Мудрый Юрист

Формы публичного управления

Мигущенко Олег Николаевич, профессор кафедры уголовного права, криминологии и психологии Орловского юридического института МВД РФ, доктор юридических наук, доцент.

Статья посвящена вопросам классификации форм публичного управления, проблемам соотношения функций государства, форм публичного управления и правосознания субъектов публичного управления.

Ключевые слова: формы публичного управления, идеологическая форма публичного управления, функции государства, управленческие правоотношения.

Forms of public government

O.N. Migushhenko

Migushhenko Oleg Nikolaevich, professor of the Chair of Criminal Law, Criminology and Psychology of Orel Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the RF, doctor of juridical sciences, assistant professor.

The article concerns issues of classification of forms of public government, problems of correlation of functions of the state, forms of public government and legal conscience of subjects of public government.

Key words: forms of public government, ideological form of public government, functions of state, managerial legal relations.

К настоящему времени единого представления о понятии "форма публичного управления" не сложилось. Этой категории даются различные определения, при классификации форм публичного управления применяются различные критерии. Если исходить из того, что форма - это внешнее выражение некоторой управленческой деятельности, тогда необходимо говорить о взаимодействии субъекта с объектом, во время которого субъект достигает цели в рамках осуществления соответствующей функции. Так как функция есть основное направление деятельности, тогда можно говорить о деятельности по выполнению конкретных задач, которая всегда имеет внешнее выражение - форму. Вышесказанное позволяет утверждать о прямой связи таких категорий, как "формы управления", "функции управления" и "задачи управления". В силу этого актуальность приобретает вопрос о соотношении понятий формы и содержания, функции, правосознания и формы.

Раскрытие сущности процесса публичного управления происходит через категории: функции управления, формы управления, методы управления и поведение субъектов управленческих правоотношений. Публичное управление выступает в форме реализации функций публичной власти органами государственного и муниципального управления <1> и должностными лицами. В этом случае функция по отношению к форме приобретает характер содержания и в конечном счете определяет форму и соответствующие методы деятельности (управления).

<1> Согласно ст. 12 Конституции РФ, в Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако по вопросу о самостоятельности местного самоуправления высказываются критические замечания (см.: Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. 2013. N 9).

Деятельность предполагает наличие субъекта управления. Субъект же только тогда проявит способность к управлению, когда его полномочия и компетенция будут четко определены, информация о них будет легкодоступной, а в общественном правосознании деятельность субъекта управления будет восприниматься как легитимная. Последняя характеристика во многом будет зависеть и от категории "методы управления". Деятельность субъекта публичного управления может внешне проявлять себя только в двух основных формах: правовой и неправовой. При этом следует учитывать, что субъект публичного управления может действовать только в рамках какой-либо функции государства. Так как функции государства осуществляются в двух основных формах: правовой и организационной, то они и являются формами публичного управления. При этом выделяются две основные правовые формы осуществления функций государства (государственного управления): правотворческая и правоприменительная.

Правотворческая деятельность в области публичного управления - деятельность государственных органов по созданию, изменению и прекращению правовых норм, регулирующих управленческие правоотношения.

Правоприменительная деятельность в области публичного управления выражается в виде деятельности органов государства, направленной на реализацию правовых норм, регулирующих управленческие правоотношения. Это выражается в издании правоприменительных актов. В рамках этой формы выделяют оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность государства. Оперативно-исполнительная деятельность представляет собой властно-распорядительную и исполнительную работу органов государственного и муниципального управления и должностных лиц. Эта работа внешне выражается в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов. Правоохранительная деятельность направлена на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений. Обобщая вышесказанное, можно утверждать, что существенные основания, которые могли бы препятствовать принятию данной классификации правовых форм публичного управления, отсутствуют.

