Мудрый Юрист

К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления

Бабичев Игорь Викторович, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, доктор юридических наук.

В статье рассмотрены актуальные вопросы правового регулирования территориального устройства местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов РФ, соотношение видов муниципальных образований видам населенных пунктов, вопросы институционализации местных сообществ и их влияние на территориальное устройство местного самоуправления, подходы к юридическому конструированию устойчивых публично-правовых образований.

Ключевые слова: территориальное устройство местного самоуправления; административно-территориальное устройство субъектов РФ; муниципальное образование; населенный пункт; локальные местные сообщества; юридико-социальный комплекс.

On the issue of territorial structure of local self-government

I.V. Babichev

Babichev Igor' Viktorovich, head of the Administration of the Committee of the State Duma for Federative Structure and Issues of Local Self-Government, doctor of juridical sciences.

The article concerns topical issues of legal regulation of territorial organization of local self-government and administrative and territorial organization of subject of Russian Federation, correlation types of municipal unions to types of settlements, issues of institutionalization of local community and their influence to territorial organization of local self-government, the approach to legal designing of stable public-law unions.

Key words: territorial organization of local self-government; administrative and territorial organization of subject of Russian Federation; municipal union; types of settlements; local community; legal-real complex.

Муниципальная реформа 2003 г. разнообразила и усложнила территориальные основы местного самоуправления, "перевела" понятие "муниципальное образование" из видового в родовое, развернув его в пять видов муниципалитетов, создав при этом два уровня местного самоуправления, наряду с "одноуровневым" (точнее "двухуровневым", но в одном виде муниципалитета <1>) городским округом. Понятия "поселение" и "населенный пункт", бывшие до этого синонимами, были концептуально разведены - поселение стало базовым видом муниципального образования, причем родовым для "первого уровня" местного самоуправления, а населенный пункт, надо полагать, - основной единицей административно-территориального деления, причем тоже родовой.

<1> Именно поэтому переход, если потребуется, правовой системы местного самоуправления "с двух уровней на один" должен включать не только установление субрегиональной государственной власти на уровне административного (сейчас - муниципального) района для осуществления, по сути, вопросов местного значения межмуниципального характера (!), но и установление субрегиональной государственной власти на уровне городов как административно-территориальных единиц субъекта РФ (сейчас - городские округа) для осуществления, по сути, того же - общегородских вопросов местного значения. Местное самоуправление в таком варианте должно осуществляться на первом уровне в объеме полномочий нынешнего городского поселения либо "внутригородскими муниципальными образованиями" (несуществующий сейчас вид муниципалитета) в том же или меньшем объеме; при этом функции общегородской, межмуниципальной (!) координации деятельности таких внутригородских муниципалитетов будет осуществлять городская государственная власть. В городе, надо полагать, будет один государственный глава и один или несколько муниципальных глав и несколько представительных органов. Очень сложная получается конструкция. Либо надо радикально возвращаться к правовой системе Федерального закона 1995 г. N 154-ФЗ с соответствующими системными изменениями значительных массивов действующего позитивного права, прежде всего государственно-правового и бюджетно-налогового.

Такая дифференциация и вместе с тем унификация территориального и связанного с ним институционального устройства местного самоуправления федеральным законом стала следствием чрезмерного разнообразия моделей местного самоуправления в субъектах Федерации, а порой и откровенной профанации некоторыми регионами (прежде всего республиками) этого института.

Территориальные модели местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в период 1997 - 2003 гг. формировались следующим образом:

В пяти субъектах не были определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являлись муниципальными образованиями <2>.

<2> Подробнее см.: Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. М., 2011. С. 200 - 201 и др.

В некоторых субъектах РФ, например, в республиках Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Карелия, Алтай, Новосибирской области, Ставропольском крае, на уровне административных районов и городов ("областного значения") было установлено местное государственное управление; местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов и внутригородских районов. В некоторых субъектах реализовывались те или иные схемы двухуровневой модели местного самоуправления (административный район - сельский округ или поселок) <3>.

