Мудрый Юрист

Международно-правовые источники российского муниципального права

Гринченко Екатерина Александровна, аспирант кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина - филиала РАНХиГС (г. Саратов).

В статье рассматриваются вопросы места международно-правовых норм в числе источников российского муниципального права. Автор отмечает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, в отличие от норм международных договоров, не оказывают существенного влияния на правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление; источники муниципального права; общепризнанные нормы и принципы; международные договоры; Европейская хартия местного самоуправления.

International-law sources of Russian municipal law

E.A. Grinchenko

Grinchenko Ekaterina Aleksandrovna, graduate student of the chair of official and labor Law of Povolzhskij institute named after P.A. Stolypin - branch of Russian academy of people's economy and state service (Saratov).

The article discusses the place of international law in a number of Russian sources of municipal law. The author notes that universally recognized principles and norms of international law, in contrast to international treaties, do not have a significant impact on the legal foundations of local self-government in the Russian Federation.

Key words: local government; sources of municipal law; universally recognized rules and principles; international treaties; European Charter of local self-government.

Действующая Конституция Российской Федерации устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются источниками права Российской Федерации и могут выступать в качестве таковых и для муниципального права.

При этом в соответствии с той же ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Соответственно, международно-правовые документы не просто являются источниками муниципального права России, но и занимают среди этих источников главное место с точки зрения их юридической силы. В связи с этим важным видится вопрос об их изучении.

Часть 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации называет два вида международно-правовых источников отечественного права:

  1. общепризнанные принципы и нормы международного права;
  2. международные договоры Российской Федерации.

При этом если со вторыми все более или менее понятно, то вопрос о понятии и статусе общепризнанных принципов и норм международного права как для российского права в целом, так и для муниципального права является более сложным.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <1>:

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" (в ред. от 05.03.2013) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.

Однако данные разъяснения высшего судебного органа не позволяют понять, где конкретно содержатся эти императивные нормы и правила поведения.

Здесь надо сказать, что, хотя понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" является, если можно так сказать, общепризнанным, суть его и составляющие крайне мало исследованы в отечественной юриспруденции, в том числе и в рамках науки международного публичного права. В связи с этим известный юрист-международник А.Н. Талалаев справедливо отмечал, что в юридической науке нет единого мнения относительно определения термина "общепризнанные нормы" <2>, более того, вопрос об общепризнанных нормах не был предметом рассмотрения в работах современных ученых <3>.

<2> Талалаев А.Н. Два вопроса международного права в связи с Конституцией РФ // Государство и право. 1998. N 3. С. 64.
<3> Там же. С. 64.

Рассматривая вопрос об источниках международного права в принципе, специалисты, как правило, в первую очередь обращаются к ст. 38 Статута Международного Суда ООН <4>. В ст. 38 Статута Международного Суда ООН закреплены следующие положения:

<4> Статут Международного Суда (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) // URL: http://www.un.org/ru/icj/statut.shtml.

"1. Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет:

a) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;

b) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

c) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями;

d) с оговоркой, указанной в ст. 59, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.

Это постановление не ограничивает право Суда разрешать дело ex aequo et bono, если стороны с этим согласны".

Как видно, в данном документе ничего не говорится об общепризнанных нормах международного права. Не употребляется в нем напрямую и понятие "общепризнанные принципы", однако таковыми, очевидно, можно считать "общие принципы права, признанные цивилизованными нациями".

Значит ли это, что никаких "общепризнанных норм международного права" вовсе не существует и в качестве источников российского права могут рассматриваться только общепризнанные принципы? Ответ на этот вопрос видится отрицательным.

Действительно, Статут Международного Суда ООН не выделяет отдельно общепризнанные нормы международного права. Однако в нем упоминается международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы. По мнению И.И. Лукашука, основной формой существования общепризнанных принципов и норм международного права является обычай, который находит закрепление в различных международных актах, резолюциях международных организаций и многосторонних международных договорах <5>.

<5> Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 52.

