Мудрый Юрист

Территориальная организация местного самоуправления в труднодоступных и отдаленных местностях на примере республики Саха (Якутия)

Поскачин Роман Рудольфович, ассистент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета ФГБОУ ВПО Якутской государственной сельскохозяйственной академии, аспирант Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова.

В работе рассмотрены актуальные вопросы территориальной организации органов местного самоуправления во взаимосвязи с административно-территориальным устройством субъекта, определение соотнесения полномочий территорий с учетом критерия труднодоступности и малонаселенности.

Ключевые слова: труднодоступная местность, отдаленность, административно-территориальное устройство территориальной организации местного самоуправления.

The territorial organization of local self-government in difficult and remote areas of the example of the Republic of Sakha (Yakutia)

R.R. Poskachin

Poskachin Roman Rudolfovich, Assistant of Department of State and legal disciplines Faculty of Law Federal State Institution of Higher Professional Education of Yakutsk State Agricultural Academy, graduate of North-Eastern Federal University named after M.K. Ammosov.

The paper discusses the current issues of the territorial organization of local government in relation to the administrative-territorial unit of the subject of the definition of reference authority areas, taking into account the criterion of remote and sparsely populated.

Key words: difficult terrain, the remoteness, the administrative-territorial organization of local self-government.

Нынешнее состояние административно-территориального устройства, а вместе с ним и территориальной организации местного самоуправления является во многом следствием еще советского понимания и регулирования территориального деления государства. Так, исследование Институтом современного развития местного самоуправления в 16 субъектах Российской Федерации показало, что в 10 из них поселения были образованы в основном в пределах территорий сельсоветов и рабочих поселков, а муниципальные районы - в границах районов, существовавших к 1991 г. <1>.

<1> Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития: Свод. докл. по результатам полевых исслед. (июнь - дек. 2008 г.) / Под общ. ред. И.Ю. Юргенса. М.: Экон-Информ, 2009. С. 83.

Отсутствие четкого законодательно определенного соотнесения рассматриваемых форм территориального деления государства является основой целого ряда проблем. Можно отметить основные из них.

Во-первых, проблемным сегодня является совмещение территориальных пределов функционирования органов публичной власти как по линии "субъект Федерации - муниципальное образование", так и по линии "Федерация - муниципальное образование". Повсеместно проводимое в последние годы "укрупнение" территорий деятельности подразделений органов государственной власти на местах (налоговых инспекций, органов внутренних дел, военных комиссариатов, центров занятости и др.) зачастую не учитывает ни их доступность непосредственно для населения, ни потребности в оптимизации взаимодействия с ними органов местного самоуправления. Территории действия вновь создаваемых межрайонных подразделений слабо соотнесены друг с другом, центры их размещения выбираются исходя из предпочтений самого государственного органа - без учета мнения муниципальных образований, просчета оптимальных форм организации коммуникационных и транспортных коридоров в межотраслевом разрезе <2>.

<2> То же. С. 56.

Во-вторых, признание самостоятельности субъектов РФ в определении своего административно-территориального устройства создает возможность для организации органов государственной власти субъектов Федерации, по сути, дублирующих органы местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальные районы и городские округа являются территориями, в пределах которых в обязательном порядке организуется осуществление местного самоуправления, создаются представительные и исполнительно-распорядительные органы муниципального образования. В то же время субъект Федерации вправе выделить территорию муниципального района или городского округа в свою административно-территориальную единицу и создать в ее рамках отдельные местные органы государственной власти субъекта Федерации.

Учитывая разграничение полномочий, предусмотренное ст. 15, 15.1, 16, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", территориальные органы государственной власти и органы местного самоуправления могут параллельно осуществлять практически идентичные полномочия как минимум в следующих сферах: транспортное обслуживание, культура и досуг, работа с детьми и молодежью, физическая культура и спорт, развитие сельскохозяйственного производства, организация аварийно-спасательных служб, охрана окружающей среды.

В-третьих, предусмотренная в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" система территориальной организации местного самоуправления основана на использовании понятий "населенный пункт", "город", "поселок", "сельские населенные пункты". Однако ни в данном, ни в каком-либо другом федеральном законе не дается определение этих терминов. При этом, как замечает В.И. Васильев, "в разных регионах они определяются неодинаково и поэтому в ряде субъектов Федерации приходится "подгонять" их к требованиям федерального закона, не всегда эти требования соблюдая" <3>.

<3> Васильев В.И. Муниципальное право России: Курс лекций. М.: Юстицинформ, 2008. С. 241.