<3> Обзор разных моделей местного самоуправления, складывавшихся в этот период, также см.: Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве. М., 2013; Бабун Р.В. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Городское управление. 2009. N 5. С. 13 - 22; Дементьев А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. М., 2004. С. 10 - 12.

В середине 1990-х годов в правовой литературе, да и в средствах массовой информации весьма остро обсуждался вопрос о законности образования в городах и административных районах органов государственной власти. По этому вопросу было принято известное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики" (т.н. "удмуртское дело"). Суд признал, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодательством Удмуртская Республика (как и другие субъекты РФ) вправе сама осуществлять соответствующее регулирование и принимать решения по созданию в городах и районах, являющихся административно-территориальными единицами субъекта РФ, органов государственной власти. Не могут быть созданы органы государственной власти территориальных единиц, не обозначенных в конституции (уставе) субъекта Федерации в качестве административно-территориальных, непосредственно входящих в состав его территории. Это исключало создание в субъекте РФ трехуровневой системы государственной власти: входить в состав субъекта РФ непосредственно может только один территориальный уровень, а следовательно, государственная власть субъекта РФ может осуществляться только на уровне самого субъекта РФ и на уровне, входящем непосредственно в его состав.

Это означало также, что в рамках действовавшей тогда правовой системы территориальные соотношения государственной власти и местного самоуправления могли быть "подвижны" и являлись усмотрением субъекта РФ: государственная власть на уровне крупных и средних городов и административных районов - местное самоуправление на уровне малых городов, поселков и сельских округов; либо государственная власть на уровне субъекта РФ, а на нижеследующих территориальных уровнях - местное самоуправление в его разных территориальных и институциональных моделях.

Руководствуясь указанным Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, некоторые субъекты РФ поспешили создать органы государственной власти в административных районах и городах, определяемых региональными конституциями и уставами в качестве административно-территориальных единиц. Однако при этом не учли, что такие органы, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ), не имели права решать вопросы местного значения, закрепленные именно за органами местного самоуправления. Кроме того, бюджетная система России не предусматривала никаких других местных бюджетов, кроме бюджетов муниципальных образований. Это создавало массу проблем в практике правоприменения и управления вновь созданными территориальными образованиями. Поэтому кое-где, например, в той же Удмуртии, отдельные аспекты этой "региональной административно-территориальной реформы" отыграли обратно. Ижевск вновь стал городом-муниципалитетом.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) введением повсеместной двухуровневой модели местного самоуправления в качестве одной из концептуальных основ муниципальной реформы, казалось бы, положил, конец этим дискуссиям и практикам. Однако не все вопросы оказались решенными, в том числе и в сфере права и муниципальной науки, что вкупе с неослабевающими устремлениями к централизации публичной власти породило сегодня новый виток дискуссии о территориальных основах местного самоуправления и территориальных соотношениях государственной и муниципальной власти.

Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 132). Из этого порой делается вывод, что Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную основу местного самоуправления с административно-территориальным устройством (иногда подразумевается, что и совсем не связывает). Жестко, напрямую - конечно, нет. Но такая связь, причем устойчивая и существенная связь, безусловно, имеется.

Надо учитывать, что на момент принятия Конституции РФ (1993 г.) и до 2003 г. понятие "поселение" и "населенный пункт" были синонимами. Это понятие с его двумя типами - городское и сельское поселение - определяется как постоянно населенное место, первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок "городского типа", село). Характеризуется пространственной ограниченностью и территориальной общностью его структурных элементов - совокупности жилищ и других материальных форм обитания людей, мест приложения труда, объектов производственной инфраструктуры, рекреационных зон и т.д. <4>. Конституция, таким образом, привязывала местное самоуправление к территориальным основам расселения.

<4> См.: Советский энциклопедический словарь. Изд. 4-е. М., 1987. С. 864; Демографический энциклопедический словарь. М., 1985. С. 339, 476.

