Мудрый Юрист

Конституционные цели и законодательство об организации государственной власти

Степанова Альбина Афанасьевна, заведующая кафедрой конституционного, муниципального и международного права юридического факультета Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова (г. Якутск), кандидат юридических наук.

Статья посвящена вопросам определения конституционных целей при изменении федерального законодательства об организации государственной власти. Исследуется роль Конституционного Суда Российской Федерации и федерального законодателя в определении конституционных целей и критериев соразмерности этим целям механизмов организации государственной власти.

Ключевые слова: конституционные цели, Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, соразмерность, принципиальное единство.

Constitutional purposes and legislation on organization of state power

A.A. Stepanova

Stepanova Al'bina Afanas'evna, head of the Chair of Constitutional, Municipal and International Law of the Law Faculty of North-East Federal University named after M.K. Ammosov (Yakutsk), candidate of juridical sciences.

The article is devoted to questions of definition of the constitutional purposes at change of the federal legislation on the state power organization. Powers and the rights of the Constitutional Court of the Russian Federation and the federal legislator by definition of criteria of proportionality to the constitutional purposes of state power organization are investigated.

Key words: constitutional purposes, Constitutional Court of the Russian Federation, federal legislature, criteria of proportionality, common principles.

Современная общественно-политическая ситуация не только в России, но и во все мире признается как сложная и противоречивая. Появился даже термин "вызовы современности", упоминаемый к месту и не к месту, но, очевидно, предполагающий подготовленность к ответам на эти самые вызовы. Сложность эпохи предопределяет сложность решения проблем, которые она создает. Однако при этом можно задаться вопросом: а какая эпоха в развитии российского государства, да и не только российского, была простой, и когда российский народ не испытывал сложности? К сожалению, нередко сложность проблемы и сложности ее решения служат оправданием для усложнения механизма ее решения. Создается ощущение, что за заклинаниями о сложности переживаемого момента скрадывается неумение осуществлять управленческие функции, и это неумение намеренно, а возможно неосознанно, но в целях самосохранения, трансформируется в усложнение путей решения проблем. Это касается всех сфер жизнедеятельности общества, в том числе и сферы организации государственной власти. В течение двадцати лет со дня принятия Конституции Российской Федерации наибольшему количеству изменений подверглось законодательство об органах государственной власти и порядке их формирования. Постоянные изменения в законодательстве представляются как необходимые и обоснованные. Более того, они оправдываются Конституционным Судом Российской Федерации, который неоднократно указывал, что при необходимости на каждом конкретном этапе развития российской государственности Российская Федерация может корректировать установленный ею государственно-правовой механизм, и при этом федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти <1>. Здесь уместны как минимум три вопроса: во-первых, каким же конституционным целям должны быть соразмерны изменяющиеся механизмы организации государственной власти, во-вторых, какие критерии должны быть положены в основу измерения соразмерности избираемых механизмов и кто их определяет, и, в-третьих, каким образом и кем должна быть оценена эффективность механизма организации государственной власти. Исследователи уже отмечали отсутствие в Конституции четко оформленных целей: "есть лишь несколько целевых установок в преамбуле Конституции, которые сформулированы таким образом, что впору усомниться: нужно ли достигать эти цели и достижимы ли они в принципе?" <2>. В литературе также указывалось на недостаточную четкость "теоретической и доктринальной интерпретации конституционных принципов", в том числе принципа соразмерности, и подчеркивалась зависимость понимания содержания этого принципа от его интерпретации Конституционным Судом <3>. Как показывает практика, такая интерпретация не является неизменной, более того, она зависима от конкретной политической ситуации. Приверженцем интерпретационного изменения Конституции является Н.С. Бондарь, обосновывающий необходимость изменения смысла и содержания конституционных норм в зависимости от объективных процессов развития общества и государства и активно проталкивающий идею "живой" конституции <4>. Не подвергая сомнению возможность существования такого подхода, тем не менее, к сожалению, приходится признавать, что предостережения Т.Я. Хабриевой относительно вольностей со смыслом конституционного текста отнюдь не безосновательны: "Изменение смысла нормативного предписания с целью приспособления к отдельной ситуации или из-за каких-либо прагматических соображений не будет соответствовать назначению толкования как деятельности по уяснению и разъяснению выраженной в законе государственной воли... недопустимо принятие противоречивых решений по тождественному предмету на основании одной и той же нормы" <5>. Поэтому опасения в том, что "объективная оправданность" различных интерпретаций в зависимости от ситуации может являться "камуфлированием текущих экономических и политических интересов государства и определенных групп" <6>, представляются вполне обоснованными. Не случайно появились исследования, касающиеся признания лоббистского влияния на Конституционный Суд, правда, при оговорке, что речь может идти о позитивном значении лоббизма <7>. Между тем, если есть так называемое позитивное лоббистское влияние, не может быть исключено и негативное влияние. Конституция РФ определила Конституционный Суд Российской Федерации как единственный орган государственной власти, который вправе толковать Конституцию, иными словами, он является единственным легальным интерпретатором конституционных норм. Конституционное толкование выходит за рамки правореализации, оно находится в плоскости правотворческой деятельности <8>. Однако, "даже если признать, что судьи при толковании Конституции создают новые нормы права, следует учесть существование в ней нереформируемого ядра норм" <9>. Интерпретатор не может отходить от смысла и содержания нормы. Конституционные ценности создаются не только усилиями одного лишь Конституционного Суда, а также конституционные цели не могут быть определены одним лишь Конституционным Судом Российской Федерации. Как справедливо замечает Н.М. Добрынин, цели и ценности должны быть указаны в конституционном тексте <10>. Сложившаяся практика безоглядной отдачи на откуп Конституционному Суду возможности по своему усмотрению трактовать, интерпретировать конституционные цели (чем, собственно, он с успехом пользуется) требует по меньшей мере переосмысления.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. N 32-П.
<2> Добрынин Н.М. О категории целеполагания в контексте конституционализма // Государство и право. 2011. N 11. С. 8.
<3> См.: Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А.Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2013. С. 23 - 26.
<4> См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, 2011. С. 220; Концепция "живого" (судебного конституционализма): Методология исследования в свете практики конституционного правосудия // Теория и практика российского конституционализма: Сборник докладов научно-практической конференции, посвященной 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина, 26 июня 2012 г. М., 2013. С. 10 - 32.
<5> Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 23, 24.
<6> Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А.Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2013. С. 22.
<7> Лазарев В.В. Лоббизм в конституционном судопроизводстве // Конституция, конституционализм, конституционализация правовых систем: актуальное соотношение понятий и трендов: Сборник материалов по итогам научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации. Тверь, 17 - 18 мая 2013 г. / Под общей ред. профессора В.И. Крусса. Тверь: Тверской государственный университет, 2013. С. 197.
<8> См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 10, 23.
<9> Там же. С. 23.
<10> Добрынин Н.М. О категории целеполагания в контексте конституционализма // Государство и право. 2011. N 11. С. 13.

