Мудрый Юрист

Регистрационный учет граждан Российской Федерации: социальные функции и проблемы правового регулирования

Сергеев Алексей Аронович, профессор Академии труда и социальных отношений, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются функции правового института регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства и месту пребывания в сравнении с функциями прежнего института прописки. Делается вывод о том, что освобождение института регистрации от не свойственных ему функций может создать предпосылки для либерализации соответствующей сферы правового регулирования.

Ключевые слова: регистрационный учет, место жительства, место пребывания, прописка, демократическое правовое государство.

Registration record of citizens of the Russian Federation: social functions and problems of legal regulation

A.A. Sergeev

Sergeev Aleksej Aronovich, professor of the Academy of Labor and Social Relations, doctor of juridical sciences.

This article discusses the functions of the legal institution of registration of citizens of the Russian Federation at the place of residence and place of stay compared with the functions of the former propiska. Concludes that the deliverance of the institution of registration of non-core functions can create prerequisites for the liberalization of the relevant area of legal regulation.

Key words: registration, place of residence, place of stay, propiska, democratic state.

Превращение правового института прописки в институт регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства и месту пребывания, соответствующий современной доктрине демократического правового государства, представляет собой постепенный, не вполне последовательный и не до конца завершенный процесс. Можно указать следующие вехи этого процесса.

Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. N 26(2-1) были признаны неконституционными и нарушающими требования международных актов о правах человека положения о прописке в части, обязывающей граждан получать разрешение административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилых домов, квартир, дач, гаражей, а также устанавливающей ответственность за нарушение этих обязанностей. Некоторые положения о прописке, содержавшиеся в актах Совета Министров СССР, были отменены или перестали применяться еще годом ранее.

Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" запретил ограничение права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации иначе как на основании закона. Было установлено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Значительную работу по приведению законодательства и правоприменительной практики в соответствие Конституции РФ, гарантирующей право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27), проделал Конституционный Суд Российской Федерации. Было указано на недопустимость ограничения этого права подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами; уведомительный, а не разрешительный порядок регистрации, недопустимость введения связанных с ней дополнительных административных и финансовых обременений либо ограничения срока нахождения гражданина по месту временного пребывания; невозможность использования регистрации для целей проверки надлежащего оформления и обоснованности выдачи гражданину документов в гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношениях, контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах <1>. Было подтверждено, что место жительства как юридический факт, с которым связывается реализация субъективных прав, определяется самим гражданином и может доказываться в суде не только его регистрацией компетентными органами; права и свободы гарантируются гражданам независимо от наличия или отсутствия у них жилого помещения для постоянного или временного проживания <2>. Была признана допустимой регистрация граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, пригодных для постоянного проживания и расположенных на садовых земельных участках, в том числе независимо от целевого назначения земель <3>.

<1> Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.1996 N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы; от 02.07.1997 N 10-П по делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство"; от 02.02.1998 N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.
<2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 N 2-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова; Определение от 04.03.2004 N 146-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Адамян Ж.С. на нарушение ее конституционных прав положениями Федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
<3> Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.04.2008 N 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан; от 30.06.2011 N 13-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева.

Несмотря на явный прогресс в деле реализации положений Конституции РФ и актов международного права, институт регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания до сегодняшнего дня продолжает сохранять в себе отдельные черты прежней прописки. "Теперь прописка заменена категорией "регистрационный учет", - указывает С.А. Авакьян. - Принципиальных различий между пропиской и регистрационным учетом нет. Граждане РФ обязаны регистрироваться, а сама регистрация оформляется штампом в паспорте либо справкой о регистрации" <4>. На бытовом уровне регистрация по месту жительства продолжает именоваться пропиской, регистрацию по месту пребывания зачастую называют "временной регистрацией" по аналогии с прежней временной пропиской. К пониманию регистрационного учета именно как "обновленной" прописки тяготеет правоприменительная практика <5>.

