Мудрый Юрист

Особенности правового статуса общественно-государственных и государственно-общественных объединений

Митин Гарегин Николаевич, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом совещательного голоса, кандидат юридических наук.

Предусмотрев в Федеральном законе "Об общественных объединениях" ссылку на Законы о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях, законодатель и (или) инициатор данного Федерального закона забыли про нее. Настоящая статья представляет собой попытку понять отдельные особенности данных формирований.

Автор благодарит сотрудников Аппарата Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, профессиональная деятельность которых подсказала тему настоящей статьи.

Ключевые слова: общественно-государственное объединение; государственно-общественное объединение; "Динамо"; РАН; Ассоциация документальной электросвязи.

Peculiarities of the legal status of public-state and state-public associations

G.N. Mitin

Mitin Garegin Nikolaevich, member of the Central election commission of the Russian Federation with the right of consultative vote, candidate of juridical sciences.

Having envisaged in Federal Law "On Public Associations" the reference to the law on state-public and public-state associations the legislator and (or) the initiator of this Federal Law forgets it. The present article attempts at understanding of certain peculiarities of these formations.

The author expresses thanks to employees of the Administration for the Committee of the State Duma on affairs of public associations and religious organizations, professional activity of which has become a subject-matter of the present article.

Key words: public-state association, state-public association, Dynamo, RAS, Association of documentary electric communication.

Рассматривая институт общественных объединений, правоведы, как правило, называют и анализируют семь их организационно-правовых форм, поименованных ст. 8 - 13 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <1>. Между тем указанный Федеральный закон этими формами не ограничивается и предполагает наряду с ними возможность существования государственно-общественных и общественно-государственных объединений, т.е. общественных объединений, созданных с участием государства, как это следует из содержания ст. 51. Указанные объединения не заявлены в Федеральном законе "Об общественных объединениях" в качестве самостоятельных организационно-правовых форм, однако, исходя из сложившейся практики создания такого рода объединений, государственно-общественные и общественно-государственные объединения следует рассматривать в качестве таковых <2>.

<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<2> Такова позиция Министерства юстиции Российской Федерации, изложенная в письме и подтверждаемая соответствующими свидетельствами о государственной регистрации и уставами существующих общественно-государственных и государственно-общественных объединений. Отрицать существование указанной формы было бы ошибочно (см., например: Эксперт Урал. 2013. 8 - 14 июля. С. 68).

Определение сущности общественно-государственного (государственно-общественного) объединения восходит к вопросу о праве государства создавать различного рода организации в широком смысле этого слова. Государство в правоотношениях, как публичного, так и частного рода, выступает как полноценный субъект, т.е. обладает всеми необходимыми правами и обязанностями <3>. Например, в силу ст. 124 Гражданского кодекса РФ государство может создавать различного рода организации, не основанные на личном участии и обусловленные необходимостью решения определенных функций. Для решения различного рода хозяйственных вопросов могут создаваться акционерные общества и унитарные предприятия - коммерческие организации, а равно некоммерческие - государственные корпорации и государственные компании. Учреждения создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (абз. 1 п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ, ст. 9.1 - 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <4>). Все государственные органы имеют форму учреждений <5>.

<3> См.: Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства: Монография. М.: Издательство МГУ; Воронеж: Издательство ВГУ, 2006. С. 14, 16.
<4> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<5> См.: письмо Минэкономразвития России от 21 июня 2011 г. N 12702-АЛ/Д08.

В то же время государство не может создавать кооперативы и товарищества, поскольку они требуют личного участия в своей деятельности, общины коренных малочисленных народов и казачьи общества, так как они являются формами самоорганизации граждан. Создание общественных и религиозных организаций (объединений) государством также невозможно, исходя из конституционных требований (ст. 14 Конституции Российской Федерации, ст. 4 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <6>) и их определения (ст. 6 Федерального закона "О некоммерческих организациях", ст. 5 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Между тем в процессе реализации своих функций у государства периодически возникает необходимость прибегать к формированию организаций, сходных, по существу, с общественными организациями и движениями, иными словами, требует создавать их подобия "сверху", по собственной инициативе либо брать под своеобразную опеку полезные общественные начинания, которые без государственной поддержки обречены. Логично, что созданное по инициативе государства в лице какого-либо его органа объединение не может в силу Российской Федерации и ст. 5 Федерального закона "Об общественных объединениях" считаться общественным объединением. В связи с этим, по-видимому, законодатель и предусмотрел формы общественно-государственных и государственно-общественных объединений, т.е. добровольных, подконтрольных государству некоммерческих формирований, созданных как по инициативе граждан, так и по инициативе государства и объединяющих граждан на основе общности интересов для реализации при участии государства общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Участие государства в лице его органов в деятельности общественно-государственных и государственно-общественных объединений обязательно, что, например, отличает последних от общественных палат, которые в ряде работ ошибочно именуют общественно-государственными формированиями <7>.