Сложнее дело обстоит с выделением неправовых форм публичного управления. Распространенным считается утверждение о том, что неправовые формы отличаются от правовых осуществлением организационных действий и выполнением материально-технических операций. В то же время среди форм осуществления функций государства, помимо организационно-регламентирующей и организационно-хозяйственной, выделяется еще и организационно-идеологическая форма осуществления функций государства. Иногда об идеологической форме говорят в контексте воспитательной и культурно-просветительной форм <2>. Однако среди форм публичного управления организационно-идеологическая форма не называется. Во многом это обусловливается содержанием ст. 13 Конституции РФ. В то же время публичная власть не может игнорировать идеологическое направление деятельности. И эта функция на практике реализуется не только органами государства, но даже и органами местного самоуправления.

<2> Тонков Е.Е. Юридические формы государственной деятельности: трансформация в условиях эконом. кризиса // Российская юстиция. 2011. N 6.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет право органам местного самоуправления поселения, муниципального района и городского округа формировать бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности. На первый взгляд, это меры экономического характера, которые не имеют отношения к исполнению идеологической функции. Однако это ошибочное мнение. Например, такое требование Закона, как создавать условия или содействовать развитию малого и среднего предпринимательства, ясно показывает идеологическую подоплеку этого. В данном случае речь идет о формировании социальной опоры существующей публичной власти. Возложение обязанности на органы местного самоуправления участвовать в профилактике терроризма и экстремизма ставит перед ними задачу по недопущению активизации лиц, потенциально способных к совершению действий, направленных против публичной власти. Представляется, что наибольшим предупредительным эффектом в этом обладают меры соответствующей идеологической работы.

Комплексный подход, который сегодня признается наиболее результативным, призывает рассматривать широкий спектр различных форм реализации идеологической функции. Она находит свое внешнее выражение в мероприятиях органов управления городского округа по созданию условий для реализации прав местных национально-культурных автономий, а также содействию национально-культурному развитию народов Российской Федерации. Этим целям подчинены и мероприятия по работе с детьми и молодежью в поселении, районе и городском округе; создание музеев муниципального района (городского округа); создание добровольных формирований населения по охране общественного порядка; оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания; решения о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в т.ч. дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений; осуществление мер по противодействию коррупции; подготовка и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и т.д. Другими словами, деятельность органов власти по осуществлению идеологической функции вполне реальна. Поэтому, на наш взгляд, уместно говорить о трех неправовых формах публичного управления: организационно-регламентирующей, организационно-хозяйственной и организационно-идеологической.

Необходимо учитывать наличие тесной связи между правовыми и неправовыми формами публичной власти. Эта связь обеспечивается соответствующим поведением субъектов управленческих правоотношений.

Основу любой деятельности органов публичного управления составляет система, объединяющая три "уровня". Первый "уровень" - нормативно-правовой, объединяет две группы норм права, регулирующих управленческие правоотношения. Одна группа регламентирует права, обязанности и устанавливает компетенцию органов публичного управления. Другая группа включает нормы, регламентирующие соответствующие направления деятельности. Реализация предписаний норм права осуществляется в формах их оперативного исполнения и охраны. Основными формами на этом уровне выступают нормативно-правовые акты и правоприменительные акты.

Органы публичного управления выступают субъектами, осуществляющими деятельность в формах нормотворческой и правоприменительной. Для этого они должны находиться между собой в целесообразных связях и отношениях. Следовательно, основой второго "уровня" системы деятельности органов публичного управления выступает совокупность субъектов (специальных и общих), имеющих четко определенные границы своих полномочий и взаимодействующих между собой в целях осуществления соответствующих функций. На этом уровне системы деятельности органов публичного управления необходимо говорить о таких основных формах, как команды, мероприятия, планы и программы. При желании здесь можно выделить и договор ненормативного характера, а соответственно, на первом "уровне" увидеть и договор нормативного характера. Но "наиболее значимой" формой публичного управления на втором "уровне" выступают федеральные целевые программы. Анализ эффективности их реализации позволяет делать выводы об эффективности публичного управления "в целом".

