Мудрый Юрист

К вопросу о реформировании законодательства о досрочном пенсионном обеспечении

Буданова Ирина Владимировна, помощник судьи, советник юстиции 3 класса, аспирант кафедры гражданского процесса и социальных отраслей права Российского государственного университета нефти и газа имени И.М. Губкина.

В данной статье содержится обзор некоторых проблем существующей системы досрочного пенсионного обеспечения, обоснована необходимость системного совершенствования действующего законодательства, которое в конечном итоге должно гарантировать населению доступность и прозрачность реализации прав на пенсионное обеспечение, рассмотрены основные направления реформирования досрочного пенсионного обеспечения в 2013 - 2015 гг.

Ключевые слова: досрочное пенсионное обеспечение, соблюдение конституционных прав граждан, реформа пенсионного обеспечения, страховые взносы в Пенсионный фонд России.

On the issue of reform of the legislation on preterm pension maintenance

I.V. Budanova

This article provides an overview of some problems of the existing system of premature pension, the necessity of improving the current system of legislation which ultimately ensure public accessibility and transparency of the pensions rights, the basic directions of reforming premature pension in 2013 - 2015.

Key words: premature pension provision, observance of constitutional rights, the reform of pension insurance, contributions to the Pension Fund of Russia.

Пенсионное обеспечение в России представляет собой одно из наиболее важных направлений социального обеспечения. Вместе с тем современный процесс реформирования действующей пенсионной системы ведет к серьезным нарушениям данного права в массовых масштабах, что, в свою очередь, вынуждает граждан применять различные способы его защиты и восстановления в судебном порядке.

Многочисленные нарушения процесса реализации гражданских прав на пенсионное обеспечение вызваны в первую очередь сложностью профильного законодательства, которое достаточно часто дополняется новыми актами и, как следствие, становится все менее доступным для понимания населением, являющимся непосредственным участником пенсионных правоотношений. Данные недостатки действующего закона значительно затрудняют реализацию права граждан на пенсию, ведут к нарушениям гарантированных им государством прав и создают условия для возникновения многочисленных споров и жалоб, поэтому количество обращений населения в компетентные государственные судебные органы стремительно возрастает.

Показательным в этом отношении является анализ количества обращений в суды общей юрисдикции. В последнее время отмечается резкое увеличение доли пенсионных дел в общем объеме гражданских дел (с 0,9% в 2003 г. до 4,8% в 2012 г.). При этом показатели удовлетворенных исков варьируются от 89 до 93,5%, что наглядно выявляет проблемы качества нормотворческого процесса <1>.

<1> Ельников А.С. Проблемы пенсионного обеспечения в современной России. М.: Просвещение, 2012. С. 51.

Уполномоченный по правам человека В.П. Лукин в своих докладах отметил, что примерно треть всех обращений в 2012 г. были вызваны нарушением прав на пенсионное обеспечение <2>.

<2> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год // Российская газета. 29.03.2013. N 68.

Представленные обстоятельства объективно показывают необходимость системного совершенствования действующего законодательства, которое в конечном итоге должно гарантировать населению доступность и прозрачность реализации прав на пенсионное обеспечение.

Несмотря на то что с момента принятия основополагающего в сфере пенсионного обеспечения Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" прошло почти двенадцать лет, ряд вопросов, поставленных в ходе пенсионной реформы, так и остался нерешенным. Одним из наиболее острых вопросов является вопрос льготного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда.

Обеспечивая реализацию права граждан на досрочное назначение трудовой пенсии, Правительство РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий своим Постановлением от 29 октября 2002 г. N 781 утвердило Список должностей и учреждений, работа в которых дает право на досрочное назначение трудовой пенсии в связи с педагогической деятельностью в учреждениях для детей <3>.

<3> Постановление Правительства Российской Федерации от 29.10.2002 N 781 "О списках работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений, с учетом которых досрочно назначается трудовая пенсия по старости в соответствии со статьей 27 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", и об утверждении Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со статьей 27 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Объективно досрочные пенсии в связи с условиями труда призваны компенсировать воздействие неблагоприятных факторов на организм человека и, следовательно, снижение трудоспособности в более раннем возрасте.