В отечественной правовой литературе наметились два подхода к установлению того, что можно назвать "первичной единицей" местного самоуправления. Первый подход, видным представителем которого является Н.С. Бондарь, состоит в том, что именно "местное сообщество" является тем образованием, в котором и может осуществляться местное самоуправление. "...Положение человека, - пишет Н.С. Бондарь, - как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории "муниципальное образование". Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества" <5>. Закономерным развитием таких представлений выступает требование введения в федеральное законодательство понятия "местное сообщество".

<5> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 92.

Разновидностью такого подхода является признание возможности и желательности существования местного самоуправления только в границах небольших населенных единиц. Например, описывая как одну из моделей территориальной организации местного самоуправления модель, при которой "муниципальными образованиями являются только естественные (?) городские и сельские поселения", Е.С. Шугрина замечает: "Эта модель наиболее полно отвечает сути местного самоуправления. Но реальное количество муниципальных образований на территории одного субъекта РФ могло бы быть очень большим. Например, в границах Новосибирской области их образовалось бы 1,7 тыс." <6>. Понятно по этой цифре, что речь идет об организации местного самоуправления именно и исключительно в границах "местных сообществ".

<6> Шугрина Е.С. Понятие и состав территории муниципального образования, особенности правового регулирования и правоприменительной практики // В кн.: Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве. М., 2013. С. 218.

Сторонники другого подхода, которого придерживаются, в частности, С.А. Авакьян, В.Е. Чиркин, А.А. Сергеев, высказывая, с одной стороны, опасения в правильности идентификации "местного сообщества" как правовой единицы местного самоуправления, полагают, с другой стороны, возможным и целесообразным считать таковой именно "муниципальное образование". "Конституционный Суд РФ, - пишет А.А. Сергеев, - стал использовать в своих актах понятие "местное сообщество". Однако им фактически обозначается группа граждан, объединяемых фактом регистрации по месту жительства на определенной территории... На наш взгляд, жителей муниципального образования следует называть не объединением граждан (местным сообществом), а лишь территориальным коллективом граждан". "Муниципальное образование создается по воле государства как территория, которой сопоставлен относительно самостоятельный уровень публичной власти. Население этой территории не создает муниципальное образование и не вправе упразднять его... Регистрация гражданина по месту жительства на территории муниципального образования влечет автоматическое и не зависящее от его воли включение этого гражданина в число жителей данного муниципального образования. Причем это включение никак не зависит от воли иных жителей муниципального образования. С.А. Авакьян справедливо указывал, что категория "местное сообщество" не нашла закрепления в федеральном законодательстве, потому что она подразумевает, что не каждый житель может стать членом сообщества, не исключает прием в сообщество" <7>.

<7> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 120, 121.

Парадоксально, но подход, представляющий "местное сообщество" как основную правовую единицу местного самоуправления, затрудняет и даже искажает понимание природы и структуры местного самоуправления и следующих из этого муниципально-правовых конструкций. Дефект этот проистекает, как представляется, прежде всего из неверного применения самого понятия "местное сообщество". Н.С. Бондарь в своей фундаментальной монографии "Местное самоуправление и конституционное правосудие", ссылаясь на работу американского социолога Ч. Кули, пишет: "...местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и, соответственно, для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются "группы, характеризующиеся тесными, непосредственными связями (association) и сотрудничеством" <8>. Правильно! "Местные сообщества" - это именно "первичные группы", характеризующиеся тесными, непосредственными связями и сотрудничеством между гражданами, проживающими на определенной компактной территории. Но разве понятие "местного сообщества", которое далее предлагает профессор Н.С. Бондарь, подпадает под понятие "первичной группы"? "Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) осуществлении муниципальной власти и, соответственно, решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения и обладающее самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами" <9>. Это определение как раз в русле той концепции "территориального публичного коллектива" для муниципального образования, которая создана, в частности, профессором В.Е. Чиркиным. По его представлениям, территориальный публичный коллектив - это универсальная иерархическая организация населения в соответствии с территориальными признаками. В основе территориального публичного коллектива лежат территориально-общественные, публично-правовые по своей природе связи граждан, и шире - физических и юридических лиц (В.Е. Чиркин включает, таким образом, в состав территориального коллектива в том числе и локальные местные сообщества. - См. ниже. И.В.), находящихся и связанных своим проживанием и/или деятельностью с данной территорией <10>.