<4> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М.: Юрист, 2005. Т. 1. С. 603.
<5> См.: Романовский Г.Б. К вопросу об административной ответственности за проживание гражданина России без регистрации // Миграционное право. 2009. N 2; Шерстобоев О.И. Регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2010. N 2.

В чем же причина такой живучести рудиментов прописки? Понять сегодняшнее предназначение механизма регистрации граждан и дать верные рекомендации по его совершенствованию поможет сравнительный анализ социальных функций этого механизма и функций ранее существовавшей прописки.

В советские годы прописка являлась основным способом регулирования жилищных отношений. В условиях, когда основная часть жилищного фонда была государственной, прописка не могла иметь иного характера, кроме разрешительного. И дело здесь состояло не столько в стремлении ограничить права граждан, сколько в необходимости обеспечить унифицированные и справедливые правила распределения государственного жилья. Прописка удостоверяла право пользования жилым помещением. В случае смерти лица, получившего жилое помещение внаем (ныне - социальный наем), право на жилое помещение сохранялось у членов семьи, прописанных в нем. Именно прописка стала отправным пунктом для начала приватизации жилищного фонда в 1991 г., когда право на жилое помещение, удостоверенное пропиской, граждане смогли заменять правом собственности.

Трансформация института прописки и приобретение институтом регистрации граждан сегодняшних черт связаны с кардинальными изменениями методов государственного регулирования жилищных отношений. Государство официально сняло с себя обязанность во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Именно это позволило исключить требование соблюдения нормы жилой площади при вселении в жилое помещение новых лиц и их регистрации в нем по месту жительства <6>. Ухудшение жилищных условий граждан, ранее зарегистрированных в этом помещении, перестало носить характер правопрепятствующего факта.

<6> Соответствующие положения были исключены из Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в 2002 г., т.е. с явным запаздыванием.

Характерно, что часть первая ГК РФ от 30 ноября 1994 г. предусматривала, что переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу не является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника (п. 2 ст. 292). Регистрация по месту жительства продолжала выполнять функцию признания права пользования жилым помещением (фактически ограниченного вещного права). И лишь спустя десятилетие законодатель пересмотрел указанное правило <7>. Разумный переходный период, обеспечивший стабильность жилищных отношений и возможность их участников адаптироваться к новым условиям, был выдержан, дальнейшее выполнение регистрацией не свойственной ей функции подтверждения вещного права сдерживало бы развитие рынка жилья.

<7> Федеральный закон от 30.12.2004 N 213-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации".

Тем не менее институт регистрации по месту жительства сохранил за собой функцию удостоверения права пользования жилым помещением государственного или муниципального жилищного фонда на условиях социального найма. Поистине революционным в связи с этим оказалось Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2008 г. N 5-В07-165 <8>. Гражданин Г. с 1988 г. не проживал, но оставался зарегистрированным по месту жительства в неприватизированной квартире, в которой проживали его бывшая супруга и ее семья, не нес бремени коммунальных платежей, фактически проживал в квартире своей новой супруги. Суды первой и кассационной инстанций отказали в иске о признании его утратившим право пользования жилым помещением, поскольку сложившаяся устойчивая судебная практика не предусматривала в подобном случае возможности снятия гражданина с регистрационного учета <9>. Однако надзорная инстанция пересмотрела прежнюю практику и признала Г. утратившим право на жилое помещение "в связи с выездом в другое место жительства". Ранее для утраты права по этому основанию требовалось личное заявление гражданина о снятии с регистрационного учета (регистрации по новому месту жительства). Коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что "сам по себе факт регистрации Г. в спорной квартире не порождает право на данную жилую площадь, является административным актом", а "Г., не проживая в спорной квартире более 18 лет, сохраняет в ней регистрацию, то есть злоупотребляет своим правом".

<8> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 1.
<9> Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23.06.1995 N 8-П были признаны неконституционными положения ст. 60 ЖК РСФСР, допускавшие лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия в нем в течение срока, превышающего 6 месяцев. До 2008 г. судебная практика, опиравшаяся на правовые позиции данного решения Конституционного Суда, исходила из того, что нереализация права, удостоверенного регистрацией по месту жительства, не влечет утраты самого права.