В-четвертых, определение статуса городской и сельской территорий для целей государственного управления (федерального и регионального) не имеет определенного соотношения с границами муниципальных образований. Например, становится неясным, какая территория является городской, а какая - сельской. Следовательно, возникает неопределенность относительно возможностей государственной поддержки тех или иных территорий, состава льготных категорий населения (скажем, сельских жителей), пользующихся поддержкой федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В-пятых, многоплановость территориального деления государства при отсутствии юридической взаимосвязи различных его видов является источником терминологической путаницы. На практике (а иногда и в нормативных правовых актах) часто смешиваются понятия "муниципального района" и "административного района"; населенного пункта как населенного места, застроенной территории и как единицы административно-территориальной; города как населенного пункта в градостроительном его понимании, города как административной единицы (например, города областного или районного значения, который может включать в свой состав и другие населенные пункты) и городского округа (поселения), т.е. муниципального образования.

Перечисленные обстоятельства убедительно свидетельствуют о необходимости четкой взаимосвязи административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, а также соотнесения их и с другими видами территориального деления государства (прежде всего с градостроительной его составляющей). "Став на путь регулирования территориального устройства местного самоуправления, федеральный законодатель должен пройти до его логического конца" <4>. Исследования показывают, что такой подход сегодня находит поддержку как глав муниципальных образований, так и органов государственной власти субъектов РФ <5>.

<4> То же. С. 241.
<5> Российское местное самоуправление... С. 56.

Однако необходимо признать, что территория муниципального образования может претерпевать изменения, она не является чем-то раз и навсегда установленным. Важность установления разумной и справедливой процедуры изменения границ муниципального образования не вызывает сомнений. В связи с этим основополагающие принципы изменения территории муниципального образования нашли свое отражение в ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, т.е. также приобрели конституционно-правовой статус.

Первое и наиболее важное положение указанной нормы состоит в обязательности учета мнения населения соответствующей территории при изменении границ муниципальных образований. С одной стороны, в этом положении в определенной мере получили отражение территориально-самоуправленческие начала, связанные с признанием прав населения на выражение своего мнения по поводу возможных изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. С другой - из данной формулы следует, что решение соответствующего вопроса (в отличие от определения структуры органов местного самоуправления) осуществляется не самостоятельно местным населением, а органами государственной власти с учетом его мнения. Таким образом, исходя из содержания ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий муниципальных образований не относится к вопросам местного значения. В связи с этим принципиальное значение приобретает вопрос о степени обязательности мнения населения для органов государственной власти, а также о порядке и возможных формах его учета.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", территории с низкой плотностью населения могут не разграничиваться целиком между поселениями. На них формируются отдельные поселения, а территории, не вошедшие в границы поселений, определяются как межселенные территории. На малонаселенных территориях в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона территории отдельных поселений и межселенные территории включаются в состав муниципальных районов.

На территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек (п. 8 ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 11 Закона на территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек в соответствии с принятыми на сходах граждан решениями могут не наделяться статусом поселения; данные населенные пункты могут не входить в состав поселений, а быть включенными в состав межселенных территорий.

Согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", на межселенных территориях и в указанных сельских населенных пунктах, не наделенных статусом поселения, все полномочия органов местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления муниципального района. Все без остатка малонаселенные территории (с находящимися на них поселениями, межселенными территориями и отдельными сельскими населенными пунктами, не наделенными статусом поселения), независимо от формы собственности на земельные участки (в т.ч. земли государства - к примеру, лесной фонд, водные объекты и т.п.), должны быть включены в состав муниципальных районов. Особое внимание следует обратить на то, чтобы не оставалось территорий, не включенных в состав муниципальных районов, поскольку иное, как отмечено выше, будет противоречить требованию ч. 1 ст. 10 Закона.

Для формирования территориальных основ недостаточно одного лишь формального соблюдения проанализированных норм: в этом случае цель, которой призвана служить территориальная организация местного самоуправления (создание условий для оптимального решения вопросов местного значения), так и не будет достигнута. Поэтому в целях правильного и обоснованного применения формальных критериев представляется необходимым учитывать определенные факторы, влияющие на организацию решения вопросов местного значения.

К числу основных факторов, подлежащих учету при формировании территорий муниципальных образований, относятся:

  1. исторически сложившиеся территории и границы;
  2. обеспеченность территории инфраструктурой для решения вопросов местного значения;
  3. уровень экономического развития, доходная база и потенциал территории.

Основная часть территорий, относящихся к труднодоступным местностям, являются сельскими поселениями либо межселенными территориями. В качестве примера можно привести центр Борогонского наслега, село Намы. Это одно из самых отдаленных и труднодоступных сельских поселений не только на территории Республики Саха (Якутия), но и, по-видимому, в пределах Российской Федерации. Расстояние от села Намы до улусного центра п. Тикси составляет 350 километров, а до ближайшего населенного пункта, села Найба Хара-Улахского наслега, - 170 километров.

Отсутствие дорог и имеющая частые сбои АТС создают большие проблемы, препятствия для хозяйственного социально-культурного развития населения, а также взаимосвязи с райцентром и другими населенными пунктами улуса. Перевозка пассажиров, почты осуществляется автомобильным и воздушным транспортом, от одного до четырех раз в месяц в зимне-летний период.