В настоящее же время конституционные цели в целом сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации: "Конституция Российской Федерации, следуя целям утверждения прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранения исторически сложившегося государственного единства, возрождения суверенной государственности России и утверждения незыблемости ее демократической основы (преамбула), провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1, ч. 1)" <11>.

<11> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. N 32-П // Российская газета. 2012. 31 декабря.

Применительно к организации государственной власти общими, базовыми конституционными целями можно признать достижение и максимальную реализацию таких характеристик Российского государства, которые позволили бы определить его как основанное на разделении властей демократическое, правовое, федеративное государство с республиканской формой правления. Существуют и более конкретные цели, вытекающие из общих, базовых целей. Так, одной из них, как также указано Конституционным Судом Российской Федерации, является обеспечение принципиального единства всей системы публичной власти в Российской Федерации <12>. Предполагается, что эта цель является частью общей цели реализации характеристики Российского государства как федеративного, т.к. в решениях Конституционного Суда она фигурирует в тех случаях, когда речь идет о соответствии конституционного законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Она (цель) реализуется федеральной законодательной властью, которая с легкой руки Конституционного Суда Российской Федерации становится "абсолютной и беспредельной" <13>. Таким образом, именно федеральный законодатель определяет, или во всяком случае должен определять, критерии измерения соразмерности конституционным целям избираемых механизмов организации государственной власти. Предполагается, что при принятии законов (и многочисленных поправок к ним) федеральный законодатель обязан озадачиваться определением критериев соразмерности устанавливаемых механизмов конституционным целям. Но делает ли он это? А также всегда ли понимает, какую, собственно, конституционную цель он преследует? Само по себе постоянное изменение законодательства об организации государственной власти свидетельствует о том, что путь к достижению цели, если таковая определена, достаточно извилист, и законодатель не всегда идет твердой поступью. Особенно это заметно в тех случаях, когда к вполне понятному изменению, к примеру избирательного законодательства, прибавляется постоянное, но не бесспорное обновление "статусного" законодательства - законодательства, определяющего статус органов власти. Так, федеральный законодатель (не без участия, разумеется, главы государства) особый интерес проявляет к порядку замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Такой интерес, очевидно, не случаен: в современной России, состоящей из субъектов Федерации, очень многое зависит от лидеров регионов. Как известно, в 2004 г. выборы высших должностных лиц субъектов Федерации были отменены, исходя из таких благих намерений, как: обеспечение единства страны, укрепление государственных структур, повышение доверия к власти и создание эффективной системы внутренней безопасности <14>. Возможно, эти намерения и есть цели. Вполне допустимо, что эти цели могут претендовать на признание их как конституционных, во всяком случае, вытекающих из конституционного текста. Тем более что отмена выборов в свое время была признана не противоречащей Конституции <15>. Вместе с тем, если целью является обеспечение принципиального единства всей системы публичной власти в Российской Федерации, какой же смысл вкладывает Конституционный Суд Российской Федерации в слово "принципиальное", и как это сообразуется с переворачиванием существовавшего механизма с ног на голову? Последующие события, с возвращением модифицированных выборов, а впоследствии и с возвращением модифицированных полномочий законодательного органа по наделению полномочиями высшего должностного лица вовсе могут поставить в тупик любого, кто озадачится определением понятия "принципиальный" применительно к системе публичной власти.