<8> Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 89.
<9> Там же. С. 94.
<10> См.: Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 21 и др.

Мы полагаем, что именно представления о сложносоставном, иерархически организованном территориальном публичном коллективе муниципального образования приблизят нас к пониманию сущности и структуры местного самоуправления, необходимости и достаточности вытекающих из этого муниципальных юридических конструкций и их правовой природы. Именно такой системный подход, на стыке социологии и права, позволил сформировать представление о локальных местных сообществах двух видов: территориальных и функциональных; о трехуровневой структуре населения муниципального образования: территориальном публичном коллективе муниципального образования - локальных местных сообществах - гражданах как субъектах местного самоуправления; о муниципальном образовании как публично-правовой системе и особом субъекте-объекте местного самоуправления <11>.

<11> См.: Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2011. С. 100 и др.; Бабун Р.В. Организация муниципального управления. СПб., 2012. С. 50 - 52; Мерсианова И.В. Проблемы развития муниципальных сообществ: по результатам эмпирических исследований // Муниципальная власть. 2012. N 1. С. 60 - 67; Бабичев И.В. Некоторые подходы к анализу структуры территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ // Местное право. 2012. N 3. С. 3 - 14; Максимова О.Ю. Локальные местные сообщества как субъекты местного самоуправления: правовой и социолого-управленческий аспекты // Местное право. 2012. N 5. С. 41 - 46.

Основа местного самоуправления, субъективная, личностная его основа, - соответствующий территориальный публичный коллектив. Сформировать его - подчас особая и весьма важная управленческая задача. В крупных городах основная часть этого коллектива формируется исторически, по мере роста крупного города, в том числе путем присоединения к нему других, более мелких населенных пунктов со своими локальными местными сообществами. Нередко исторически он формируется и в рамках административного района из локальных местных сообществ входящих в его состав населенных пунктов, тяготеющих друг к другу и к относительно крупному населенному пункту - естественному центру района, вследствие сложившихся хозяйственных, социальных, национальных, исторических связей. Однако при формировании границ такого района как муниципального образования, опирающегося на соответствующий территориальный публичный коллектив, значителен субъективный компонент и усмотрение принимающего решение властного центра. Искусство и наука управления при принятии подобного решения состоит как раз в том, чтобы правильно определить состав территориального публичного коллектива муниципального района для его устойчивого и эффективного функционирования.

Вообще говоря, формирование "второго уровня" местного самоуправления в случаях муниципального района и крупного города можно рассматривать как публично-властный способ формирования структуры межмуниципального сотрудничества и рассматривать муниципальные районы и крупные городские округа именно как публично-правовые образования межмуниципального сотрудничества, что, кстати, и закладывалось духом Федерального закона N 131-ФЗ в юридическую конструкцию двухуровневого местного самоуправления: "поселения - для населения, район - для поселений". Однако для этого и органы местного самоуправления таких "публично-правовых образований межмуниципального сотрудничества" должны формироваться как органы межмуниципального сотрудничества. То есть они должны формироваться представительными органами поселений и внутригородских муниципальных образований и, таким образом, их локальными местными сообществами, и вопросы местного значения, решаемые органами таких "межмуниципальных образований", должны носить четко выраженный межмуниципальный характер для составляющих их муниципалитетов.

Однако, если муниципальные районы - это точно и всегда "муниципальные образования межмуниципального сотрудничества", и только такая юридическая конструкция оправдывает их существование как муниципальных образований и как уровня местного самоуправления, то в отношении крупных городов нужна существенная оговорка.