Выводы Верховного Суда нельзя назвать ошибочными. Регистрация по месту жительства не должна рассматриваться в качестве регистрации права на жилое помещение. Однако нельзя не отметить, что для лиц, находившихся в той же правовой ситуации, что и Г., такое решение означало недопустимый в правовом государстве поворот к худшему. Кардинальному изменению в правовом регулировании жилищных отношений была придана обратная сила.

В указанном деле суд посчитал, что Г. добровольно отказался от пользования жилым помещением, в котором был зарегистрирован, поскольку все эти годы он не пытался вселиться в спорную квартиру. Действительно, Г., оставив квартиру бывшей супруге и ее семье, не пытался в нее вселиться, поскольку доверял добросовестности государства и полагал, что изменениям в правовом регулировании жилищных отношений, принципиально ухудшающим его положение, не будет придана обратная сила. Г. исходил из сложившегося в те годы толкования закона, исключавшего возможность признания гражданина утратившим право пользования жилым помещением, в котором он зарегистрирован по месту жительства, при отсутствии прав на иное жилое помещение только на основании того, что он имел, но не реализовывал свое право на вселение в него. Устойчивая практика предполагала, что исключительно гражданин вправе решать, является ли его отсутствие в жилом помещении временным и намерен ли он в дальнейшем в него вернуться или иным образом реализовать свое право в отношении этого жилого помещения (например, путем получения доли при его приватизации). Ведь суть многолетнего расхождения позиций Г. и иных лиц, зарегистрированных по месту жительства в той же квартире, состояла как раз в том, что последние не желали приватизировать квартиру на условиях предоставления Г. причитающейся ему по закону доли в праве собственности.

Конечно же, если бы Г. мог заранее знать, что поворот к худшему произойдет для него не путем изменения закона, а путем изменения его судебного толкования, с приданием новому толкованию обратной силы, то он мог бы ежегодно (или несколько раз в год) с шумом и скандалом (для привлечения внимания свидетелей) вселяться на ночь или иной срок в спорную квартиру. Уж тогда бы у суда не оказалось оснований для признания его добровольно отказавшимся от права на жилое помещение.

Впоследствии Верховный Суд Российской Федерации дал по этому поводу следующие разъяснения: "разрешая споры о признании нанимателя, члена семьи нанимателя или бывшего члена семьи нанимателя жилого помещения утратившими право пользования жилым помещением по договору социального найма вследствие их постоянного отсутствия в жилом помещении по причине выезда из него, судам надлежит выяснять: по какой причине и как долго ответчик отсутствует в жилом помещении, носит ли его выезд из жилого помещения вынужденный характер (конфликтные отношения в семье, расторжение брака) или добровольный, временный (работа, обучение, лечение и т.п.), или постоянный (вывез свои вещи, переехал в другой населенный пункт, вступил в новый брак и проживает с новой семьей в другом жилом помещении и т.п.), не чинились ли ему препятствия в пользовании жилым помещением со стороны других лиц, проживающих в нем, приобрел ли ответчик право пользования другим жилым помещением в новом месте жительства, исполняет ли он обязанности по договору по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и др." <10>. Нельзя усомниться в правильности такой позиции и вообще упрекнуть в чем-либо высокую судебную инстанцию.

<10> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ".

В том, что изменения в регулировании жилищных отношений произошли недопустимым для правового государства образом, т.е. не путем изменения закона с разумным переходным периодом для адаптации участников этих отношений к новым условиям, а путем изменения судебного толкования закона, да еще с фактическим проецированием нового толкования на обстоятельства прежних лет (т.е. с приданием толкованию обратной силы), виноват не суд, а законодатель. Именно он вовремя не заметил, что регистрация граждан по месту жительства в новых условиях не может являться надлежащим регулятором жилищных отношений, что наличие таковой не может служить фактом признания права на жилое помещение, что основания и порядок прекращения права пользования жилым помещением по договору социального найма, в том числе для бывших членов семьи нанимателя, требуют более подробной, четкой и недвусмысленной законодательной регламентации. Законодатель вовремя не принял для этого необходимых мер, поэтому восполнять пробелы в жилищном законодательстве был вынужден суд.