Третий "уровень" системы деятельности органов публичного управления "структурирован" нравственными категориями, которые на самом деле пронизывают всю систему публичного управления. Здесь воплощаются представления о соответствии легальности и легитимности публичного управления. И если первый ярус в значительной степени решает проблему легальности деятельности органов публичного управления, то проблема легитимности заслуживает особого внимания. Ее решению в конечном счете подчинена деятельность всех органов публичного управления. Важнейшую роль в этом играет деятельность в идеологических формах. Главная задача заключается в производстве и воспроизводстве некой идеи. Эта идея должна интегрировать взгляды людей на организацию своего общества и представления о добре и зле. Публичное управление признается легитимным до тех пор, пока правящей элите удается поддерживать представление о справедливости созданного порядка и его соответствия нравственным ценностям данного общества. Соответственно, "высокие" задачи публичной власти стимулируют "повышенные критерии нравственного" в обществе. Напротив, "низкие" задачи культивируют "низкие" критерии нравственного. В зависимости от степени признания легитимности публичного управления будет находиться уровень развития общественного правосознания. В свою очередь, это правосознание определяет реальное поведение субъектов правоотношений. Это окажет влияние и на мероприятия непосредственного осуществления населением самоуправления: референдум; выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; публичные слушания и т.д. Сами по себе указанные мероприятия (формы) будут "мертвы" до тех пор, пока не наполнятся "творческой энергией масс". Другими словами, выбор наиболее эффективных форм публичного управления в условиях демократического государственного (политического) режима зависит от степени социально активного поведения граждан. В идеале это поведение должно подчиняться "государственному правосознанию" <3>.

<3> Термин введен И.А. Ильиным и, хотя он не выдерживает критики, мы его сохраняем в целях подчеркивания значимости проблемы формирования правосознания, ориентированного не на частные, но на публичные ценности.

Главным условием эффективного осуществления функций публичной власти в соответствующих формах выступает социально активное поведение граждан. Признаки правосознания, которое стимулирует такое поведение, были выделены И.А. Ильиным:

  1. наличие государственного образа мыслей (умение отдавать себе отчет в том, к какому государству "я принадлежу" и к чему это обязывает и уполномочивает);
  2. признание своей принадлежности к определенному государству (это решение должно вести к акту духовного вменения себе публично-правовых полномочий, обязанностей и запретностей);
  3. способность творить государство сознанием, чувством и волею (жить не просто внешними поступками, но теми мотивами, которые побуждают действовать, постоянно заставляя мысль работать, волю - напрягаться, чувство - гореть);
  4. понимать мыслью свою духовную солидарность, принимать ее патриотической любовью, поддерживать ее самоотверженной волею;
  5. духовно принимать государство на самостоятельном суровом и мучительном опыте (субъект - носитель государственного правосознания должен быть лично заинтересован в существовании и поддержании государства);
  6. иметь публично-правовое и патриотическое бескорыстие <4>.
<4> О сущности правосознания // Ильин И.А. Сочинения: В 2 т. Т. 1: Философия права. Нравственная философия. М.: Моск. философ. фонд; Медиум, 1993.

Таким образом, вопрос о совершенствовании содержания и форм публичного управления, повышении эффективности публичного управления в итоге сводится к решению проблемы формирования правосознания, о котором писал И.А. Ильин. В то же время следует учитывать, что на формирование правосознания (значит, и на эффективность управления) влияет "практически все". Из этого следует вывод о необходимости выхода из существующего "метафизического круга проблем" и перехода к "диалектическому разрешению противоречий" как главному условию совершенствования публичного управления и развития общественных отношений.

Список литературы:

  1. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика [Текст] // Журнал российского права. 2013. N 9.
  2. Ильин И.А. Сочинения [Текст]: В 2 т. Т. 1: Философия права. Нравственная философия. М.: Моск. философ. фонд; Медиум, 1993.
  3. Тонков Е.Е. Юридические формы государственной деятельности: трансформация в условиях эконом. кризиса [Текст] // Российская юстиция. 2011. N 6.