В случае, когда названные факторы являются производственными, т.е. связаны с работой человека на определенном предприятии, такая компенсация должна осуществляться за счет предприятия. Финансирование за счет иных источников (других участников солидарной системы либо за счет государственного бюджета) допустимо в случае государственной монополии на средства производства, что и существовало в СССР.

Усиление страховых принципов в социальном, в т.ч. пенсионном, обеспечении, средствами реализации которых являются, например, введение персонифицированного учета и установление большей зависимости размера пенсии от страховых взносов, в настоящее время прослеживается во многих странах СНГ Среди принципов социального страхования выделяется эквивалентность обеспечения уплаченным взносам, а также равноправие застрахованных лиц. В России в сфере досрочного пенсионного обеспечения по условиям труда пренебрежение данными принципами, наверное, проявляется наиболее отчетливо.

В качестве временной меры при переходе к новой системе для сохранения прав граждан, работавших на соответствующих видах работ, на досрочное пенсионное обеспечение в ст. 27 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" были предусмотрены случаи льготного (досрочного) назначения трудовой пенсии по старости. При этом в соответствии с п. 3 названной статьи условия назначения досрочной трудовой пенсии по старости по Закону "О трудовых пенсиях" после дня вступления в силу Федерального закона о профессиональных пенсионных системах применяются в том случае, если на день вступления указанного Федерального закона в силу у застрахованного лица было выработано не менее половины стажа на соответствующих видах работ, необходимого для установления досрочной трудовой пенсии по старости. Остальным устанавливаются профессиональные пенсии, регулируемые соответствующим федеральным законом. При этом досрочное назначение само по себе не влияет на размер пенсии для ее получателей или продолжительность выплаты, а наличие указанных категорий рабочих мест не влияет на размер страховых взносов для предприятий.

Таким образом, с одной стороны, бремя финансирования досрочных пенсий было возложено на солидарную систему в целом, а с другой - решение вопроса отодвигалось на неопределенный срок (до принятия закона о профессиональных пенсионных системах) при отсутствии какого-либо механизма гарантий прав граждан.

Одну из указанных проблем - гарантии прав граждан - решил Конституционный Суд, выявив в своем Определении от 3 октября 2006 г. N 471-О конституционно-правовой смысл п. 3 ст. 27 ФЗ о трудовых пенсиях, согласно которому он при отсутствии специального федерального законодательства о профессиональных пенсиях не препятствует досрочному назначению соответствующим категориям граждан трудовой пенсии по старости на условиях, предусмотренных п. 1 той же статьи <4>.

<4> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 октября 2006 г. N 471-О // Российская газета. 31.01.2007. N 4282.

Что касается второй проблемы (введения профессиональных пенсий или механизма возмещения расходов на выплату досрочных пенсий в солидарной системе), она так и осталась нерешенной.

В России, по информации, размещенной на официальном сайте Государственной Думы, на рассмотрении находятся законопроекты федеральных законов "Об обязательных профессиональных пенсионных системах Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных пенсионных систем". Законопроекты были внесены на рассмотрение 25 февраля 2012 г., и до сих пор они находятся на рассмотрении во втором чтении <5>.

<5> Официальный сайт Государственной Думы РФ. URL: http://api.duma.gov.ru (дата обращения: 15.10.2013).

Первый из упомянутых законопроектов использует понятие профессиональной пенсионной системы, под которой понимает форму накопления, сбережения и выплат застрахованным лицам и участникам. Она создается путем заключения договора с Пенсионным фондом РФ или уполномоченным негосударственным пенсионным фондом. Таким образом, обязательства по выплате профессиональной пенсии могут лежать на НПФ, который выбирает работодатель; при этом государство не гарантирует сохранность и выплату пенсионных накоплений.

В связи с этим значительную часть законопроекта занимают положения, касающиеся требований к оформлению отношений между работодателями и пенсионными фондами, в т.ч. негосударственными, к инвестированию пенсионных накоплений.

Коллективным договором может быть предусмотрена обязанность работодателя по выплате компенсационной надбавки к заработной плате исходя из взносов в профессиональную пенсионную систему. В этом случае профессиональная пенсионная система не создается. Данная норма не применяется к лицам, работающим на подземных работах, работах с вредными условиями труда и в горячих цехах.