Сегодня совершенно очевидно, что регистрация гражданина в жилом помещении - ненадлежащий регулятор жилищных отношений. И это касается не только регистрации по месту жительства, но и регистрации по месту пребывания. Последняя сама по себе не может служить юридическим фактом, подтверждающим право пользования жилым помещением, она всегда производна от ранее возникшего на основе гражданского, жилищного законодательства и соглашения сторон права пользования. Наличие у временного жильца регистрации по месту пребывания не может являться основанием для сохранения за ним права пользования жилым помещением вопреки воле собственника или иного лица, предоставившего жилое помещение для проживания. Гарантии же от произвола в отношении временного жильца (разумный срок для выселения и т.д.) должны устанавливать договоры, заключаемые в соответствии с ГК РФ и ЖК РФ (найма, поднайма, пользования и др.), но никак не правила регистрации по месту пребывания.

Сегодня же регистрация граждан по месту пребывания по-прежнему пытается выполнять не свойственную ей функцию подтверждения права пользования жилым помещением. Например, п. 10 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства говорит о заранее определенном сроке такой регистрации, устанавливаемом соглашением сторон <11>. Если же временный жилец (наниматель, поднаниматель) не исполнит своих обязательств перед лицом, предоставившим ему жилое помещение, последнему будет крайне сложно добиться снятия недобросовестного жильца с регистрационного учета до истечения этого срока. Стоит ли удивляться тому, что многие собственники при сдаче жилых помещений внаем боятся регистрировать временных жильцов, а те в свою очередь вынуждены искать не только жилье, но и т.н. "фиктивную регистрацию".

<11> Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713 (в ред. от 28.03.2008).

Если бы регистрация по месту пребывания стала действительно простым актом уведомления компетентного органа о фактическом месте нахождения гражданина, не обременительным для него по процедуре и не влекущим для лица, предоставляющего жилое помещение, правовых последствий, не свойственных регистрации как учетной операции, то сами собой исчезли бы проблемы т.н. "фиктивной регистрации" и оказались бы невостребованными т.н. "резиновые дома", где сегодня регистрируется по месту пребывания по несколько тысяч жильцов без намерения вселения.

Договоры найма жилого помещения в частном жилищном фонде и поднайма жилого помещения в государственном и муниципальном фонде сегодня не подлежат государственной регистрации. Очевидно, такая государственная регистрация во избежание появления дополнительных административных барьеров могла бы вводиться только в качестве добровольного, но не обязательного механизма. Однако регистрация граждан по месту пребывания не должна необоснованно замещать государственную регистрацию соответствующих договоров, рассматриваться правоприменительными органами в качестве регистрации права пользования жилым помещением.

К сожалению, законодатель по-прежнему не принимает необходимых мер для прояснения смысла и цели процедуры регистрации граждан. Делегировав более двадцати лет назад исполнительной власти право устанавливать правила регистрации, он не стремится в новых условиях расширить предмет регулирования закона, повысить вес соответствующих правовых норм до уровня законоположений.

В советские годы прописка не только регулировала жилищные права, но и выполняла другие функции. Безусловно, сегодняшнему регистрационному учету граждан присущи не все из них. Так, практически полностью отпала функция прописки как регулятора трудовых прав, ограничителя трудовой миграции. Вместе с тем отдельные функции прописки фактически мало изменились до настоящего времени.

