Мудрый Юрист

Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления

Черкасов Александр Игоревич, ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.

В работе рассмотрена проблема кризиса представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах, обусловленная общей технократизацией муниципального управления и утратой интереса к деятельности местных властей со стороны населения. Проанализированы пути решения данной проблемы, различные формы партисипационной демократии.

Ключевые слова: мэры городов, муниципальные советы, местные выборы, публичная политика, соседские советы, "электронное правительство", консультации.

Crisis of representative democracy at the local level in foreign countries and mechanisms of its solution

A.I. Cherkasov

Cherkasov Alexander Igorevich, Leading Research Fellow, Department of Comparative Law of the Institute of State and Law, RAS, doctor of juridical sciences, assistant professor.

The article deals with the problem of crisis of representative democracy at the local level in foreign countries caused by the general technocratization of municipal government and the loss of popular interest towards activities of local authorities. The author analyses as well ways of solution of this problem, different forms of participant democracy.

Key words: city mayors, municipal councils, local elections, public politics, neighborhood councils, e-government, consultations.

В настоящее время наблюдается определенный кризис представительной демократии на местном уровне. В условиях усиления мобильности населения, разрыва прежних социальных связей, утраты субъективного чувства местного сообщества и возрастающей технократизации муниципального управления население все больше теряет интерес к тому, что происходит на местном уровне. Ситуацию усугубляют структурная фрагментация местного управления, административная раздробленность, при которой на местах функционирует множество различных и порой независимых друг от друга управленческих структур.

В условиях фрагментации местного управления усиливается спрос на его координацию, что определяет возрастание роли исполнительных органов. Мэры городов, все чаще избираемые прямыми выборами (соответствующие реформы были осуществлены в Италии, Польше, ФРГ и ряде иных стран), выступают как лидеры местных сообществ, проводники инноваций и гаранты местного экономического развития. Становится все труднее сместить мэра со своего поста лишь по инициативе муниципального совета. Так, в Польше до реформы 2000 г., которая ввела прямые выборы мэров, последние могли быть смещены со своего поста по инициативе простого большинства членов совета. В настоящее время мэр может быть смещен лишь посредством референдума. Укреплению позиции мэров также способствует процесс глобализации, в рамках которого многие города стремятся завоевать международное признание и получить международный статус. Города являются важными туристическими центрами, местами проведения международных конференций, ярмарок, различных спортивных событий, и наилучшей персонификацией города в подобном контексте является институт мэра.

При этом объективно снижается роль муниципальных советов. В настоящее время члены, как правило, малочисленных по своему составу муниципальных советов чаще всего работают по совместительству, их работа не очень хорошо оплачивается и они весьма зависимы от исполнительных органов с точки зрения информации и руководящих импульсов.

Падает явка на местных выборах, что снижает легитимность и представительность местных органов власти. Так, в Чехии явка на муниципальных выборах с 74% в 1990 г. снизилась до 46% в 2006 г. <1>. В ФРГ в 1990 г. явка на местных выборах приближалась к 70%, а в настоящее время она составляет в среднем 50% (если выборы мэра проходят отдельно от выборов муниципального совета, то явка обычно еще ниже) <2>. Даже во Франции, где избиратели обычно всегда активно участвовали в местных выборах, произошло определенное снижение явки - с 78% в 1983 г. до 61% в 2001 г. <3>. Традиционно низкой остается явка избирателей на муниципальных выборах в Великобритании и США - около 30% <4>. В канадских провинциях аналогичная явка колеблется от 35% до 45%, будучи существенно ниже, чем на федеральных и провинциальных выборах, где она колеблется от 60% до 75% <5>. В штатах Австралии явка избирателей на местных выборах колеблется от 12 до 65%, в среднем составляя около 30%. Явка избирателей является более высокой в тех штатах, где голосование является обязательным. Некоторому увеличению числа проголосовавших на местных выборах способствовало также недавнее введение в ряде субъектов Австралийской Федерации голосования по почте (в штате Южная Австралия оно, например, увеличилось с 15% до 30%) <6>.

<1> Changing government relations in Europe: from localism to intergovernmentalism / Ed. by M.J. Goldsmith, E.C. Page. London, 2010. P. 32. Англ. яз.
<2> Ibid. P. 94.
<3> Borraz O. France: the intermunicipal revolution / O. Borraz, P. Le Gales // Comparing local governance: trends and developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmills, 2005. P. 24. Англ. яз.
<4> Vogel R.K. Multilevel governance in the United States // Spheres of government: comparative studies of cities in multilevel governance systems / Ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007. P. 278. Англ. яз.
<5> Local government and metropolitan regions in Federal systems / Ed. by N. Steytler. Montreal, 2009. P. 126. Англ. яз.
<6> Aulich Ch. Australia: still a tale of Cinderella? // Comparing local governance: trends and developments. P. 194 - 197. Англ. яз.

