Мудрый Юрист

Принцип единства кассы: динамика нормативного закрепления и отдельные аспекты реализации

Нуриахметов Николай Мансурович, старший преподаватель кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета.

Статья посвящена динамике изменений положений о принципе единства кассы в российском бюджетном законодательстве. Наряду с выявлением целей введения и корректировки содержания этого принципа, в работе приведен анализ некоторых особенностей договорных отношений между органом Федерального казначейства и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации.

Ключевые слова: бюджет, принципы, исполнение бюджета, единство кассы, единый бюджетный счет, Федеральное казначейство.

Principle of singleness of cash account: dynamics of regulatory consolidation and certain aspects of realization

N.M. Nuriakhmetov

Nuriakhmetov Nikolaj Mansurovich, Senior Teacher of the Chair of Financial and Ecological Law of the Institute of Law of Bashkir State University.

The article is devoted to the dynamics of the changes of the terms of the principle of unity of cash in the Russian budgetary legislation. Along with the identification of objectives for implementation and adjust the content of this principle, the paper provides an analysis of some aspects of contractual relations between a body of the Federal Treasury and the Supreme Executive body of state power of the subject on execution of the budget of a subject of the Russian Federation.

Key words: budget, principles, budget execution, the unity of cash, single budget account, the Federal Treasury.

Эволюция принципа единства кассы в современном российском бюджетном законодательстве непроста. В первоначальной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации <1> (далее - Бюджетный кодекс РФ, Кодекс) этому принципу была посвящена ст. 216. Расположение этой статьи в главе, посвященной основам исполнения бюджетов, указывало на то, что законодатель относил составляющие ее содержание правила к принципам бюджетного процесса. Несмотря на то, что этим принципом предусматривалось зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, а также устанавливалось правило об исполнении бюджетов всех уровней на его основе, абзацем 3 ст. 244 Кодекса Федеральному казначейству было предоставлено право открывать дополнительные счета федерального бюджета, в т.ч. для совершения платежей. Последнее было связано с особыми правилами исполнения федерального бюджета, просуществовавшими до 1 января 2008 г. Таким образом, закрепление единства кассы только как принципа бюджетного процесса потворствовало необоснованным исключениям из его действия.

<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ <2> ввел прямое исключение из принципа единства кассы, изъяв из-под сферы его действия операции по исполнению федерального бюджета, производимые за пределами Российской Федерации. Кроме этого, отныне, помимо зачисления на единый счет всех поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, только с единого счета должно было осуществляться и погашение этих источников, что свидетельствовало о наметившейся динамике расширения сферы применения практики единого счета бюджетов.

<2> Федеральный закон от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3339.

Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ <3> законодатель ввел в Бюджетный кодекс РФ механизм кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральным казначейством, указав при этом, что наряду с единством кассы бюджет должен исполняться на основе подведомственности расходов (абз. 3 ст. 215.1 Кодекса).

<3> Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3535.

С апреля 2007 г. принцип единства кассы включен в систему принципов бюджетной системы Российской Федерации <4>. М.В. Карасева относит нормы ст. 38.2 Бюджетного кодекса РФ к институту бюджетной системы и принципам ее построения <5>. Вместе с тем подтверждением необходимости соблюдения этого принципа и в рамках бюджетного процесса служит сохранение в статье, посвященной основам исполнения бюджета, все тех же ориентиров на единство кассы и подведомственности расходов при исполнении бюджета. Отмечая весомое значение этого принципа для бюджетного процесса, Х.В. Пешкова обращает внимание на повышение подконтрольности операций со средствами бюджета, управляемости бюджетными средствами и ускорение прохождения средств от плательщиков к получателям <6>. Д.Л. Комягин также указывает на принцип единства кассы как на форму отражения в бюджетном процессе конституционного принципа единства государства <7>.

<4> Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 18. Ст. 2117.
<5> Карасева М.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. N 2. С. 26.
<6> Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. N 10. С. 16.
<7> Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. N 4. С. 29.

В пояснительной записке к проекту федерального закона о внесении в апреле 2007 года изменений в Бюджетный кодекс РФ отмечалось, что новый принцип вводится в условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе, что приводит к усилению роли единых для российской бюджетной системы принципов и становлению их нормами прямого действия. Дополнительно в записке указывалось, что принцип единства кассы должен обеспечить полную прозрачность при аккумулировании и расходовании бюджетных средств и существенно повысить управляемость государственными (муниципальными) финансами <8>.

<8> П. 3 пояснительной записки к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" (законопроект N 390549-4) // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru (дата обращения: 20.01.2014).

Таким образом, можно заключить, что, закрепляя в Бюджетном кодексе РФ принцип единства кассы среди принципов бюджетной системы в качестве нормы прямого действия, законодатель стремился: а) обозначить рамки в отношении усилившейся самостоятельности властных органов при совершении ими бюджетных операций, б) обеспечить четкую ясность при формировании и расходовании средств бюджетов и в) повысить эффективность управления публичными финансами. Также следует отметить преимущества методологического характера поправок для целей организации и ведения бюджетного учета. Подобное стремление законодателя соответствует целям обеспечения сопоставимости показателей исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, обладания оперативной информацией о состоянии публичных финансов в целом по стране в любой момент времени, что необходимо для макроэкономического прогнозирования и принятия решений об оказании в необходимых случаях финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, а также централизованного учета информации о состоянии публичных финансов <9>.

