Мудрый Юрист

Городская дума дореволюционной России и ее фискальные функции

Кравцова Елена Сергеевна, доктор исторических наук, профессор кафедры истории государства и права Юго-Западного государственного университета.

В статье рассматривается проблема формирования и деятельности таких органов самоуправления России, как городские думы. Особое внимание уделяется ее функции назначения и взимания местных налогов.

Ключевые слова: городская дума, гласные, самоуправление, местные финансы.

City Duma in pre-revolutionary Russia and fiscal functions thereof

E.S. Kravtsova

Kravtsova Elena Sergeevna, doctor of historical sciences, professor of the Chair of State and Law History of Southwest State University.

Problem of the formation and operation of such governments, as Russian City Duma, is discussed in the article. Particular attention is paid to its function and purpose of levying local taxes.

Key words: City Duma, vowels government, local finances.

Истории создания и развития местного самоуправления в России, в том числе и городским думам, посвящено большое количество исследований <1>. При этом такой важнейшей функции думы, как фискальной, уделялось недостаточное внимание, а в Российском государстве до 1917 г. все органы региональной власти (и земства, и городские думы, и волостные, и сельские сходы) были наделены таковой.

<1> См.: Семенов Д.Д. Городское самоуправление: очерки и опыты. СПб.: Электротип. Н.Я. Стойковой, 1901. 389 с.; Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки, заметки. СПб.: Паровая скоропечатня "Восток" М.М. Гутзац, 1902. 337 с.; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Книгоизд-во "Польза" В. Антик и К°, 1908. 110 с.; Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. СПб.: Тип. В. Безобразова и К°, 1911. 172 с.; Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб.: Наука, 1994. 157 с.; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.: Изд-во РАГС, 1999. 322 с.; Виноградов В.Ю. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870 - 1914 гг. М.: Экон-Информ, 2005. 388 с.; Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М.: Новый хронограф: АИРО-XXI, 2010. 735 с.

Свою четкую историю городское самоуправление вело с реформ Петра I, который своими указами от 30 января 1699 г. изъял городское население из ведения воевод и предоставил горожанам право выбирать бурмистров, заседавших в бурмистрской (земской) избе. В ведение бурмистров переходил суд и сбор налогов. Тем самым расширялись вольности в городском самоуправлении и ограничивались злоупотребления воевод.

В феврале 1720 г. был учрежден Главный магистрат, возглавивший органы самоуправления по всей стране. В ведение нового учреждения входило создание магистратов на местах, проведение их выборов, надзор за осуществлением их функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от притеснений, развитие торговли и ремесел, а также рассмотрение апелляций на судебные решения магистратов.

Однако уже в 1727 г., после смерти Петра I, магистраты были преобразованы в ратуши с подчинением их губернаторам и воеводам и существенным ограничением их функций. Уничтожается выборный суд, и судебная власть передается губернаторам и воеводам; упраздняются Главный и городские магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам. Таким образом, попытка Петра Великого реформировать местное самоуправление не удалась.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой реорганизовала все местное управление на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена "Учреждением о губерниях 1775 года", Жалованной грамотой дворянству 1785 года и Грамотой на права и выгоды городам Российской империи того же года. Грамота разделила горожан на 6 сословных групп, получивших свой особый статус. Именитые граждане и купцы освобождались от телесных наказаний. Записанные в цехи имели монопольное право на открытие ремесленных заведений. Посадские или относившиеся к шестому разряду имели право лишь на мелкие промыслы и торговлю. "Градское общество" возводилось в ранг юридического лица, наделялось правами заводить собственность, иметь доходы с имуществ, устанавливать с населения специальные сборы. Через 100 лет после ее провозглашения потомки писали: "Мы празднуем день издания Грамоты, потому что она положила начало новой сознательной жизни нашего родного города, это было как бы вторичное основание Москвы, духовное зарождение Москвы - как особого, цельного и самостоятельного городского общества" <2>.

<2> Герье В.И. Речь, произнесенная гласным В.И. Герье 21 апреля в торжественном заседании Московской городской думы по случаю столетнего юбилея Грамоты, жалованной императрицей Екатериной Великой на права и выгоды городам Российской империи. М.: Гор. тип., 1885. С. 38.

Первичным органом местного самоуправления стало городское собрание. Однако право избирать и быть избранным было предоставлено лишь тем жителям, которые достигли 25 лет и имели годовой доход не менее 50 рублей ассигнациями. Данное собрание избирало городского голову, членов магистрата, старост, а также заседателей в общие и сословные учреждения. Распорядительным органом самоуправления была избранная на собрании общая городская дума, состоящая из головы и гласных от городского населения.

Дума собиралась раз в три года, за исключением экстренных случаев. Общая дума избирала исполнительный орган - шестигласную думу, в которой каждая группа населения (сословие) имела по одному гласному.