При этом сокращается число желающих занять выборные должности. Показательно, например, что в Австралии на выборах в местные органы власти в сельской местности на состязательной основе замещается лишь 30% вакантных мест, в городах эта цифра в два раза выше. Аналогичная ситуация в Великобритании, где политические партии зачастую не способны выдвинуть необходимое число кандидатов на местных выборах, что снижает их состязательность и приводит к фактическому отсутствию конкуренции в отдельных избирательных округах. Подобная ситуация, по мнению британских исследователей, не может не вызывать "беспокойства относительно демократической легитимности местного управления" <7>.

<7> Morphet J. Modern local government. London, 2008. P. 15. Англ. яз.

С учетом вышесказанного предпринимаются попытки "легитимировать публичную политику" <8> и оживить политический процесс на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения, расширить формы непосредственного участия граждан в решении местных вопросов. Все чаще в современной литературе высказывается мысль о том, что без партисипационной демократии (базирующейся на непосредственном участии со стороны населения) "одной лишь представительной демократии уже недостаточно" <9>. Процесс управления на местах посредством традиционных форм представительной демократии все больше дополняется разнообразными механизмами консультаций с населением как основы для принятия решений. Вносятся изменения в законодательство о местном управлении, направленные на расширение форм непосредственной демократии, усиление гласности в деятельности местных властей (в т.ч. с использованием Интернета), закрепляющие проведение регулярных встреч с мэром и членами местного совета, открытие специальных телефонных линий для связи с представителями местной администрации, вовлечение потребителей в процесс оказания услуг и установление соответствующих местных стандартов (т.н. интерактивное управление).

<8> John P. Local governance in Western Europe. London, 2006. P. 16. Англ. яз.
<9> Sullivan H. Modernisation, democratisation and community governance // Local government studies. 2001. Vol. 27. N 3. P. 8. Англ. яз.

Расширяется практика проведения заседаний местных советов (например, в Великобритании), посвященных какой-либо определенной теме, в рамках которых населению даются ответы на интересующие его вопросы. Важной формой консультаций с населением становятся т.н. гражданские форумы, в которых принимают участие представители населения и различных групп интересов. В рамках подобных форумов обсуждаются насущные для соответствующего местного сообщества вопросы и принимаемые местными властями решения.

Усиливается роль территориальных комиссий местных советов, отвечающих за развитие отдельных районов, расположенных в рамках соответствующих муниципалитетов. В работе таких комиссий достаточно активное участие принимают представители населения. Территориальные комиссии рассматривают вопросы сугубо местного характера, имеющие значение для данных территорий, и считаются важным инструментом влияния граждан на процесс принятия решений на соответствующем уровне.

Активизируется институт народной инициативы (в т.ч. посредством петиций). Проводятся местные референдумы, которые могут носить как консультативный (Нидерланды, Скандинавские страны, канадские провинции), так и императивный характер (земли ФРГ).

Прямая демократия традиционно является реальной альтернативой представительной демократии на местном уровне в США. Так, институт народной инициативы здесь позволяет определенному числу избирателей внести на рассмотрение местного совета проект того или иного нормативного акта. Посредством референдума граждане, наоборот, вправе отменить тот или иной акт местного совета (в течение определенного срока после его принятия). Референдум здесь требуется также для внесения изменений в городские хартии самоуправления и решения некоторых иных вопросов (например, осуществления займов, повышения налогов). В 29 штатах и в не менее чем 60% американских городов действует институт отзыва местных выборных должностных лиц. Так, в прошлом населению удавалось отозвать избранного мэра в таких городах, как Детройт, Лос-Анджелес, Сиэтл.

Одной из форм децентрализации власти и вовлечения населения в решение вопросов местного значения является создание (как правило, на уровне отдельных кварталов и районов города) т.н. соседских советов (neighborhood councils). Могут они носить и иное наименование (например, комиссии по районному планированию (area planning councils)). В состав последних включаются местные жители, владельцы собственности, предприниматели, представители церкви, различных благотворительных организаций. В качестве выразителей интересов местного сообщества соседские советы могут наделяться контрольными полномочиями за осуществлением отдельных муниципальных функций на соответствующей территории (Бостон, Нью-Йорк). Могут им делегироваться и иные полномочия, например в области землепользования (Лос-Анджелес, в рамках которого функционируют 90 таких советов). Эти полномочия носят преимущественно совещательный характер, но иногда соседским советам предоставляется право принятия окончательных решений по ограниченному кругу вопросов, непосредственно затрагивающих интересы местных жителей.

