Мудрый Юрист

О некоторых проблемных вопросах современного административно-деликтного законодательства

Хмара Анатолий Михайлович, ученик профессора Сорокина Валентина Дмитриевича, доцент кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются отдельные проблемные вопросы административной ответственности, ее соотношение с налоговой, финансовой и другими видами материальной ответственности в рамках одноименных отраслей права.

Ключевые слова: административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях, административно-деликтное законодательство.

On some controversial issues of contemporary administrative-delictual legislation

A.M. Khmara

Khmara Anatolij Mikhajlovich, disciple of professor Sorokin Valentin Dmitrievich, assistant professor of the Chair of Administrative Law of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences, assistant professor.

The article considers some problematic issues of administrative responsibility, its correlation with the tax, financial, and other types of liability within the branches of law.

Key words: administrative responsibility, manufacture on affairs about administrative offences, administrative and tort law.

Административная ответственность является одним из важнейших институтов административного права. Нормативным основанием ее применения является предусмотренность того или иного деликта в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Как известно, одной из целей кодификации действующего административно-деликтного законодательства было сосредоточение в одном акте всех видов административных правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными правовыми актами. Однако, по мнению некоторых авторов <1>, "идея о сосредоточении всех норм, устанавливающих административную ответственность, в КоАП РФ не была реализована в полном объеме". В связи с этим обоснованно возникают вопросы: возможно ли отнести установленную другими федеральными законами, кроме КоАП РФ, ответственность за нарушение законодательства к административной ответственности и должны ли при этом соблюдаться процессуальные гарантии, предусмотренные КоАП РФ, в случае привлечения лица за нарушение законодательства к ответственности, не установленной в КоАП РФ?

<1> Султанов А.Р. О кодификации законодательства об административных правонарушениях и антимонопольном законодательстве // Закон. 2007. N 7.

Данная озабоченность связана с тем, что в российской правовой доктрине в последнее время все больше набирают силу концепции, признающие особенности и самостоятельность финансовой, налоговой, бюджетной и некоторых других видов ответственности. Следствием такого процесса стало то, что многие "отраслеобразующие" нормативно-правовые акты российской правовой системы включают разделы, содержащие нормы об ответственности за правонарушения.

Так, Налоговый кодекс Российской Федерации <2> содержит раздел VI "Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение". В свою очередь, действующее налоговое законодательство содержит нормы, определяющие такие его понятия, как "финансовая ответственность", "налоговое правонарушение" и "налоговая ответственность", и дополнительно отсылочные нормы в части применения мер административной ответственности, если таковые предусмотрены КоАП РФ. Выполняя фискальные задачи, законодатель постарался завуалировать административную ответственность за налоговые правонарушения, применяя понятие "налоговые санкции". Это позволяло в упрощенном порядке (с позиции силы) решать вопросы привлечения к ответственности налогоплательщиков.

<2> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824, 3825; 2000. N 32. Ст. 3340, 3341.

При этом вопрос о соотношении положений КоАП РФ, также содержащего нормы об административной ответственности за налоговые правонарушения (ст. 15.3 - 15.9 и 15.11), и части первой Налогового кодекса Российской Федерации решен следующим образом: субъектами ответственности, согласно статьям КоАП РФ, являются должностные лица организаций, а поскольку в силу глав 15, 16 и 18 Налогового кодекса в соответствующих случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их должностные лица, то привлечение последних к административной ответственности не исключает привлечения организаций к ответственности, установленной налоговым законодательством.

Автор солидарен с позицией тех ученых, которые считают, что вся публично-правовая ответственность в сфере государственного управления, предусмотренная отдельными федеральными законами, действующими помимо КоАП РФ, также является административной. Попытка признания налоговой, финансовой, бюджетной и других видов ответственности самостоятельными настораживает, поскольку свидетельствует о несоблюдении одного из принципиальных положений Кодекса об административных правонарушениях, закрепившего в ст. 1.1 положение о том, что Кодекс является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне <3>.

<3> См., напр.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004. С. 11, 12; Студеникина М.С. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004. С. 21; Соколов А.Ю. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004 и др.

