

5. Опыт применения Конвенции и перспективы развития

Конвенция о защите детей действует в Финляндии пока лишь около двух лет, а в России - лишь несколько месяцев. Вследствие этого опыт ее применения еще весьма невелик. Базовые положения Конвенции в отношении юрисдикции и признания судебных решений не отличаются от тех, которые и ранее применялись в Финляндии на основании Закона об опеке/попечительстве над ребенком и порядке общения с ним. Таким образом, ее нормы не являются новыми для государственных органов Финляндии. Статистическая информация о том, насколько часто суды применяют положения о юрисдикции на основании Гаагской конвенции о защите детей при рассмотрении международных дел, отсутствует.

За прошедший период было зафиксировано лишь несколько контактов, осуществленных через посредство Центрального органа <10>. Одним из конкретных примеров является перемещение ребенка, изъятого из семьи органами опеки в другом договаривающемся государстве, в Финляндию. В этом случае ребенок проживал в другом договаривающемся государстве и был устроен на проживание вне дома в учреждение. Впоследствии оба родителя ребенка переехали в Финляндию и у последнего не осталось никаких других связей с государством своего проживания. В данной ситуации органы власти этого государства сочли, что интересы ребенка требуют его нахождения рядом со своими родителями в Финляндии. Местные органы власти, занимавшиеся этим вопросом, обратились через Центральный орган своего государства к Финляндии с запросом о возможном перемещении ребенка в Финляндию. В свою очередь Центральный орган Финляндии обратился к местному органу социальной защиты, и после надлежащего выяснения ситуации ребенок был перемещен на жительство в Финляндию. Перемещение было осуществлено в рамках сотрудничества местных органов власти, однако участие и языковая поддержка Центрального органа упростила обмен информацией между ними.

<10> Статистические данные Центрального органа Финляндии за октябрь 2013 г.

В качестве объекта для сравнения применения Гаагской конвенции о защите детей можно использовать так называемый Регламент "Брюссель IIa" <11>, применяемый между государствами - членами Европейского союза с 2005 г. В этом Регламенте закреплены нормы международного частного права в делах в отношении родительской ответственности и защиты детей, аналогичные положениям Гаагской конвенции о защите детей. Кроме того, на основании Регламента сформирована система Центральных органов государств - членов Европейского союза. В Финляндии количество случаев, предусмотренных Регламентом и урегулированных через посредство Центральных органов, составило в целом около десяти, т.е. в среднем один случай в год <12>. Почти все эти случаи касались трансграничных ситуаций, связанных с применением мер по защите детей. В их рамках органы власти осуществляли подготовку устройства ребенка в другое государство, являющееся членом ЕС, и обращались к этому государству с целью согласования порядка применения данной меры. Необходимые решения были приняты компетентными органами. Центральные органы оказывали содействие в основном в установлении надлежащего компетентного органа и запуске сотрудничества.

<11> Регламент Совета (ЕС) N 2201/2003 от 27 ноября 2003 г. относительно юрисдикции признания и исполнения судебных решений по семейным делам и делам о родительской ответственности и отмене Регламента (ЕС) N 1347/2000 (OJ 2003 L 338/1) // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Статистические данные Центрального органа Финляндии за октябрь 2013 г.

Надлежащее применение Конвенции о защите детей способствует уменьшению количества спорных ситуаций между правовыми системами в отношении юрисдикции, применяемого права и исполнения решений в сфере защиты детей. Это позволяет избежать двойных судебных процессов в разных договаривающихся государствах. На основании опыта, полученного в рамках применения соответствующей нормативно-правовой базы в Европейском союзе, можно предположить, что большинство конкретных случаев, урегулирование которых осуществляется через посредство Центрального органа Финляндии и России, будет связано с ситуациями применения мер по защите детей. Конвенция формирует практическую систему сотрудничества между органами системы защиты детей России и Финляндии, которые смогут с помощью Центрального органа получить информацию и помощь от другого договаривающегося государства для урегулирования трансграничных случаев.