В ведении думы находились вопросы благоустройства, обеспечение продовольствием, развитие торговли и промыслов, защита сословных прав, а также надзор за порядком в городе.

Компетенция городского самоуправления в первой половине XIX в. была ограничена решением хозяйственных вопросов. К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местные администрации почти повсеместно фактически упразднили думы - и общие, и шестигласные, приняв на себя их функции и передав их самовольно созданным учреждениям. Городское хозяйство и управление были доведены до полного расстройства.

В первые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкой реформы по освобождению крестьян. За ней последовала реформа местного управления, причем император остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было "по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления".

На этих началах состоялись реформы - земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июля 1870 г.). Общее заведование местными хозяйственными делами было вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являлись избираемые соответственным собранием или думой управы. Избирательное право обуславливалось имущественным цензом <3>.

<3> Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. Киев: Тип. импер. университета им. св. Владимира, 1890. С. 69.

По Высочайше утвержденному Городовому положению от 16 июля 1870 г. "попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству передаются городскому общественному управлению".

Этим же документом создавались всесословные городские думы и управы. Они выбирались на четыре года. Крупные, мелкие и средние налогоплательщики, разделенные на соответствующие курии, избирали от своих групп равное количество гласных. Это давало заметное представительство в думе крупным предпринимателям.

Круг вопросов, находящихся в компетенции городского самоуправления, был в основном тем же, что и в первой половине XIX столетия: дела по устройству этого управления, по городскому хозяйству, по благоустройству городов, устройству и содержанию улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, освещению улиц, по борьбе с пожарами и стихийными бедствиями, по благосостоянию городского населения и обеспечению народного продовольствия; попечение народного образования, устройство театров, музеев, библиотек, предоставление правительству сведений о местных нуждах.

Для функционирования городского самоуправления создавались городские избирательные собрания, городская дума и городская управа.

Городские избирательные собрания созывались для избрания городской думы через каждые четыре года. Выбирать гласных в городскую думу имел право каждый русский подданный не моложе 25 лет, имевший недвижимую собственность, с которой уплачивался в пользу города налог, или содержавший торговое или промышленное заведение, или уплачивавший в течение двух лет установленный сбор со свидетельств купеческого, промыслового первого разряда или с билетов на содержание промышленных заведений.

Лишались права голоса опороченные по суду, отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения), признанные несостоятельными, исключенные из сословных обществ. Не имели права выбирать губернатор, члены губернского по городским делам присутствия, за исключением городского головы, члены губернского правления и чины местной полиции, находящиеся на своих должностях. Не имели права голоса и женщины.

В гласные городской думы мог быть избран каждый, имеющий право голоса. Выбранным считался получивший наибольшее количество голосов, но не менее половины голосов всех избирателей.

По Городовому положению городская дума "представляет собой все городское общество". Думе были предоставлены права назначать выборных должностных лиц, определять им содержание, устанавливать городские сборы и налоги, снимать недоимки, определять расходы на городские нужды, рассматривать и утверждать отчеты должностных лиц, устанавливать правила управления городским имуществом, определять общий порядок действий исполнительной городской власти. Рассмотрение политических вопросов в компетенцию городской думы не входило. Дела в думе решались простым большинством, за исключением особых определений: в вопросах о недвижимости, о финансах и об отстранении от должности лиц городского самоуправления, когда требовалось присутствие не менее половины гласных и решение принималось большинством в две трети голосов.

Закон от 11 июня 1892 г. давал обширные финансовые полномочия, включающие в себя и фискальный аспект: определение размера местных сборов, установленного действительными узаконениями; переложение натуральных земских повинностей обывателей в денежную форму; сложение безнадежных к поступлению неправильно числящихся недоимок по городским сборам и др. Кроме того, дума могла вводить в пользу городов установленные законом сборы, и их величина определялась также ею <4>. Городские думы также сталкивались с проблемой формирования своего бюджета. Эти процессы, в первую очередь, были связаны со скудностью городского имущества. "Главная доходность городских имуществ не там, где хорошие квартиры, большие дома и т.п., а именно те части, где ютится беднота, где маленькие квартиры..." <5>, т.е. и налогопоступления с этих объектов обложения оставляли желать лучшего.

<4> ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XII. 1892. СПб.: Гос. тип., 1895. С. 441.
<5> Савельев А.А. Прения по докладу Твердохлебова // Известия финансовых реформ, 1912. N 5. С. 65.

Налогообложение городской недвижимости было осложнено тем фактом, что оно фактически подвергалось обложению многократно, а местными налогами дважды: земскими и городскими сборами. При этом стоит отметить, что с этого объекта обложения взимался и государственный налог с городских недвижимых имуществ. Между налогополучателями (земствами и городскими думами) шла постоянная борьба, поскольку обложению подвергались идентичные объекты и, по мнению сторон, каждая из них имела больше прав на объекты обложения.

