Мудрый Юрист

Конституционно-правовые основы государственных языков в Российской Федерации

Ягудин Шакир Шахмедович, председатель Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку, доцент кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются конституционно-правовые основы государственных языков в Российской Федерации: государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик в ее составе; выявляется их соотношение, определяются роль и значение русского языка как государственного языка Российской Федерации; анализируются законодательство и практика реализации государственных языков Республики Татарстан.

Ключевые слова: конституция, закон, федерализм, государственный язык Российской Федерации, государственные языки республик, статус русского языка, договор о разграничении предметов ведения и полномочий.

Constitutional-law fundamentals of state languages in the Russian Federation

Sh.Sh. Yagudin

Yagudin Shakir Shakhmedovich, chairman of the Committee of State Council of the Republic of Tatarstan for Legitimacy and Legal Order, assistant professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of Kazan (Privolzhskij) Federal University, candidate of juridical sciences.

The article is devoted to constitutional legal basis of state languages in the Russian Federation: the state language of the Russian Federation and state languages of its constituent republics; displays their correlation, determines the role and value of the Russian language as the state language of the Russian Federation; analyzes the legislation and application practice of state languages in the Russian Federation.

Key words: constitution, law, federalism, the state language of the Russian Federation, state languages of republics, status of the Russian language, agreement on division of jurisdictions and authorities.

Российская Федерация, согласно основам ее конституционного строя, является не только многонациональным, но и многонародным государством, федеративное устройство которого основано в том числе на равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык <1>. В Российской Федерации в силу ее федеративного устройства состоят: 21 республика, 9 краев, 46 областей, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Еврейская автономная область, 4 автономных округа. Все они являются равноправными субъектами Российской Федерации.

<1> О правовом статусе русского языка как государственного в Российской Федерации см., например: Блинова Ю.В. О правовом статусе русского языка в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса"; Васильева Л.Н. К вопросу о мерах по противодействию культурной экспансии иностранных государств на территории Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".

Из указанных шести разновидностей составных частей Российской Федерации в соответствии со ст. 5 ее Конституции лишь республики являются государствами. Республики как государства отличаются от других составных частей Российской Федерации еще и тем, что выражают волю не только всего многонационального населения, но и народов, давших наименование этим республикам. Этот аспект государственности республики реализует национальную составляющую российского федерализма. Так, в преамбуле Конституции Республики Татарстан говорится, что Конституция Республики Татарстан выражает волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа.

В ч. 2 и 3 ст. 68 Конституции Российской Федерации провозглашается, что республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Указанные четкие конституционные положения некоторые авторы берут под сомнение. Так, Л.Н. Васильева пишет: "заслуживает обсуждения право республик устанавливать свои "государственные языки", хотя государствами, как известно, в правовом смысле они не являются <2>. Сомневается в государственной природе республик и П.М. Воронецкий <3>.

<2> Васильева Л.Н. Совершенствование законодательства в области использования языков народов России // Журнал российского права. 2006. N 3. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".
<3> Воронецкий П.М. К вопросу о конституционно-правовом статусе субъектов языковых правоотношений // Журнал российского права. 2007. N 11. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".

Фундаментальное положение установлено в ст. 26 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о том, что каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Республики в качестве своих государственных языков определили языки народов, давших наименование этим республикам, а также русский язык. Так, в Конституции Республики Татарстан, принятой более чем на год раньше Конституции Российской Федерации 1993 г., устанавливается, что государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки. А впервые таковыми они были провозглашены в Декларации о государственном суверенитете республики, принятой 30 августа 1990 г. <4>. Лишь в ст. 11 Конституции Республики Карелия зафиксировано, что государственным языком в Республике Карелия является русский. При этом оговаривается, что Республика Карелия вправе устанавливать другие государственные языки на основании прямого волеизъявления населения Республики Карелия, выраженного путем референдума.

<4> Декларация ТССР от 30.08.1990 N 334-XII "О государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики" // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.