Регистрация граждан выполняет учетную функцию, информирует государство о преимущественном или временном месте проживания гражданина. Органы власти должны располагать достоверной информацией о том, где проживает гражданин, в том числе в целях обеспечения исполнения его обязанностей перед государством, обществом и иными лицами (налоговый учет, воинский учет, предъявление исков по месту жительства ответчика и т.д.). Регистрация используется в качестве юридического факта, встроенного в механизмы регулирования конституционных, административных, гражданских, семейных, социальных и иных правоотношений. Фактическое нахождение гражданина вне официально зафиксированного места жительства не должно влечь ограничения его социальных прав (на медицинскую помощь, бесплатное образование детей, социальное обеспечение и т.д.), а также не должно ограничивать возможность предоставления ему государственных и муниципальных услуг. Этот принцип государство сегодня старается соблюдать, хотя отдельные его нарушения и необоснованные отказы гражданам в реализации их прав по мотивам отсутствия регистрации по месту жительства еще встречаются на практике.

В некоторых правоотношениях реализация права гражданина жестко связана с фактом его регистрации по месту жительства. Например, при проведении региональных и муниципальных выборов обязательным условием реализации права избирать является нахождение места жительства гражданина, обладающего активным избирательным правом, на территории проведения выборов. При этом реализация права быть избранным на выборах любого уровня не поставлена в зависимость от места жительства претендента на выборную должность (кроме предусмотренного ч. 2 ст. 81 Конституции РФ требования о постоянном проживании в России не менее 10 лет кандидата в Президенты РФ).

Следует отметить, что развитие в последние годы информационно-телекоммуникационных сетей и технологий автоматизированной обработки данных существенно упрощает осуществление функции учета граждан, повышает эффективность соответствующей деятельности государства и одновременно создает предпосылку для того, чтобы реализация обязанностей граждан по регистрационному учету организационно упрощалась, становилась для них менее обременительной. Обязанность подтверждать юридические факты, значимые для целей регистрации граждан, должна возлагаться преимущественно на государственные органы и организации. Введение универсальных электронных карт <12> призвано упростить порядок предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг независимо от места жительства.

<12> Ст. 22, 23 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

С учетной функцией института регистрации граждан тесно связана иная его функция - создания информационных основ оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой правоохранительными органами. В сегодняшних условиях нельзя умалять значимость этой функции с точки зрения обеспечения правопорядка, предотвращения и раскрытия преступлений. Унаследованная с советских времен паспортная система, позволяющая проследить документально зафиксированную историю смены любым гражданином места жительства, документов, фамилии и т.д. с самого момента рождения, доказывает свою эффективность и сегодня. Достаточно вспомнить получивший широкую известность случай с "омской мошенницей", подделавшей документы о собственной смерти и погребении в целях получения страховки, покрывающей ипотечный кредит <13>. Раскрыть преступление позволила база данных, в которой числившаяся умершей мошенница одновременно оказалась живой и здоровой, сменившей фамилию и зарегистрированной по иному месту жительства.

<13> Российская газета. 2012. 2 октября.

Вместе с тем реализация указанной функции не может ограничивать личную свободу гражданина и неприкосновенность его частной жизни в большей мере, чем это предусмотрено федеральным законом и чем этого требует цель раскрытия и пресечения преступлений. Фактическое местонахождение гражданина относится к его частной жизни, охраняемой Конституцией РФ (ст. 23, ч. 1 ст. 24) от несоразмерного вмешательства государства. Учет граждан не должен превращаться в тотальную слежку за ними, не может устанавливаться презумпция недобросовестности гражданина, предполагающая возложение на него бремени доказывания фактов соблюдения правил регистрации по месту жительства или месту пребывания (т.н. "паспортного режима"). Сегодня сотрудники полиции зачастую требуют у приезжих граждан доказательства того, что они не превысили срок пребывания на соответствующей территории, в течение которого регистрация не является обязательной (90 дней), т.е. просят предъявить билет или иной документ, подтверждающий дату приезда. Такая практика является незаконной, бремя доказывания нарушения должно лежать на правоохранительных органах.