Дело в том, что "населенческое ядро" крупного города - это исторически сложившаяся населенная и инфраструктурно целостная территория. И хотя социологически мы можем различать внутри него различные территориальные местные сообщества, их взаимодействие между собой, как правило, - значительное и пересекающееся, что дает нам право и возможность в юридическом смысле говорить об относительно целостном территориальном публичном коллективе такого крупного города с точки зрения территориальных сообществ. Другое дело, если мы говорим об окружающих такой крупный город поселениях с их территориальными местными сообществами, тяготеющими к этому городу; а также если внутренняя структура крупного города содержит не только историческое "ядро", но и другие территориальные части с их местными сообществами. Все это вкупе - город - городской округ с основным населенческим "ядром" и внутригородскими периферийными территориальными сообществами, с тяготеющими к этому городу окружающими его (в пределах двухчасового транспортного плеча) городскими и сельскими поселениями - является не чем иным, как городской агломерацией в градоведческом смысле этого термина.

Таким образом, в случае крупного города "публично-правовым образованием межмуниципального сотрудничества" является не исторически сложившийся крупный город с относительно единым территориальным публичным коллективом, а возникшая вокруг него городская агломерация. Такое публично-правовое образование ("городская агломерация") может быть как муниципальным образованием (новым его видом), так и публично-правовым образованием региональной государственной власти. А городская агломерация в системе российского позитивного права и российских управленческих традиций, по глубокому убеждению автора, может эффективно существовать только в виде публично-правового образования.

Существенный и связанный со всем вышесказанным вопрос, не решенный вполне теорией, о который постоянно "спотыкается" практика: о соотношениях муниципальных образований и населенных пунктов, на которых они базируются. Как выше уже отмечалось, Конституция РФ привязала местное, т.е. территориальное, самоуправление к территориальным основам расселения. А как иначе могло быть? Поэтому странно слышать звучащее порой мнение, что муниципальные образования не привязаны к административно-территориальному делению (включающему в себя, по распространенной практике регионального юридического конструирования, и административно-территориальные единицы, т.е. населенные пункты).

Эту мысль, бытующую в некоторых кругах муниципальных специалистов, породили, как представляется, неточно понятые выводы из "удмуртского дела". Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении говорит лишь о том, что "в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство", причем, как комментирует в 2008 г. это положение действующий судья Конституционного Суда профессор Н.С. Бондарь, "данное положение постановления... теперь необходимо толковать с учетом нового правового регулирования, в частности, гл. 2 "Принципы территориальной организации местного самоуправления" ФЗ о местном самоуправлении 2003 г." <12>.

<12> Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 111.

Сформировалось также мнение о том, что под территориальным устройством (правовыми синонимами которого во многих региональных законах являются понятия "административно-территориальное устройство", "административно-территориальное деление" и даже "государственное устройство") понимается разделение территории субъекта на части - административно-территориальные единицы (это понятие включает или не включает понятие "населенные пункты"?), в рамках которых в субъектах РФ осуществляется управление государственными (не муниципальными) делами (!) <13>. Эта мысль, возможно, проистекает из простой логики, что, если федеративное устройство - компетенция Российской Федерации, территориальное устройство субъекта РФ, в границах которого осуществляется региональная государственная власть, - компетенция субъекта РФ, то муниципальное устройство - компетенция самого местного самоуправления! Но из этих суждений так и остается непонятным, что же является "территориальным субстратом" местного самоуправления, хотя Конституция совершенно ясно его обозначила.

<13> См., например: Нарутто С.В. и др. Территория в публичном праве. М., 2013. С. 118 и др.; Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретической аспект. С. 22; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 234 и др.

Пробираться сквозь эту доктринальную путаницу сегодня уже и затруднительно, и непродуктивно. Этот "правовой узел" надо разрубать. Тем более что способы этого дает сам федеральный закон. И странно, что это мало замечается в литературе.