<9> П. 4.3, 4.4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.12.2006 N 10-П "По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 2. Ст. 400.

Сравнивая содержание принципа единства кассы в редакциях Бюджетного кодекса РФ 2000 и 2007 гг., обращаем внимание, что законодатель предельно расширил сферу применения единого бюджетного счета, предписав вести на нем учет всех кассовых поступлений и всех кассовых выплат. Одновременно с 2007 г. на бюджетные операции в соответствии с валютным законодательством и бюджетные операции Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований, совершаемых за пределами территории соответствующего публично-правового образования, правила о едином бюджетном счете перестали распространяться.

Стоит согласиться с предположением Е.В. Игнатюка о том, что если принцип бюджетной системы содержит в себе права и обязанности конкретного субъекта бюджетных отношений, то данный принцип является нормой прямого действия, а следовательно, не может относиться к принципам бюджетного права <10>. Представляется, что это в полной мере распространяется на принцип единства кассы.

<10> Игнатюк Е.В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 44.

Единство бюджетного счета проявляется в двух аспектах: во-первых, по нему должен проводиться учет всех операций с бюджетными средствами соответствующего бюджета и, во-вторых, такой счет является единым для совершения как приходных, так и расходных записей. Последнее заключение подтверждается примерами судебного правоприменения норм бюджетного законодательства. Так, по нескольким аналогичным делам суд отклонил возражения казначейства о том, что средства, поступающие на спорный счет, не являются доходами бюджета, в связи с чем он не является счетом бюджета, поскольку счет бюджета характеризуется не только кассовыми поступлениями в бюджет, но и кассовыми выплатами из бюджета <11>.

<11> Определение ВАС РФ от 02.07.2009 N ВАС-8200/09 по делу N А12-14750/08-С61; Определение ВАС РФ от 09.04.2009 N 3779/09 по делу N А12-14908/08-С56 // Картотека арбитражных дел. URL: www.kad.arbitr.ru (дата обращения: 20.01.2014).

По правилам, предусмотренным абз. 31 ст. 6, ст. 38.2, ч. 1 ст. 241.1 Бюджетного кодекса РФ, органы Федерального казначейства открывают в учреждениях Центрального банка Российской Федерации специальные счета для кассового обслуживания исполнения каждого отдельного бюджета бюджетной системы. Таким образом, при открытии единого счета соответствующего бюджета действует принцип территориальности, соответствующий организационной структуре Федерального казначейства. При этом согласно разъяснениям Министерства финансов России разные органы Федерального казначейства не могут открывать одновременно несколько счетов для учета средств бюджета и осуществления расходных операций в отношении бюджета одного субъекта Российской Федерации для обслуживания его представителя в других регионах <12>.

<12> Письмо Минфина России от 19.09.2012 N 02-13-07/3814. Документ официально опубликован не был.

Согласно предмету типового соглашения об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) при кассовом обслуживании исполнения бюджета высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (администрация) поручает органу федерального казначейства осуществление функций по исполнению бюджета соответствующего региона <13>. Несмотря на то, что гражданское законодательство не распространяется на отношения, возникающие из такого соглашения, представляется возможным использовать сравнительно-правовой метод исследования норм бюджетного законодательства и гражданско-правовых конструкций договора. Анализ отдельных условий типового соглашения позволяет заключить, что его юридическая природа схожа с гражданско-правовым договором агентирования и договором оказания услуг. Так, территориальный орган Федерального казначейства, по сути, является агентом, действующим от собственного имени, но в интересах администрации (принципала) в отношениях с Банком России по открытию и управлению лицевыми счетами, на которых размещены средства бюджетов субъектов, одновременно принципал-исполнитель консультирует финансовый орган субъекта по вопросам, возникающим в процессе кассового обслуживания исполнения бюджета. Возникающие при этом отношения не являются возмездными, поскольку на администрацию не возлагается обязанность по какому-либо встречному предоставлению другой стороне соглашения. Рассматриваемая "договорная" модель правовых связей между органами Федерального казначейства и органами исполнительной власти региона по своему значению в корне отличается от таких моделей в частном праве. В последнем конструкция соглашения (договора, контракта) служит важным правовым средством выражения волеизъявления сторон при согласовании индивидуальных особенностей каждой сделки. Напротив, для целей кассового исполнения бюджетов заключение типового соглашения представляется нам всего лишь наиболее удачной технической формой, которая позволяет унифицировать отношения по исполнению бюджетов всех субъектов Российской Федерации.

<13> Приказ Казначейства Российской Федерации от 23.12.2008 N 329 "Об утверждении типовых форм Соглашения об осуществлении органом Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) при кассовом обслуживании исполнения бюджета органами Федерального казначейства и Регламента о порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)". Документ официально не опубликован. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В заключение хотелось бы отметить, что в целях дальнейшего совершенствования Бюджетного кодекса РФ анализ динамики нормативного закрепления принципа единства кассы в бюджетном законодательстве Российской Федерации позволяет лучше уяснить ту роль и значение принципа, которые отведены ему законодателем.

Литература

  1. Игнатюк Е.В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса / Е.В. Игнатюк // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 44.
  2. Карасева М.В. Система бюджетного права / М.В. Карасева // Финансовое право. 2009. N 2. С. 26.
  3. Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина / Д.Л. Комягин // Реформы и право. 2012. N 4. С. 29.
  4. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) / Х.В. Пешкова // Финансовое право. 2008. N 10. С. 16.