Таким образом, в Российской Федерации конституционно-правовой режим государственных языков установлен на двух уровнях: федеральном и региональном в республиках, являющихся формой государственного самоопределения народов Российской Федерации.

На базе Конституции Российской Федерации на федеральном уровне принят ряд ключевых языковых федеральных законов, в частности, Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. N 1807-1 (с последующими изменениями) "О языках народов Российской Федерации". Данный Закон исходит из того, что языки народов Российской Федерации - национальное достояние Российского государства и находятся под его защитой. Государство способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия. Закон направлен на создание условий для сохранения и равноправного и самобытного развития языков народов Российской Федерации.

Наряду с указанным Федеральным законом в Российской Федерации действует Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации". В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории, как отмечалось выше, является русский язык, способствующий взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве. Статус русского языка как государственного предусматривает обязательность его использования в случаях, предусмотренных Федеральным законом, во всех сферах государственной жизни. В соответствии с данным Федеральным законом обязательность использования государственного языка Российской Федерации не должна толковаться как отрицание или умаление права на пользование государственными языками республик в составе Российской Федерации и языками народов Российской Федерации. Закон, как видим, устанавливает четкое соотношение использования государственных языков и иных языков народов в Российской Федерации.

Кроме того, указанный Федеральный закон определяет сферы обязательного использования государственного языка Российской Федерации, меры по его защите и поддержке, по обеспечению права россиян на пользование им, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о нем.

Правовые установления о государственном языке Российской Федерации содержатся и в других федеральных законах, а также в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих проблемы языка. Так, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 34-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" и статью 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" устанавливает административную ответственность за изготовление и распространение продукции средств массовой информации, содержащих нецензурную брань <5>.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1642.

Разветвленным является законодательство о государственных языках республик в составе Российской Федерации, сердцевину которого, как отмечалось выше, составляют федеральные языковые положения. Покажем это на примере Республики Татарстан.

Так, в Конституции Республики Татарстан установлено, что государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки (ст. 8), органы государственной власти республики при осуществлении своих полномочий учитывают исторические, национальные и иные особенности Республики Татарстан (ст. 9), Республика Татарстан оказывает содействие в развитии национальной культуры, языка, сохранении самобытности татар, проживающих за пределами Республики Татарстан (ст. 14), государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от многих обстоятельств, в том числе языка (ст. 28), каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 34), запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 42), в Республике Татарстан гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего, начального и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также обучение на государственных языках Республики Татарстан (ст. 56).

В Республике действуют Закон Республики Татарстан от 8 июля 1992 г. (с последующими изменениями) "О государственных языках Республики Татарстан и других языках народов в Республике Татарстан", Закон Республики Татарстан от 12 января 2013 г. "Об использовании татарского языка как государственного языка Республики Татарстан", Закон Республики Татарстан от 20 января 1997 г. "Об упорядочении татарского алфавита", утвердившего татарский алфавит в количестве 38 букв, а также утвержденная Законом Республики Татарстан от 11 октября 2004 г. Государственная программа Республики Татарстан по сохранению, изучению и развитию государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан на 2004 - 2013 гг. Ход реализации данной Государственной программы регулярно рассматривался на заседаниях Кабинета Министров и Государственного Совета Республики Татарстан.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан утверждена новая аналогичная Государственная программа Республики Татарстан на 2014 - 2020 гг., в которой наряду с развитием языков в Республике Татарстан решается задача создания условий для сохранения, изучения и развития татарского языка за пределами Республики Татарстан. Общий объем финансирования Программы за счет средств бюджета Республики Татарстан составляет 1084,20 млн. рублей <6>.

<6> Государственная программа "Сохранение, изучение и развитие государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан на 2014 - 2020 годы": утверждена Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 октября 2013 г. N 794 // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.