<6> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
<7> См.: Власова К.Б. Споры о компетенции между органами публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3; Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007. В указанных работах, по-видимому, происходит подмена понятий, когда исследователь для определения правового института использует наименование другого института, близкое по содержанию.

Принцип добровольности в отношении таких объединений обусловлен нормами ч. 1 ст. 1, ст. 2, 18, 30 и 55 Конституции Российской Федерации. Иное делало бы институт общественно-государственных и государственно-общественных объединений неконституционным.

Государственно-общественные и общественно-государственные объединения представляют собой форму взаимодействия государства и граждан <8>. В своей деятельности они сочетают принципы самоуправления и подконтрольности государству. Первый проявляется в решении такими объединениями своих внутрихозяйственных вопросов, второй же - в осуществлении задач, возложенных на них государством. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и п. 5 Порядка разработки правил военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта, утвержденного Приказом Минспорттуризма России от 25 января 2010 г. N 27 <9>, на общественно-государственное объединение "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" возложена обязанность по разработке правил служебно-прикладных видов спорта, развиваемых в рамках деятельности двух или более федеральных органов исполнительной власти. Утверждаются указанные правила Минспорттуризма России.

<8> См.: Шерьязова А.С. Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011.
<9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 13.

Как показывает практика, государственно-общественные (общественно-государственные) объединения могут издавать нормативные акты совместно с органами государственной власти по вопросам своей деятельности, например: Приказ МВД России N 205, МЧС России N 245, Минюста России N 49, ГФС России N 164, СВР России N 18, ФСБ России N 205, ФСКН России N 161, ФСО России N 187, ГУСП N 21, ФТС России N 707, ФСИН России N 185, ФНС России N ММВ-6-10/23, Госкорпорации "Росатом" N 1/383-П, общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" N 36 от 12 апреля 2013 г. "Вопросы развития общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо" <10>.

<10> Российская газета. 2013. 26 апреля.

Специфика регулирования деятельности общественно-государственных и государственно-общественных объединений состоит в том, что, как показывает судебная практика, их создание и деятельность, состав и компетенция их органов управления не регулируются общими нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральных законов "О некоммерческих организациях" и "Об общественных объединениях" (за исключением ст. 51) <11>. Единственным источником регулирования их деятельности до принятия соответствующего федерального закона остается нормативный правовой акт, принятый в связи с созданием общественно-государственного или государственно-общественного объединения.

<11> Определение Верховного Суда России от 29 июля 2010 г. N КАС10-335 // СПС "КонсультантПлюс"; решения Верховного Суда России от 19 мая 2010 г. N ГКПИ10-278 и от 12 мая 2009 г. N ГКПИ09-271 // СПС "КонсультантПлюс".

Цели и задачи, круг деятельности таких объединений в законодательстве не определены, за исключением, может быть, Закона Российской Федерации от 14 января 1993 г. N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" <12>, который относит к ведению общественно-государственных объединений, наряду с общественными объединениями, деятельность по организации и проведению поисковых работ, а также осуществление мероприятий по увековечению памяти погибших при защите Отечества.

<12> Российская газета. 1993. 17 февраля.

Во всяком случае, действующие общественно-государственные и государственно-общественные объединения выступают как способ решения государством масштабных общественных вопросов социального, культурного, экономического и иного характера:

Законодательство в принципе не исключает и возможности делегирования общественно-государственным (государственно-общественным) объединениям отдельных полномочий.

Органы управления общественно-государственных и государственно-общественных объединений, с одной стороны, аналогичны органам управления общественных объединений, а с другой - обязательно должны учитывать участие государства в их деятельности. Это значит, что руководящий орган, как высший, так и постоянно действующий, будет объединять представителей всех участников такого объединения, но при этом для контроля за целевым использованием переданного государственного имущества, выполнением поставленных государством задач, в том числе переданных полномочий, может быть создан наблюдательный (контрольный) орган, состоящий исключительно из представителей государственных органов и обеспечивающий соблюдение государственных интересов в деятельности общественно-государственного (государственно-общественного) объединения. Кроме того, определенное управленческое воздействие на деятельность общественно-государственных и государственно-общественных объединений оказывают решения органов государственной власти, принимаемые в отношении обеспечения (материального, технического, методического и проч.) таких объединений. Пределы такого воздействия со стороны одного органа государственной власти обусловливаются участием в деятельности общественно-государственного или государственно-общественного объединения другого органа государственной власти, а также вышеупомянутым принципом добровольности участия в таком объединении граждан.