Для международно-правового обычая характерно его признание государствами. Таким образом, именно обычные нормы могут претендовать на их рассмотрение в качестве общепризнанных. Более того, некоторые авторы ставят знак тождества между этими понятиями, указывая, что общепризнанные - это и есть обычные нормы международного права <6>.

<6> Гинзбург Дж. Соотношение международного и внутреннего права в СССР и в России // Государство и право. 1994. N 3. С. 111.

Другие специалисты, однако, полагают, что общепризнанными могут быть не только обычные нормы международного права, но и некоторые нормы международных договоров. В частности, Б.Л. Зимненко понимает под общепризнанными принципами и нормами международного права "общеобязательные правила поведения, признаваемые большинством государств, основным источником которых является международный обычай" <7>.

<7> Зимненко Б.Л. Соотношение общепризнанных принципов и норм международного права и российского права // Международное право. 2000. N 8. С. 59.

Исходя из этого общепризнанными нормами международного права могут быть либо обычные, либо договорные нормы. Как справедливо отмечает С.В. Калашников, "никаких общепризнанных норм в собственном смысле (то есть не являющихся ни обычными, ни договорными) в международном праве не существует" <8>.

<8> Калашников С.В. Применение общепризнанных принципов и норм в сфере защиты прав человека в России: вопросы теории и практики / Под ред. Д.С. Велиевой. М.: ДМК "Пресс", 2010.

Таким образом, мы определились с тем, что некоторые нормы международного права, обладающие всеобщим признанием, могут выступать в качестве источника российского права. Однако можно ли среди них найти те нормы (а также принципы), которые выступают источником именно российского муниципального права?

Как оказалось по итогам проведенного нами анализа, сделать это достаточно сложно. Дело в том, что общепризнанные принципы и нормы международного права, вполне естественно, носят глобальный характер и затрагивают какие-то основополагающие вопросы существования мирового сообщества и закрепления правового статуса личности. Среди документов, содержащих общепризнанные нормы международного права, обычно и называются некоторые многосторонние договоры, пакты конвенции: Устав ООН 1945 г.; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г.; Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.; Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.; международные пакты по правам человека 1966 г. и др. Понятно при этом, что не все нормы приведенных выше международных договоров являются общепризнанными.

При этом значительная часть общепризнанных принципов и норм международного права затрагивает исключительно международно-правовые вопросы (статус государств как субъектов международного права, международное сотрудничество, функционирование международно-правовых организаций, разрешение международно-правовых споров и т.п.). Вопросы организации местного самоуправления к таковым не относятся.

Другой блок норм и принципов, имеющих статус общепризнанных, касается правового статуса личности. В Российской Федерации право на местное самоуправление рассматривается отдельными авторами в качестве самостоятельного права человека и гражданина <9>. Однако такое право не относится к основополагающим правам, каковыми являются, например, права первого и второго поколения. Право на местное самоуправление, скорее, можно отнести к правам третьего поколения, каковые, как известно, носят коллективный характер. Однако в отличие от таких прав третьего поколения, как право на самоопределение, право на развитие, право на суверенитет над природными ресурсами, право на существование, право на самобытность, право на благоприятную окружающую природную среду <10>, право на местное самоуправление в международно-правовых документах глобального характера не упоминается.

<9> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1997. С. 10; Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008. С. 31 и др.
<10> Ахметшин Р.И. К проблеме третьего поколения прав человека (международно-правовые аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

Поэтому, как представляется, несмотря на то что в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общепризнанные принципы и нормы международного права составляют правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, фактически таких принципов и норм, напрямую регулирующих местное самоуправление, среди международных источников не имеется.

При желании, конечно, можно найти общепризнанные принципы и нормы международного права, которые, не говоря именно о местном самоуправлении, могут рассматриваться в качестве положений, косвенно влияющих на построение его системы в России. Так, по мнению А.П. Алексеева и С.Н. Братановского, прямо или косвенно вопросы местного самоуправления, прав граждан на участие в управлении делами государства и общества регулируются в международных актах о правах человека: Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19.12.1966), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19.12.1966), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950), Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 01.09.1975) и др. <11>.

<11> Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 2013. С. 65.