Эти споры имели очень длительную историю. Еще "в 1870 г. московский городской голова кн. Черкасский заявил о необходимости выделить все губернские города из уездных земств, а столичным предоставить права земств губернских. Города будут осуждены терпеть постоянный недостаток в средствах для удовлетворения своих потребностей и на долгое время оставаться в настоящем положении неудобства" <6>.

<6> Колычев А. По городским вопросам. СПб.: Изд-во магазина В.П. Анисимова, 1910. С. 1.

Основная причина полемики заключалась в том, что функции данных органов самоуправления взаимно пересекались и дублировались. Это отмечал и современник тех событий: "компетенции уездного земства и городского самоуправления одинаковы, за немногим исключением. Эти исключения распространяются на распоряжения земства по некоторым предметам местного управления, на предметы городских территорий и создание для него права обложения в свою пользу городских недвижимостей" <7>.

<7> Там же. С. 5.

Однако такое положение не устраивало представителей городского самоуправления, поскольку, "широко пользуясь этим правом, земства, помимо немногочисленных обязательных повинностей, несут для удовлетворения городских, сравнительно громадных нужд, очень немного расходов", т.е., по мнению свидетеля тех событий, городской бюджет больше, чем земский, нуждался в средствах. К примеру, к обязанностям и земств, и дум относилось содержание улиц и дорог, по которым пролегают почтовые тракты, а также дорожные сооружения. Т.к. большинство дорог в сельской местности грунтовые, а городские улицы мощеные, то фактически земства освобождены от дорожной повинности в городах <8>.

<8> Там же.

Неудивительно, что в городах зрело недовольство таким положением дел. Органы самоуправления ряда губерний пришли к выводу, что "города выплачивают значительную сумму земских сборов, а в возмещения получают очень мало" <9>. Такая же точка зрения высказывалась и другими современниками. Так, известный экономист А.А. Савельев в своем докладе (1912 г.) подчеркивал, что "несправедливость земств по отношению к городам заключалась в том, что земства слишком мало дают для городов, а города все, что нужно для улучшения жизни, должны получить из своего источника" <10>. Но, с другой стороны, нельзя не учитывать функции земств, направленные на улучшение благоустройства местностей.

<9> Там же.
<10> Савельев А.А. Прения по докладу Твердохлебова // Известия финансовых реформ, 1912. N 5. С. 64.

Однако стоит отметить тот факт, что в отдельных местностях империи земства шли навстречу органам городского самоуправления и часть обязательных расходов городов брали на себя. Так, Тамбовское губернское земство выделяло большие средства на нужды городской больницы, находившейся на балансе города <11>, но это было скорее исключением из правила.

<11> Колычев А. По городским вопросам. СПб.: Изд-во магазина В.П. Анисимова, 1910. С. 7.

Таким образом, созданные и функционирующие в России органы местного самоуправления, обладая значительными функциями и полномочиями, могли играть важную роль в развитии российского социума, гражданского общества, но находились в состоянии зависимости от властей из-за постоянной нехватки средств. Проблему можно было решить, проведя реформирование данных органов, но это, к сожалению, не было сделано царским правительством.

Литература

  1. Виноградов В.Ю. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870 - 1914 гг. М.: Экон-Информ, 2005. 388 с.
  2. Герье В.И. Речь, произнесенная гласным В.И. Герье 21 апреля в торжественном заседании Московской городской думы по случаю столетнего юбилея Грамоты, жалованной императрицей Екатериной Великой на права и выгоды городам Российской империи. М.: Гор. тип., 1885. 38 с.
  3. Колычев А. По городским вопросам. СПб.: Изд-во магазина В.П. Анисимова, 1910. 120 с.
  4. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.: Изд-во РАГС, 1999. 322 с.
  5. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Книгоизд-во "Польза" В. Антик и К°, 1908. 110 с.
  6. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб.: Наука, 1994. 157 с.
  7. Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. СПб.: Тип. В. Безобразова и К°, 1911. 172 с.
  8. Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М.: Новый хронограф: АИРО-XXI, 2010. 735 с.
  9. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XII. 1892. СПб.: Гос. тип., 1895. 946 с.
  10. Савельев А.А. Прения по докладу Твердохлебова // Известия финансовых реформ. 1912. N 5. С. 35 - 64.
  11. Семенов Д.Д. Городское самоуправление: очерки и опыты. СПб.: Электротип. Н.Я. Стойковой, 1901. 389 с.
  12. Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки, заметки. СПб.: Паровая скоропечатня "Восток" М.М. Гутзац, 1902. 337 с.
  13. Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. Киев: Тип. импер. университета им. св. Владимира, 1890. 90 с.