<12> Там же.
<13> См.: Черепанов В.А. К вопросу об умалении избирательных прав граждан // Российский юридический журнал. 2012. N 1. С. 68 - 73.
<14> Цит. по: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2004. С. 195.
<15> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П.

Думается, что принципиальное единство означает действие немногих, но имеющих важнейшее значение базовых принципов организации государственной власти, которые безоговорочно и неукоснительно должны претворяться в жизнь и соблюдаться на всей территории Российского государства независимо от уровня власти - федерального или регионального, как-то: разделение властей, выборность органов власти, сменяемость выборных лиц, ответственность власти и т.д. Субъекты Федерации, конструируя систему органов государственной власти, вправе реализовать собственное видение механизма государственной власти, руководствуясь при этом сложившимися историческими, политическими и прочими объективными факторами. Допустимо существование различных моделей государственного устройства, отличных от модели, конституционно закрепленной для федерального центра, при единстве целей и основных направлений деятельности и при руководствовании несколькими исходными положениями федеральной Конституции <16>. При решении конкретных вопросов организации государственной власти приоритет все же должен принадлежать субъектам Федерации. Законодательство субъектов Федерации не может лишь следовать федеральному, оно обогащает, наполняет содержанием его принципиальные положения.

<16> См.: Особое мнение судей Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука и Г. Гаджиева по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона Алтайского края) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. С. 22, 27; Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти России // Журнал российского права. 1991. N 7. С. 52; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999. С. 52.

Вместо этого федеральный законодатель изощряется в изобретении различного рода сложностей, придумывая (либо оформляя законодательной оболочкой уже придуманное) все более и более затейливые и причудливые механизмы. К примеру, в чем же смысл такого усложнения процедуры выдвижения и регистрации кандидатов на должность высшего должностного лица, как пресловутые муниципальные фильтры? Усложнение ради усложнения? Какие конституционные цели при этом преследуются? И в чем выражается соразмерность избрания именно такого механизма наделения полномочиями конституционным целям? Внятного ответа ни Конституционный Суд (при наличии обоснования непротиворечия Конституции Российской Федерации соответствующих положений Федерального закона) <17>, ни федеральный законодатель не дают. Если именно такие механизмы соразмерны (пропорциональны) конституционным целям, т.е. если мы их измеряем по тому, в каком количестве будут участвовать в выборах высшего должностного лица субъекта РФ депутаты муниципальных органов, то можно прийти к раздумьям о некоторой мелковатости конституционных целей или их понимания, если быть более точным. Можно лишь предположить, что ответ находится за рамками правового пространства.

<17> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. N 32-П.

Обилие законодательных решений одного, пусть и важнейшего, вопроса (о порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации) в течение менее чем десяти лет, когда по несколько раз то отменяются, то возвращаются одни и те же правила, вкупе с такими же метаниями в решении других вопросов государственного строительства, может свидетельствовать только о неспособности федерального законодателя адекватно определять "соразмерность конституционным целям" корректировки того или иного винтика государственного механизма. Кроме того, к сожалению, приходится констатировать, что он, как субъект определения критериев соразмерности, до сих пор не имеет четких и ясных ориентиров для определения критериев. Вполне допустимо, что критерии не определены ясно и конкретно, чтобы на разных этапах развития государственности с легкостью менять механизм организации государственной власти. Но такая ситуация может свидетельствовать лишь о беспринципности в порядке изменения государственного механизма. Думается, основным критерием должна стать эффективность государственной власти, причем признаваемая не самой властью, а обществом. Какие бы изменения ни происходили в организации государственной власти, конечной целью этих изменений должно являться благополучие народа, и в том числе каждого человека в отдельности. Только тогда можно будет оценить, эффективен ли государственный механизм, тем самым определить, соразмерны ли конституционным целям механизмы организации государственной власти и их совершенствование.

Литература

  1. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. С. 2 - 9.
  2. Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти России // Журнал российского права. 1997. N 7. С. 51 - 59.
  3. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2004.
  4. Бондарь Н.С. Концепция "живого" (судебного) конституционализма: методология исследования в свете практики конституционного правосудия // Теория и практика российского конституционализма: Сборник докладов научно-практической конференции, посвященной 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина, 26 июня 2012 г. М., 2013. С. 10 - 32.
  5. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, 2011.
  6. Добрынин Н.М. О категории целеполагания в контексте конституционализма // Государство и право. 2011. N 11. С. 5 - 14.
  7. Лазарев В.В. Лоббизм в конституционном судопроизводстве // Конституция, конституционализм, конституционализация правовых систем: актуальное соотношение понятий и трендов: Сборник материалов по итогам научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации. Тверь, 17 - 18 мая 2013 г. / Под общей ред. проф. В.И. Крусса. Тверь: Тверской государственный университет, 2013. С. 195 - 200.
  8. Макарцев А.А. Неопределенность норм избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 4. С. 43 - 46.
  9. Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А.Н. Медушевского. М.: Институт права и публичной политики, 2013.