Федеральный закон N 154-ФЗ в ст. 12, озаглавленной "Территории местного самоуправления", повторяет конституционный тезис, что "местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях" (напомним, что в это время понятие "поселение" и "населенный пункт" - синонимы). И далее - "территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций". Федеральный закон N 131-ФЗ использует термин "территории муниципальных образований", при этом отмечает, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ (ст. 10). Территорию поселения, по Федеральному закону N 131-ФЗ, составляют прежде всего исторически сложившиеся земли населенных пунктов (п. 3 ч. 1 ст. 11), основу территории городского поселения - один город или один поселок (п. 5 ч. 1 ст. 11), в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый) (п. 6 ч. 1 ст. 11).

Таким образом, федеральные законы - особенно четко это сделал действующий Федеральный закон N 131-ФЗ - вполне определенно установили, что территориальной основой местного самоуправления являются территориальные единицы расселения - населенные пункты, и дали исчерпывающий перечень видов населенных пунктов - город, поселок, сельский населенный пункт. Федеральный закон N 154-ФЗ добавил сюда и район (уезд). Но при этом федеральные законы не дали их правового определения! Не знаю, насколько это вообще правомерно - использовать в федеральном законе основополагающие юридические конструкции (населенный пункт, город, поселок, сельский населенный пункт), не дав им при этом легальное определение на уровне федерального закона. Наверное, законодатель был все-таки под "гипнозом" выводов "удмуртского дела", о том, что территориальное устройство субъектов РФ - дело самих субъектов РФ. Но территориальные единицы расселения, которыми являются населенные пункты во всех их видах, не есть собственно территориальное устройство субъекта РФ, как не есть собственно его муниципальное устройство, но - одна из их основ! Причем - объективная основа, которая складывается естественным путем, исторически, под влиянием экономико-географических и демографических факторов, схожих по своему влиянию во всех частях нашей необъятной Родины.

Точка зрения о целесообразности федерального регулирования основ административно-территориального устройства разделяется многими исследователями <14>. А.Н. Максимов, например, считает, что "отношения муниципальной и административной территориальной организации должны быть урегулированы в целом на федеральном уровне более системно, в контексте различных видов территориального деления государства" <15>.

<14> Обзор этих позиций см.: Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Указ. соч. С. 121 - 129.
<15> Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 38.

С.В. Нарутто полагает, что компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области административно-территориального устройства в Российской Федерации охватывает следующие вопросы:

<16> Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Указ. соч. С. 129.

Из этого перечня, с которым в основном можно согласиться, вытекает, что предметом регулирования федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации могут и должны быть следующие вопросы:

Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия "город", критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса.

Необходимо в федеральном законе (вероятно, это более правильно сделать в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления) дать более определенную (вплоть до однозначного соответствия, где это возможно) корреляцию видов населенных пунктов с видами муниципальных образований.

Как нами ранее отмечалось, юридические конструкции составляют со своими реальными социальными эквивалентами (субъектами или объектами) т.н. юридико-социальный комплекс, обе части которого организующе воздействуют друг на друга. Устойчивым этот юридико-социальный комплекс будет тогда, когда обе его части (юридические конструкции и соответствующие им реальные социальные системы - субъекты или объекты) будут находиться друг с другом в эквивалентом соотношении, в соотношении некоей симметрии <17>. Итак, если мы имеем в виду формирование устойчивой и на этой основе развивающейся муниципальной системы как в отдельных своих проявлениях, так и в целом, то мы должны в юридическом конструировании придерживаться этого правила: видам муниципальных образований должны быть сопоставлены соответствующие виды населенных пунктов. Именно так должно проходить юридическое конструирование видов муниципалитетов.

<17> См. подробнее: Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2011. С. 44 - 45 и др.