Еще одна своеобразная функция правового института регистрационного учета граждан - получение данных для расчета платы за жилищно-коммунальные услуги. Наверное, любому здравомыслящему человеку понятно, что никакое ужесточение "паспортного режима" сегодня не даст плодов в деле определения реального числа пользователей сетей электро-, тепло-, газо- и водоснабжения в жилых помещениях. Ни коммунальные службы, ни приданные им в помощь силы полиции не в состоянии уследить за этим. Верное направление решения данной проблемы задано федеральным законодательством об энергосбережении - установка в каждом жилом помещении индивидуальных приборов учета потребления воды и энергетических ресурсов. Данные о регистрации граждан в жилом помещении в обозримом будущем не должны служить основой нормирования коммунальных платежей.

Отдельного анализа требует проблема ответственности российских граждан за нарушение правил регистрационного учета. Наличие в КоАП РФ административной ответственности за проживание гражданина без регистрации по месту жительства или по месту пребывания уже давно вызывает неоднозначные оценки. Можно сожалеть, что от проверки конституционности соответствующего правового института воздержался Конституционный Суд Российской Федерации <14>. Федеральный закон от 21.12.2013 N 376-ФЗ (названный в средствах массовой информации Законом об ответственности за регистрацию в "резиновых квартирах") кардинально не изменил содержание этого института, он лишь конкретизировал составы правонарушений и ужесточил наказание (ст. 19.15.1, 19.15.2 КоАП РФ). В чем же проявляется неоднозначность указанного института?

<14> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2007 N 636-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Калюжного С.А. на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ.

Во-первых, формальный состав правонарушения, т.е. установление штрафа за сам факт отсутствия регистрации независимо от того, повлекло ли это какие-либо неблагоприятные последствия или дополнительные затруднения для государства, общества или иных лиц, ставит под сомнение такие конституционные ценности, как свобода передвижения, право выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации, неприкосновенность жилища и частной жизни.

Во-вторых, указанная ответственность ставит в положение правонарушителей граждан, которые не могут получить необходимую регистрацию (не имеют жилого помещения, где они могли бы быть зарегистрированы по месту жительства; не получают согласия на регистрацию по месту пребывания от лиц, предоставивших жилое помещение для временного проживания; сталкиваются с существенными затруднениями в административной процедуре регистрации и т.д.).

В-третьих, внесудебный порядок наложения штрафа создает почву для нарушений прав граждан, применения наказания без необходимых доказательств, формирования практики презумпции вины гражданина, "застигнутого" полицией в жилом помещении, в котором он не зарегистрирован. Причем в судебной практике при обжаловании наложенного взыскания достаточным доказательством совершения административного правонарушения признается наличие протокола о нем. При этом суд не требует от сотрудников полиции представления бесспорных доказательств того, что гражданин проживал в жилом помещении без регистрации по месту пребывания свыше 90 дней непрерывно <15>.

<15> Есть надежда, что Федеральный закон от 21.12.2013 N 376-ФЗ станет основанием для пересмотра такой судебной практики, поскольку право проживать без регистрации по месту пребывания в течение 90 дней теперь не только следует из Правил регистрации, но и прямо указано в Законе.

В-четвертых, соответствующая норма КоАП РФ имеет избирательное действие и применяется ограниченно, по усмотрению уполномоченных лиц, т.е. является коррупциогенным фактором. Абсолютное большинство граждан, фактически проживающих не там, где они зарегистрированы, к административной ответственности за это не привлекаются. Норма КоАП РФ применяется на практике обычно в тех случаях, когда граждане чем-то раздражают полицию, иные властные органы или коммунальные службы (имеется спор по поводу жилого помещения или права на проживание в нем, действий управляющей компании или иных служб и т.п.), либо граждане привлекают повышенное внимание правоохранительных органов (например, сезонные рабочие, прибывшие из другого региона и временно проживающие в жилом помещении). В последнем случае "нарушители", скорее всего, предпочтут "договориться" с участковым, осуществляющим проверку "паспортного режима", и норма КоАП применена не будет.