Двойственность общественно-государственных (государственно-общественных) объединений проявляется и в их имущественном положении. Например, в п. 5.1.7 Устава "Динамо" к основным принципам его организационного строения отнесено самофинансирование деятельности в сочетании с государственной поддержкой. Имущество, используемое общественно-государственными (государственно-общественными) объединениями, находится преимущественно в федеральной собственности, передается им на праве безвозмездного пользования <13>. Однако это не исключает наличия у общественно-государственных (государственно-общественных) объединений собственного имущества, приобретаемого за счет пожертвований и членских взносов, если таковые предусмотрены их уставами. Имущество, созданное за счет средств общественно-государственного (государственно-общественного) объединения, является его собственностью <14>. Размеры членских взносов устанавливаются объединением самостоятельно с учетом особенностей членов (участников). Например, в Ассоциации документальной электросвязи государственные органы - члены освобождены от уплаты взносов.

<13> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 992-р // СЗ РФ. 2010. N 25. Ст. 3230; распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. N 475-р // СЗ РФ. 2003. N 16. Ст. 1552; распоряжение Госкомимущества России от 20 октября 1994 г. N 2541-р // Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Администрации Тульской области от 14 июля 2003 г. N 444 "О передаче имущества, находящегося в собственности Тульской области" // СПС "КонсультантПлюс".
<14> См.: Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 ноября 1995 г. N 1921/95 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1996. N 2.

Финансирование деятельности общественно-государственных (государственно-общественных) объединений может осуществляться как из средств национального бюджета, так и без их привлечения <15>. В целом источники имущества общественных объединений и общественно-государственных (государственно-общественных) объединений должны совпадать. Однако в связи с прямым участием государства в деятельности таких объединений они не должны иметь права получать пожертвования от иностранных граждан и организаций, лиц без гражданства и международных организаций. Иное, исходя из существа общественно-государственного объединения и целей его деятельности, создавало бы угрозу вмешательства указанных лиц в осуществление государством своих функций, в процесс его взаимодействия с гражданами, что подпадает под основания для ограничения прав, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Данное ограничение не только соразмерно обозначенной потенциальной угрозе, но и восполнимо теми мерами государственной поддержки, на которые общественно-государственные (государственно-общественные) объединения могут рассчитывать вследствие участия в их деятельности государства и его органов и организаций. Как в случае с политическими партиями и некоторыми другими организациями, меры государственной поддержки здесь должны выполнять компенсационную функцию по отношению к ограничениям источников финансирования этих организаций.

<15> См.: п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 213 "О создании общественно-государственного объединения "Российский национальный комитет по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству" // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1312.

В целом текущей правоприменительной практики явно недостаточно для регулирования создания, деятельности и ликвидации общественно-государственных и государственно-общественных объединений, определения их правового статуса по отношению как к общественным объединениям, так и ко всем некоммерческим организациям. Правовые аналогии допустимы, но вряд ли до конца будут соответствовать специфике этих объединений. Неопределенность правового статуса общественно-государственных и государственно-общественных объединений также ставит их в неравное положение по отношению к иным общественным объединениям, некоммерческим организациям, ограничивает права граждан - участников этих объединений. Учитывая ведущийся в настоящее время поиск моделей взаимодействия государства с гражданами, деятельности созданных государством общественно значимых некоммерческих организаций, назрела необходимость принятия федерального закона об общественно-государственных и государственно-общественных объединениях.

Литература

  1. Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства: Монография. М.: Издательство МГУ; Воронеж: Издательство ВГУ, 2006.
  2. Власова К.Б. Споры о компетенции между органами публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3.
  3. Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.
  4. Шерьязова А.С. Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011.
  5. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
  6. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
  7. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 213 "О создании общественно-государственного объединения "Российский национальный комитет по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству" // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1312.
  8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 992-р // СЗ РФ. 2010. N 25. Ст. 3230.
  9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2003 г. N 475-р // СЗ РФ. 2003. N 16. Ст. 1552.
  10. Письмо Минэкономразвития России от 21 июня 2011 г. N 12702-АЛ/Д08 // СПС "КонсультантПлюс".
  11. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 ноября 1995 г. N 1921/95 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1996. N 2.
  12. Определение Верховного Суда России от 29 июля 2010 г. N КАС10-335 // СПС "КонсультантПлюс".
  13. Решения Верховного Суда России от 19 мая 2010 г. N ГКПИ10-278 и от 12 мая 2009 г. N ГКПИ09-271 // СПС "КонсультантПлюс".