Как нами было показано ранее, муниципальное образование как юридическая конструкция - сложносоставная публично-правовая система, состоящая из элементов - субъектов и объектов местного самоуправления. К таким субъектам относится сложносоставной территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из локальных местных сообществ и граждан как субъектов местного самоуправления. К объектам относится: населенный пункт с его инфраструктурным комплексом (включая объекты муниципальной собственности); средства местного бюджета и имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть в трех ее видах, присущих муниципальному образованию, - муниципальная, государственная, общественная. Особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит как раз в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта, являясь, таким образом, особым и единственным субъектом-объектом местного самоуправления <18>. Эти соотношения довольно точно выражаются фразой, которую приводят В.А. Лапин и В.Я. Любовный: "Если термин "населенный пункт"... используется в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" (как муниципальное образование. - И.Б.) дополняется новым содержанием. Поселение - это не просто то "место, где живут люди", но "место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление" <19>.

<18> См.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 94 - 99.
<19> Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005. С. 39 - 40.

Поэтому, выстраивая юридико-социальные комплексы, мы должны их выстраивать как с субъектной, так и с объектной частью муниципального образования. С объектной частью мы должны сопоставить, желательно взаимно однозначно, вид населенного пункта виду муниципального образования: городу должен быть сопоставлен городской округ, поселку - городское поселение; сельскому населенному пункту - сельское поселение; городской агломерации - "городская агломерация" как вид муниципального образования межмуниципального сотрудничества.

С субъектной частью муниципального образования (объем и "качество" территориального публичного коллектива (количество институционализированных в правовом смысле территориальных и функциональных местных сообществ, распределение территориальных местных сообществ по территории муниципалитета)) должны сопоставляться численность населения соответствующего вида населенного пункта и реально действующие на его территории различные объединения граждан и их распределение по территории населенного пункта.

Не вдаваясь сейчас в различные модели определения понятия "город" и других видов населенных пунктов, приведем как пример то определение города, которое давал (и дает, т.к. официально не отменен) известный Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. <20>: населенный пункт может быть городом, если численность его населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%, при этом такой населенный пункт должен являться промышленным и культурным центром.

<20> ВВС РСФСР. 1982. N 34. Ст. 1271.

Обратим внимание на критерии, на которых в 1982 г. основывалось определение понятия "город": минимальная численность населения; "социальное качество" жителей (несельскохозяйственная деятельность их подавляющего большинства); качество поселенческого инфраструктурного комплекса и целевое назначение населенного пункта (культурный и промышленный центр).

Вообще говоря, более тонкую типизацию муниципальных образований по субъектным и объектным признакам могли бы в рамках федерального регулирования проводить субъекты РФ своими законами. Наши исследования, например, показывают, что можно выделить по меньшей мере три типа сельских населенных пунктов (мелкие, средние и крупные) и подтип "сельскохозяйственные населенные пункты"; поселки; четыре типа городов (города - "ядра" городских агломераций; крупные города; большие и средние города; малые города), специализированные города (по целевым функциями и особенностям инфраструктурного комплекса, например, ЗАТО и наукограды) <21>. Классифицировать же муниципальные образования можно по большинству их субъектных и объектных характеристик.

<21> Подробнее см.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 137 - 179.

Литература

  1. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2011.
  2. Бабичев И.В. Некоторые подходы к анализу структуры территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ // Местное право. 2012. N 3. С. 3 - 14.
  3. Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. М., 2011.
  4. Бабун Р.В. Организация муниципального управления. СПб., 2012.
  5. Бабун Р.В. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Городское управление. 2009. N 5. С. 13 - 22.
  6. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.
  7. Дементьев А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. М., 2004.
  8. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.
  9. Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 38.
  10. Максимова О.Ю. Локальные местные сообщества как субъекты местного самоуправления: правовой и социолого-управленческий аспекты // Местное право. 2012. N 5. С. 41 - 46.
  11. Мерсианова И.В. Проблемы развития муниципальных сообществ: по результатам эмпирических исследований // Муниципальная власть. 2012. N 1. С. 60 - 67.
  12. Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве. М., 2013.
  13. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
  14. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
  15. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.