В целом, конечно, вышеуказанные акты и содержащиеся в них нормы, в том числе являющиеся общепризнанными, не могут рассматриваться напрямую в качестве источников муниципального права, так как имеют другой объект правового регулирования (права и свободы граждан). Тем не менее косвенно они на систему местного самоуправления, безусловно, могут воздействовать. Так, например, ст. 25 Международного пакта "О гражданских и политических правах" <12>, в частности, устанавливает, что "каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность:

<12> Международный пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.

a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей...".

Хотя в принципе данные нормы указывают на необходимость проведения выборов в рамках реализации права граждан на участие в ведении государственных дел, они косвенно влияют и на выборность органов местного самоуправления, поскольку последние также осуществляют публичную власть (ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления <13>) и - в большей или меньшей степени - реализуют государственные полномочия (ст. 19 - 21 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

<13> Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Однако воздействие указанных норм непосредственно на правовые основы местного самоуправления все же не является прямым. Да, нельзя однозначно сказать о том, что положения ст. 25 Международного пакта "О гражданских и политических правах" являются общепризнанными (как уже отмечалось выше, в качестве общепризнанных могут рассматриваться далеко не все содержащиеся даже в важнейших международных договорах нормы и принципы).

Поэтому, подводя некоторые промежуточные итоги, констатируем, что общепризнанные принципы и нормы международного права, являясь формально источником российского муниципального права, не играют большого значения в построении правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Иная ситуация имеет место с нормами международных договоров. В настоящее время в количественном отношении международные договоры занимают ведущее место. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. <14> подчеркивает "всевозрастающее значение международных договоров как источников международного права".

<14> Венская конвенция о праве международных договоров (заключена в Вене 23.05.1969) // Сборник международных договоров СССР. 1988. Вып. XLII.

Определение понятия международного договора содержится в ст. 2 Венской конвенции 1969 г.: договор "означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". При этом надо иметь в виду, что термин "договор" является родовым понятием. Наименование договора может быть разным: договор, трактат, соглашение, конвенция, устав, статут, хартия, пакт, протокол, конкордат, совместное заявление, декларация, коммюнике, регламент, меморандум <15>.

<15> Международное право. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. М.: Статут, 2011.

В отличие от общепризнанных принципов и норм международного права, международные договоры, направленные на регулирование вопросов организации и функционирования местного самоуправления, занимают достаточно важное место в системе источников муниципального права России. Однако нормы этих договоров не могут рассматриваться в качестве общепризнанных, так как все они имеют региональный характер.

Среди таких договоров, участником которых является Российская Федерация, важнейшее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления. Нормами Европейской хартии руководствуются государства - члены Совета Европы, подписавшие Хартию. Для Российской Федерации Хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г.

Помимо Европейской хартии местного самоуправления в рамках Совета Европы к источникам российского муниципального права некоторые ученые относят решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы <16>. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Конгресс местных и региональных властей Совета Европы по своему статусу является консультативным органом и принимаемые им решения не носят для государств - членов Совета Европы обязательный характер. Поэтому содержащиеся в них положения не могут рассматриваться ни в качестве общепризнанных принципов и норм международного права, ни в качестве норм международных договоров, и соответственно на них не распространяются ни ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ни ч. 1 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

<16> Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.

В то же время допустимо говорить о возможности отнесения решений Конгресса местных и региональных властей Совета Европы к так называемому мягкому праву (soft law). Обычно под "мягким правом" в международно-правовой литературе понимается нормативная совокупность, состоящая из двух видов норм: 1) нормы договоров, которые неопределенны по своему содержанию и не порождают для государств конкретных прав и обязанностей; 2) нормы, содержащиеся в резолюциях международных органов и организаций, не обладающих юридически обязательной силой <17>.

<17> Кашлач О. Нормы "мягкого права": понятие и признаки // Журнал международного права и международных отношений. 2006. N 2.