С января 2014 г. в России появилась уголовная ответственность за фиктивную регистрацию гражданина по месту пребывания или по месту жительства (ст. 322.2 УК РФ). Однако очевидно, что подобные меры не дадут ожидаемого положительного результата, поскольку они исходят из придания регистрационному учету не свойственных ему функций.

Будет ли способствовать усиление ответственности за уклонение гражданина от регистрации по месту пребывания (т.е. за сокрытие сведений о фактическом местонахождении) обеспечению исполнения им своих конституционных обязанностей и частноправовых обязательств? Безусловно, нет. Поскольку, меняя место пребывания и нигде не задерживаясь свыше 90 дней непрерывно, гражданин легально обойдет меры ответственности и при этом будет законно отсутствовать по месту жительства, игнорируя получение налоговых уведомлений, повесток из военкомата или требований кредиторов. Тогда уж наказывать гражданина надо за фактическое отсутствие по месту жительства, но это - явно правовой тупик, отказ от идеи правового государства.

Между тем жизнь подсказывает совсем иные пути решения данной проблемы. Так, Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ ст. 20 ГК РФ дополнена положением о том, что гражданин, сообщивший кредиторам, а также другим лицам сведения об ином месте своего жительства, несет риск вызванных этим последствий (т.е. он больше не может ссылаться на то, что не был надлежащим образом извещен кредитором или иным лицом). В Государственной Думе обсуждается предложение о закреплении в законодательстве обязанности призывника по достижении призывного возраста самостоятельно обращаться в военкомат за получением необходимых предписаний. Не полицейские меры, а ответственное отношение каждого к своим обязанностям - признак демократического государства.

И даже так называемый Закон "о резиновых квартирах" (от 21 декабря 2013 г. N 376-ФЗ), который задумывался как мера ужесточения борьбы с нелегальной миграцией и т.п. явлениями и провозглашался в средствах массовой информации как расширение арсенала полицейских мер, на деле отражает реальные потребности жизни. Главной значимой новеллой Закона является отнюдь не политическое решение о криминализации "фиктивной регистрации", а либеральная мера - исключение обязанности гражданина регистрироваться по месту пребывания в жилых помещениях при условии, что их место жительства находится в том же субъекте РФ (а для Москвы и Санкт-Петербурга - также соответственно в Московской или Ленинградской области), а также исключение ответственности за проживание без регистрации в квартирах и домах близких родственников. Получившая широкую огласку история Нины Зайкиной, оштрафованной за проживание без регистрации в квартире мужа, теперь не сможет повториться.

Если избавить институт регистрационного учета граждан от не свойственных ему функций, утвердиться в мысли, что это именно и только учет, но не регулятор процессов миграции либо жилищных, административных и иных отношений, не средство тотального надзора за гражданами, то вполне логичным следствием может стать не ужесточение наказаний, а дальнейшая либерализация соответствующей сферы регулирования. В частности, регистрация по месту пребывания может стать добровольным уведомлением компетентного органа, в том числе по почте или через сеть Интернет, о фактическом местонахождении гражданина в тех случаях, когда это необходимо для реализации каких-либо прав, получения государственных или муниципальных услуг не по месту жительства.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М.: Юрист, 2005.
  2. Романовский Г.Б. К вопросу об административной ответственности за проживание гражданина России без регистрации // Миграционное право. 2009. N 2.
  3. Шерстобоев О.Н. Регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2010. N 2.
  4. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.
  5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.06.1995 N 8-П по делу о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина, А.Н. Ващука // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 27. Ст. 2622.
  6. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2939.
  7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.1996 N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 16. Ст. 1909.
  8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.07.1997 N 10-П по делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 27. Ст. 3304.
  9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 6. Ст. 783.
  10. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 N 2-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова; Определение от 04.03.2004 N 146-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Адамян Ж.С. на нарушение ее конституционных прав положениями Федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 531.
  11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.04.2008 N 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан; от 30.06.2011 N 13-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 18. Ст. 2089.
  12. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2007 N 636-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Калюжного С.А. на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
  13. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ" // Российская газета. N 123. 2009. 8 июля.