Возможность делегирования отдельных функций на субмуниципальный, "соседский" уровень предусматривает и Закон о местном управлении 2000 г. в Великобритании. Подобное делегирование укладывается в получившую здесь распространение концепцию "нового локализма" ("new localism"), представляющую собой своеобразный "ребрендинг принципа субсидиарности" <10>. Данная концепция предусматривает, в частности, т.н. двойную деволюцию, в рамках которой полномочия передаются не только с национального уровня на муниципальный, но и с муниципального на соседский <11>. Предполагается институциализация субмуниципальных единиц в качестве приходов, которые будут создаваться не только в сельской, но и в городской местности и оказывать жителям определенные услуги, будучи максимально приближенными к их потребителю.

<10> Morphet J. Op. cit. P. 131.
<11> Miliband D. Double devolution // The Guardian. London, 2006. Febr. 21. Англ. яз.

В некоторых американских городах функционируют также гражданские наблюдательные советы (citizen review boards), которые рассматривают жалобы граждан на действия местных органов власти. Они формируются местными советами и специализируются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (чаще всего - деятельности городской полиции).

В отдельных странах (например, в Дании, Швеции) по определенным направлениям деятельности местных властей создаются советы потребителей, мнение которых должно учитываться при принятии тех или иных решений. Такие советы считаются определенной школой демократии, важным дополнительным каналом вовлечения населения в местные дела и позволяют осуществлять децентрализацию властных полномочий не только в отношениях между государством и муниципалитетами, но и в рамках самих муниципалитетов. Так, в Дании советы потребителей создаются по таким вопросам, как организация школьного образования, помощь на дому, уход за пожилыми людьми. Подобные советы избираются потребителями соответствующей услуги на основе функционального представительства (в их состав могут входить, например, пожилые люди либо представители национальных меньшинств).

Институт консультаций с населением при принятии местными властями отдельных решений вводится и в других странах. В Польше, например, такие консультации обязательны при принятии планов землепользования и должны быть проведены до итогового голосования в муниципальном совете. В Бельгии консультации с населением (напоминающие консультативный референдум) проводятся по инициативе местного совета или не менее 10% жителей соответствующей коммуны, обладающих правом голоса. После того, как решение принято, действуют различные механизмы отчетности о его реализации. Еще одной формой взаимодействия местных властей с населением являются опросы общественного мнения относительно качества оказываемых населению услуг.

Важной инновацией является внедрение на местном уровне института т.н. электронного правительства (e-government). Так, в США более 90% местных органов власти имеют свои веб-сайты, качество которых пока неоднородно. Есть сайты, которые не очень хорошо загружаются, предоставляют весьма скудную информацию и не позволяют войти в прямой контакт с избранными должностными лицами и муниципальными служащими. Иные же сайты дают весьма большой объем информации и предоставляют возможность получить прямой доступ к отдельным муниципальным услугам.

В современных условиях муниципальный уровень, таким образом, все больше ассоциируется с управленческими функциями, реализацией на местах политического и экономического курса вышестоящих властей и рассматривается как неотъемлемая часть некой общей государственной системы, единого механизма публичной власти. При этом вопросы самоуправления и местной демократии все больше ставятся в контексте функционирования субмуниципального, "соседского уровня", который представляется более адекватным с точки зрения учета интересов местных жителей и их самоорганизации.

Анализ современного местного управления выявляет достаточно парадоксальную тенденцию. Усиливается роль местных органов власти в территориальном управлении, в реализации задач социальной государственности, увеличивается количество расходуемых на местном уровне ресурсов, растет занятость в муниципальной сфере. При этом, однако, падает интерес населения к деятельности муниципальных властей, снижается их общая легитимность и представительность. На то, чтобы обратить эту тенденцию вспять, как раз и направлены некоторые нововведения, о которых говорилось выше.

Список литературы

  1. Aulich Ch. Australia: still a tale of Cinderella? [Текст] // Comparing local governance: trends and developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmills, 2005. P. 194 - 197. Англ. яз.
  2. Borraz O. France: the intermunicipal revolution [Текст] / O. Borraz, P. Le Gales // Comparing local governance: trends and developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmills, 2005. Англ. яз.
  3. Changing government relations in Europe: from localism to intergovernmentalism [Текст] / Ed. by M.J. Goldsmith, E.C. Page. London, 2010. Англ. яз.
  4. John P. Local governance in Western Europe [Текст]. London, 2006. Англ. яз.
  5. Local government and metropolitan regions in Federal systems [Текст] / Ed. by N. Steytler. Montreal, 2009. Англ. яз.
  6. Miliband D. Double devolution [Текст] // The Guardian. London, 2006. Febr. 21. Англ. яз.
  7. Morphet J. Modern local government [Текст]. London, 2008. Англ. яз.
  8. Sullivan H. Modernisation, democratisation and community governance [Текст] // Local government studies. 2001. Vol. 27. N 3. Англ. яз.
  9. Vogel R.K. Multilevel governance in the United States [Текст] // Spheres of government: comparative studies of cities in multilevel governance systems / Ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007. Англ. яз.