В последние годы исследователями отмечается постоянно возрастающая роль "мягкого права" в международно-правовом регулировании <18>. Это связано с тем, что нормы "мягкого права" обладают большей "гибкостью" по сравнению с нормами "жесткого права" и использование их не требует консенсуса всех заинтересованных государств. Однако такая гибкость имеет и обратную сторону: необязательность исполнения влечет за собой игнорирование норм "мягкого права" рядом государств, которых по каким-то причинам эти положения не устраивают. Как представляется, перспективным здесь было бы большее, чем в настоящее время, использование в международно-правовом регулировании местного самоуправления сочетания норм "мягкого" и "жесткого" права. Удачным примером здесь может служить международно-правовое регулирование труда, осуществляемое Международной организацией труда (МОТ). МОТ принимает по различным вопросам трудового права как конвенции (являющиеся международно-правовыми соглашениями и накладывающие определенные обязательства не только на ратифицировавшие их государства, но и на остальные государства - члены МОТ), так и рекомендации, не имеющие обязательной юридической силы и представляющие собой обращенные к государствам предложения ввести соответствующие нормы в национальное законодательство <19>.

<18> Лютов Н.Л. Эффективность норм международного трудового права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 14.
<19> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М., 2007. С. 273.

Представляется, что эффективность деятельности Конгресса местных и региональных властей Совета Европы значительно бы повысилась, если бы он был наделен, по примеру МОТ, правом принимать не только рекомендательные, но и носящие обязательный характер документы по вопросам организации и функционирования местного самоуправления в государствах - членах Совета Европы. Однако вполне понятно, что это требует большой существенной реформы и значительного повышения статуса самого этого органа.

Международно-правовое регулирование местного самоуправления международными договорами осуществляется для России не только в рамках Совета Европы, но и в рамках Содружества Независимых Государств. Среди документов, принятых в рамках СНГ и направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Декларацию о принципах местного самоуправления <20>, Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления <21> и Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями <22>.

<20> Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята 29.10.1994) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. N 6. С. 85 - 89.
<21> Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (принят Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 06.12.1997) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 1998. N 16.
<22> Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (принят Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 07.12.2002) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2003. N 30. Ч. II.

Если Декларация о принципах местного самоуправления, как понятно из самого названия, очерчивает лишь общие подходы к организации местного самоуправления, то Модельные законы содержат конкретные нормы (хотя и рекомендательного характера) по поводу организации местного самоуправления в странах - членах СНГ. Можно отметить, что положения указанных Модельных законов нашли достаточно подробное отражение (в некоторых случаях даже дословное) в российском Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, международные договоры занимают высокое место в системе источников муниципального права Российской Федерации, уступая по юридической силе только Конституции Российской Федерации.

Литература

  1. Международный пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.
  2. Статут Международного Суда (Сан-Франциско, 26.06.1945). URL: http://www.un.org/ru/icj/statut.shtml.
  3. Венская конвенция о праве международных договоров (заключена в Вене 23.05.1969) // Сборник международных договоров СССР. 1988. Вып. XLII.
  4. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
  5. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята 29.10.1994) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. N 6.
  6. Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (принят Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 06.121997) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 1998. N 16.
  7. Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (принят Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 07.12.2002) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2003. N 30. Ч. II.
  8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" (в ред. от 05.03.2013) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.
  9. Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 2013.
  10. Ахметшин Р.И. К проблеме третьего поколения прав человека (международно-правовые аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
  11. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1997.
  12. Гинзбург Дж. Соотношение международного и внутреннего права в СССР и в России // Государство и право. 1994. N 3.
  13. Зимненко Б.Л. Соотношение общепризнанных принципов и норм международного права и российского права // Международное право. 2000. N 8.
  14. Калашников С.В. Применение общепризнанных принципов и норм в сфере защиты прав человека в России: вопросы теории и практики / Под ред. Д.С. Велиевой. М.: ДМК "Пресс", 2010.
  15. Кашлач О. Нормы "мягкого права": понятие и признаки // Журнал международного права и международных отношений. 2006. N 2.
  16. Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997.
  17. Лютов Н.Л. Эффективность норм международного трудового права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
  18. Международное право / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1995.
  19. Международное право. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков. М.: Статут, 2011.
  20. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.
  21. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М., 2007.
  22. Талалаев А.Н. Два вопроса международного права в связи с Конституцией РФ // Государство и право. 1998. N 3.
  23. Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008.