Удаленность от экономически развитой центральной части Республики обусловливает удорожание строительства и повышение транспортных затрат на завоз грузов, повышает затраты общественного труда и расходы населения на закупку продуктов питания и товаров первой необходимости.

Общая земельная площадь наслега составляет 1 826 173 га, в т.ч.:

Основной отраслью для наслега является животноводство (оленеводство, коневодство, разведение крупного рогатого скота). Однако переработка продукции животноводства не развита, вывоз ее для продажи за пределы наслега в силу труднодоступности данной местности затруднен.

Остро стоит проблема с образовательными учреждениями на территории наслега. Настоятельно необходимо строительство средней общеобразовательной школы в каменном варианте. Существующая в данный момент школа построена в 1972 г. как типовая восьмилетняя школа деревянной конструкции. С 1990 г. она стала средней общеобразовательной школой. Из-за нехватки учебных кабинетов в здании школы несколько учебных кабинетов, в т.ч. мастерская, находятся в другом здании. Также до настоящего времени не достроен детский сад.

С 1990 г. не проводится работа по строительству муниципальных жилых домов. В связи с этим в условиях роста населения возникла острая проблема по обеспечению жильем вновь прибывающих специалистов (учителей, медработников и т.д.), молодых семей и работников сельского хозяйства (оленеводов, чумработников и т.д.).

Однако наиболее значительной является проблема отопления жилья и объектов социально-бытового обслуживания населения. Все здания обогреваются печным отоплением, в качества сырья для топки используются дрова. На территории наслега практически отсутствуют леса необходимого качества для заготовки дров на отопление. В результате дрова доставляются с территорий, расположенных за 40 - 60 км от села; лес срубается бесконтрольно из-за отсутствия работника лесного хозяйства; фактически уничтожаются значительные массивы леса около с. Намы.

Исходя из вышеприведенных факторов формирования территорий муниципальных образований, можно сделать вывод, что в достаточной степени был учтен только фактор исторически сложившейся территории. Обеспеченность образования инфраструктурой нельзя пока признать достаточной, также не достигнут необходимый уровень экономического развития. В связи с этим симптоматичным выглядит тот факт, что из 551 человека, проживающего в с. Намы, 468 человек признаны малоимущими.

Еще один пример труднодоступной местности - это наслег Сиктях, расположенный в 410 км от районного центра Булунского улуса п. Тикси (по "зимнику").

Население насчитывает 317 чел. В основном это трудоспособный слой населения и дети. Средний возраст населения - 35 лет.

Транспортная система наслега такова, что отсутствует сеть грунтовых дорог, связывающих наслег с центром улуса. В летний период сообщения между центром улуса и Республикой осуществляются только водным путем, а в зимнее время - по ледоставу.

Основными направлениями производственной деятельности являются рыболовство и охотпромысел. Малый бизнес представлен в наслеге двумя индивидуальными предпринимателями.

Поставка социально значимых продовольственных товаров осуществляется летом по водному транспорту, а в зимнее время - по "зимнику" со страховым запасом на 9 - 12 месяцев.

В наслеге имеется малокомплектная школа, где обучаются учащиеся начальной школы. Здание школы нетиповое, неблагоустроенное, не соответствующее современным параметрам, отсутствует спортзал. Отопление печное. Также в наслеге имеется детский сад. Здание нетиповое, неблагоустроенное, отопление печное. В современных условиях необходимо строительство школы-детсада.

Медицинские услуги оказываются фельдшерско-акушерским пунктом, где работают два работника и один техработник. Здание деревянное, нетиповое, отопление печное.

Здание сельского клуба приспособленное, отопление автономное котельное, топится дровами. Техническое состояние: требуется ремонт, недостаточная оснащенность. В наслеге работает библиотека, не оснащенная полностью. Здание приспособленное, отопление печное.

В наслеге имеется всего две единицы транспортных средств: трактор, автомобиль.

Данный наслег также, несмотря на учет исторически сложившихся его границ, не обладает необходимой инфраструктурой и уровнем экономического развития.

Подобную ситуацию нельзя признать удовлетворительной. Социально-культурное развитие труднодоступных территорий и создание экономической основы для их функционирования и самостоятельного решения вопросов местного значения является насущной проблемой, которую необходимо решать во избежание убыли населения как вследствие повышения смертности, так и вследствие его миграции на территории с более благоприятными условиями жизни.

Список литературы

  1. Васильев В.И. Муниципальное право России: Курс лекций [Текст]. М.: Юстицинформ, 2008.
  2. Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития: Свод. докл. по результатам полевых исслед. (июнь - дек. 2008 г.) [Текст] / Под общ. ред. И.Ю. Юргенса. М.: Экон-Информ, 2009.