Рабочие места, на которых занятые лица подлежат страхованию, аналогичны установленным в ст. 27 ФЗ о трудовых пенсиях. Законопроект устанавливает требования только к профессиональному страховому стажу, которые также аналогичны действующим, без требований к общему.

На сегодняшний день использование накопительных механизмов в России в части обеспечения пенсионных прав граждан не оправдывает себя. В существующей ситуации давно необходимый перенос бремени финансирования досрочных пенсий в связи с условиями труда со всех участников пенсионной системы на те предприятия, на которых трудятся соответствующие категории работников, представляется возможным в рамках солидарной системы. С учетом действующих в России норм целесообразно применение повышенной ставки пенсионных взносов в зависимости от категории работников и применяемых условий пенсионного обеспечения для предприятий, на которых созданы рабочие места. В случае нехватки этих средств на выплату назначенных досрочных пенсий в полном объеме расходы должны компенсироваться за счет государственного бюджета.

Призванные уменьшить дефицит в бюджете Пенсионного фонда, они напрямую касаются не только нынешних, но и будущих пенсионеров, а также работодателей. Осенью 2012 г. обсуждалась Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы <6>, нужда в переменах объяснялась необходимостью сбалансировать бюджет ПФР. Судя по новшествам, которые были введены в 2013 г., для сокращения дефицита бюджета ПФР предприняты попытки реализовать внутренние резервы ныне действующей пенсионной системы.

<6> Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 N 2524-р "Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 53 (ч. 2). Ст. 8029.

Нововведения - первые шаги по реализации стратегии. Если для основной массы плательщиков тариф страховых взносов не изменился (как они перечисляли 22% от зарплаты своих работников в ПФР, так и будут перечислять), то на предприятия с вредными и тяжелыми условиями труда нагрузка увеличилась. С 2013 г. введены дополнительные страховые взносы за работающих во вредных и тяжелых условиях труда.

До 2013 г. действовала система, когда занятые на работах с вредными и тяжелыми условиями труда работники уходили на пенсию на 5 - 10 лет раньше общеустановленного возраста, а пенсию им в течение этих 5 - 10 лет выплачивали "из общего котла", что создавало значительную нагрузку на бюджет ПФР.

В настоящее время предусмотрено поэтапное увеличение дополнительных тарифов. Если работник трудится во вредных для здоровья условиях, то предприятие будет платить за него в ПФР дополнительно 4% в 2013 г., 6% - в 2014-м и 9% - с 2015-го. Там, где условия труда связаны с повышенной интенсивностью и тяжестью, дополнительный тариф немного меньше: 2% - в 2013 г., 4% - в 2014-м и 6% - с 2015-го <7>.

<7> Федеральный закон от 03.12.2012 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования" // Российская газета. 07.12.2012. N 283.

Списки льготных профессий, дающих право на досрочную пенсию, не менялись многие годы. А отдельные льготные профессии утверждены с 1956 г. За это время сильно изменились технологии. Нагрузка в виде дополнительных тарифов заставит предприятия провести аттестацию рабочих мест и озаботиться улучшением условий труда.

Специалисты отмечают <8>, что предлагаемый экономический механизм регулирования формированием пенсионных прав застрахованных лиц решает основной комплекс проблем реализации страховых принципов: устанавливает непосредственную зависимость размера трудовой пенсии от накопленных пенсионных прав, обеспечивает получение пенсии с коэффициентом замещения на уровне международных стандартов, делает формирование пенсионных прав прозрачным для всех участников пенсионной системы и гарантирует для низкодоходных категорий застрахованных лиц минимальный прожиточный уровень.

<8> См.: Соловьев А.К., Коржов М.А., Курманов А.М. Социально-экономические проблемы пенсионной реформы // Социальное и пенсионное право. 2013. N 3. С. 3 - 9; Рощепко Н.В. Реформирование института досрочных трудовых пенсий по старости: новации и проблемы // Социальное и пенсионное право. 2013. N 2. С. 13 - 17.

Между тем причиной начала очередных реформ стал все увеличивающийся дефицит Пенсионного фонда России, который все большим бременем ложится на федеральный бюджет и, самое главное, на экономику России в целом.