Кроме того, в настоящее время действует уникальный и единственный в своем роде утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, в котором, в частности, предусматривается, что для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан (Президента Республики Татарстан) устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение государственными языками Республики Татарстан. Владение государственными языками Республики Татарстан устанавливается в заявительном порядке <7>. На наш взгляд, порядок этот должен быть определен законом Республики Татарстан. Кроме того, важно подчеркнуть, что подобное языковое обременение пассивного избирательного права в Договоре, утвержденном Федеральным законом, обретает силу федерального закона и не должно вызывать каких-либо сомнений в его легитимности <8>.

<7> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ "Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3996.
<8> Кленов А.Л. Проблемы языкового равенства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".

За нарушение законодательства Республики Татарстан о языках в Кодексе Республики Татарстан об административных правонарушениях установлена административная ответственность в виде предупреждения и штрафа на должностных лиц до одной тысячи рублей.

Законодательство и практика о государственных языках Республики Татарстан находятся в постоянном развитии. Так, в Закон Республики Татарстан от 14 июля 1999 г. N 2284 "О государственных символах Республики Татарстан" внесены изменения, в соответствии с которыми утвержден текст Государственного гимна Республики Татарстан на двух государственных языках (слова Рамазана Байтимерова, перевод на русский язык Филиппа Пираева) <9>.

<9> Закон Республики Татарстан от 18 марта 2013 г. N 23-ЗРТ "О внесении изменений в Закон Республики Татарстан "О государственных символах Республики Татарстан" в части утверждения текста Государственного гимна Республики Татарстан" // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.

По законодательной инициативе Прокурора Республики Татарстан был принят Закон Республики Татарстан от 12 января 2013 г. N 5-ЗРТ "О признании утратившим силу Закона Республики Татарстан от 15 сентября 1999 г. N 2352 "О восстановлении татарского алфавита на основе латинской графики", признанного недействующим вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2004 г. в связи с тем, что ст. 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" предусмотрено, что в Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственных языков республик могут устанавливаться только федеральными законами. Такую правовую позицию сформулировал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 16 ноября 2004 г. N 16-П <10>.

<10> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 47. Ст. 4691.

Вместе с тем в этом же Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации нормативное положение законов Республики Татарстан, устанавливающее, что татарский и русский языки, как государственные языки Республики Татарстан, в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах.

В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 26 марта 2013 г. N 201 "О Государственной информационной системе Республики Татарстан "Электронный словарь татарского языка" введен в эксплуатацию Электронный словарь татарского языка, обеспечивающий равноправное использование государственных языков Республики Татарстан, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет <11>.

<11> Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 26 марта 2013 г. N 201 "О Государственной информационной системе Республики Татарстан "Электронный словарь татарского языка" // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.

Между тем признание в республиках русского языка в качестве одного из равноправных государственных языков, на наш взгляд, сужает возможности русского языка как государственного языка в целом Российской Федерации. На практике возникают судебные споры, например, в части преподавания в равном объеме русского и татарского языков как равноправных государственных языков Республики Татарстан. Было бы целесообразнее русский язык оставить в статусе только государственного языка Российской Федерации на всей ее территории. Это вытекает также из ст. 68 Конституции Российской Федерации, определяющей, что республики вправе устанавливать свои, т.е. республиканские, государственные языки, каковыми являются языки народов Российской Федерации, самоопределившихся в эти республики.

Немало проблем возникает в ходе реализации языковой Государственной программы Республики Татарстан, типичных и для других республик. Речь идет о том, что, несмотря на предпринимаемые усилия, идет сокращение национальных общеобразовательных школ. Слабой остается мотивация к изучению татарского языка, единый государственный экзамен на всей территории Российской Федерации проводится на русском языке. Отмечается сложность программного материала в обучении, издания законов, в том числе федеральных, на татарском языке, идентификации текстов законов на татарском и русском языках и др.

Вместе с тем конституционно гарантированная республикам возможность устанавливать свои государственные языки, будучи важной конституционной ценностью, создает необходимые условия свободного демократического развития народов России, способствует сохранению ее исторически сложившегося государственного единства и целостности. И, как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, необходимо сохранять в ходе конституционного строительства основные провозглашенные конституционные ценности, идеи <12>.