В целях экономии бюджета ПФР не будет больше рассылать "письма счастья" - извещения о состоянии индивидуальных лицевых счетов в системе обязательного пенсионного страхования за предыдущий год. Отныне информацию об этом россияне смогут получать через единый портал государственных и муниципальных услуг, в кредитных организациях, с которыми у Пенсионного фонда заключены соответствующие соглашения, либо в управлениях ПФР по месту своего жительства. Отказ от ежегодной рассылки извещений позволит сэкономить свыше 3 млрд. руб., которые пойдут на увеличение накопительной части пенсий россиян. Впрочем, если гражданин по-прежнему хочет получать извещения о состоянии счета, он должен написать соответствующее заявление в Пенсионный фонд.

Накопительная часть пенсии формируется у россиян 1967 года рождения и моложе. До конца 2013 г. им предстояло определиться, сколько обязательных страховых взносов работодатель будет направлять на формирование пенсионных накоплений: либо все 6%, как сейчас, либо 2%, а оставшиеся 4 - на страховую часть пенсии. Если гражданин не примет решения, то с 2014 г. будут действовать следующие правила. У "молчунов", никогда не выбиравших управляющую компанию или негосударственный пенсионный фонд для формирования пенсионных накоплений, они будут формироваться на основе 2% перечисления страховых взносов. Если же "молчуны" захотят сохранить накопительный тариф в размере 6%, то в течение 2013 г. им необходимо написать соответствующее заявление в ПФР о перераспределении либо о переводе средств пенсионных накоплений в НПФ или УК <9>. У тех же, кто ранее передал свои пенсионные накопления в управляющие компании, НПФ или сменил инвестпортфель ВЭБа, с 1 января 2014 г. по умолчанию на накопительную часть пенсии по-прежнему будут перечисляться 6% от заработка. Если же эти граждане захотят перевести 4% в страховую часть, в течение 2013 г. им надо будет написать соответствующее заявление. Заявления должны быть поданы в ПФР. Их форма и порядок подачи в настоящий момент разрабатываются.

<9> Глинский А. Пенсионная система РФ. Правовое обеспечение реформы // Закон и право. 2013. N 11. С. 79 - 81.

Реформирование пенсионной системы с 2013 г., все большее усложнение и нагромождение норм, регулирующих данную подотрасль права, подводит нас к мысли о кодификации пенсионного законодательства. Кодификация пенсионного законодательства, объединив в рамках пенсионного кодекса все принятые ранее законодательные акты и упростив возможности анализа действующего пенсионного законодательства, позволит широкому кругу исследователей в социально-экономической сфере, не занимающихся на постоянной основе вопросами пенсионного обеспечения, лучше видеть его достоинства и недостатки и предлагать меры по координации пенсионного обеспечения с другими вопросами социальной политики.

Дальнейшее развитие пенсионного законодательства в рамках установленных процедур позволит на основе анализа демографических, социально-экономических, политических и других факторов, влияющих на устойчивость пенсионной системы, заблаговременно принимать необходимые меры по корректировке пенсионного законодательства, обеспечивать концептуальную преемственность принимаемых мер и исключать субъективизм и популизм при решении пенсионных вопросов.

Эффективная пенсионная система не может быть создана в одночасье, и на ее развитие в желаемом направлении потребуется достаточно длительное время. Вместе с тем такое развитие пенсионной системы не может осуществляться произвольно без предварительного плана ее дальнейшего развития. Пенсионный кодекс должен заложить костяк этой системы в форме кодифицированного действующего законодательства и дать общее видение дальнейшего ее развития. Таким образом, такое реформирование системы законодательства в пенсионном обеспечении представляется нам целесообразным, но довольно неспешным процессом.

Литература

  1. Глинский А. Пенсионная система РФ. Правовое обеспечение реформы // Закон и право. 2013. N 11.
  2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год // Российская газета. 29.03.2013. N 68.
  3. Ельников А.С. Проблемы пенсионного обеспечения в современной России. М.: Просвещение, 2012.
  4. Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ. URL: http://api.duma.gov.ru (дата обращения: 15.10.2013).
  5. Рощепко Н.В. Реформирование института досрочных трудовых пенсий по старости: новации и проблемы // Социальное и пенсионное право. 2013. N 2.
  6. Соловьев А.К. Социально-экономические проблемы пенсионной реформы / А.К. Соловьев, М.А. Коржов, А.М. Курманов // Социальное и пенсионное право. 2013. N 3.