<12> Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".

Этот тезис особенно актуален в свете 20-летия Конституции Российской Федерации, когда на свет рождаются проекты новой Конституции России, в которых нет места принципу равноправия и самоопределения народов, их государственным языкам, а вместо республик предусматриваются земли <13>.

<13> См., например: Конституция России (проект) / Под общ. ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2013.

К сожалению, и в документе государственного стратегического планирования - Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. N 1666, - о республиках, их государственных языках не говорится ни слова <14>. Вряд ли такой подход будет способствовать решению одной из задач реализации Стратегии - стать мобилизующим фактором, способствующим этнокультурному развитию народов России, гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений. Этот дисбаланс целесообразно скорректировать. Возможность такой корректировки предусмотрена в самой Стратегии (п. 32).

<14> Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 52. Ст. 7477.

Совершенствованию законодательства Российской Федерации о языках, в том числе и государственных, практики его реализации способствовала бы скорейшая ратификация Российской Федерацией Европейской хартии региональных языков или языков национальных меньшинств, принятой Комитетом Министров Совета Европы в Страсбурге 5 ноября 1992 г. и вступившей в силу в 1998 г. <15>. Россия подписала Хартию в 2001 г. <16>, но еще не ратифицировала ее. Ратификация Россией Хартии позволила бы поднять всю языковую практику в Российской Федерации на уровень высоких европейских стандартов.

<15> Европейская хартия региональных языков или языков национальных меньшинств (ETS N 148) // СПС "КонсультантПлюс: МеждународноеПраво".
<16> Распоряжение Президента Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. N 90-рп "О подписании Европейской хартии региональных языков или языков национальных меньшинств" // СПС "КонсультантПлюс: Эксперт - приложение".

Литература

  1. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".
  2. Васильева Л.Н. Совершенствование законодательства в области использования языков народов России // Журнал российского права. 2006. N 3. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".
  3. Воронецкий П.М. К вопросу о конституционно-правовом статусе субъектов языковых правоотношений // Журнал российского права. 2007. N 11. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".
  4. Государственная программа "Сохранение, изучение и развитие государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан на 2014 - 2020 годы": утверждена Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 октября 2013 г. N 794 // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.
  5. Декларация ТССР от 30.08.1990 N 334-XII "О государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики" // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.
  6. Европейская хартия региональных языков или языков национальных меньшинств (ETS N 148) // СПС "КонсультантПлюс: МеждународноеПраво".
  7. Закон Республики Татарстан от 18 марта 2013 г. N 23-ЗРТ "О внесении изменений в Закон Республики Татарстан "О государственных символах Республики Татарстан" в части утверждения текста Государственного гимна Республики Татарстан" // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.
  8. Кленов А.Л. Проблемы языкового равенства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9 // СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".
  9. Конституция России (проект) / Под общ. ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2013. 264 с.
  10. О правовом статусе русского языка как государственного в Российской Федерации см., например: Блинова Ю.В. О правовом статусе русского языка в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса"; Васильева Л.Н. К вопросу о мерах по противодействию культурной экспансии иностранных государств на территории Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3. СПС "КонсультантПлюс: ЮридическаяПресса".
  11. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 26 марта 2013 г. N 201 "О Государственной информационной системе Республики Татарстан "Электронный словарь татарского языка" // СПС "КонсультантПлюс": Республика Татарстан.
  12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан "О языках народов Республики Татарстан", части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан "О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан", пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан "Об образовании" и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 47. Ст. 4691.
  13. Распоряжение Президента Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. N 90-рп "О подписании Европейской хартии региональных языков или языков национальных меньшинств" // СПС "КонсультантПлюс: Эксперт - приложение".
  14. Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 52. Ст. 7477.
  15. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ "Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3996.
  16. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 34-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" и статью 13.21 Кодекса об административных правонарушениях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1642.