А.Ю. Соколов обратил внимание на то обстоятельство, что "КоАП РФ содержит ряд пробелов, подлежащих устранению в будущем, поскольку не решена проблема правовой природы отдельных административно-правовых санкций, применяющихся за нарушения антимонопольного законодательства, но оставшихся неурегулированными новым КоАП. К их числу, например, относятся: взыскание в федеральный бюджет незаконно полученного дохода, принудительная ликвидация юридического лица, принудительное разделение (выделение) юридического лица" <4>. Такое положение создает определенные трудности в реализации норм федерального законодательства, в частности Закона "О защите конкуренции", содержащего санкции, связанные с обязательными для исполнения предписаниями о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства <5>.

<4> Соколов А.Ю. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 137.
<5> См.: подп. "к" п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. от 02.11.2013) "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434, N 44. Ст. 5633.

Другими примерами таких административно-правовых санкций, по нашему мнению, содержащихся в иных законодательных актах, помимо КоАП РФ, являются:

а) денежное взыскание в виде штрафа в размере до десяти тыс. руб., налагаемое судом в порядке ст. 118 УПК РФ поручителю, не выполнившему свои уголовно-процессуальные обязательства, предусмотренные ч. 4 ст. 103 УПК РФ <6>;

<6> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (в ред. от 21.10.2013 N 271-ФЗ, N 272-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

б) штраф в размере от 0,1 до 1 процента минимального размера уставного капитала, но не менее 1% минимального размера уставного капитала, взыскиваемый Банком России в соответствии со ст. 74 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <7> с кредитных организаций, нарушивших федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними нормативные акты и предписания Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, непроведение обязательного аудита, нераскрытие информации о своей деятельности и аудиторского заключения по ней и т.д.

<7> Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (в ред. от 23.07.2013) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.10.2013) // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

"Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - писал в свое время В.Д. Сорокин, - то его существование может быть оправданным лишь при одном непременном условии: если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс, регулирующий вопросы самостоятельного вида юридической ответственности, не может быть ничем иным, кроме как своего рода юридическим монополистом. Надо ли доказывать, что КоАП та форма юридического монополизма, которая в наибольшей степени отвечает требованиям эффективности регулирования этого вида общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же существование КоАП с десятками отдельных нормативных актов, регулирующих "свои" административные правонарушения, является бессмысленным" <8>.

<8> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.

Серьезной проблемой современного административно-деликтного законодательства является его динамичность, выражающаяся в большом количестве вносимых изменений и дополнений, в т.ч. и за счет проводимой в стране политики по гуманизации уголовного законодательства и, соответственно, декриминализации уголовных преступлений. При этом многие нормы, как существующие, так и вновь принимаемые, зачастую носят бланкетный характер, уследить за которыми подчас трудно даже специалисту, что дает определенные преимущества государственным органам, по инициативе которых чаще всего и вносятся изменения и дополнения.

Проблемой современного административно-деликтного законодательства, заслуживающей внимания ученых и законодателя, является отсутствие возможности назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено санкцией конкретной статьи КоАП РФ, в отличие, например, от соответствующих положений Уголовного кодекса РФ, что противоречит реализации одного из основных принципов производства по делам об административных правонарушениях - принципа справедливости.

В литературе справедливо обращается внимание на существующие коллизии в применении процессуальных норм российского законодательства, регламентирующих процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. В частности, после вступления в силу нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <9> арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях в так называемом смешанном процессуально-правовом режиме, в котором объединены исковое производство, производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, и производство по делам об административных правонарушениях, урегулированное КоАП РФ. При этом суды оказываются вынужденными постоянно сталкиваться с правовыми коллизиями, разрешению которых не может помочь даже принятое Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <10>.

<9> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
<10> Вестник ВАС РФ. 2003. N 3.

Еще одной проблемой современного административно-деликтного законодательства является установление ответственности физического и юридического лица за одно и то же деяние. Сомнению подвергается положение ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ о том, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. По сути, речь идет о том, что за одно правонарушение может наступить двойная ответственность с точки зрения субъектов ответственности, тем самым нарушаются основополагающие принципы ответственности, не говоря уже о том, что подобное положение создает благодатную почву для совершения коррупционных правонарушений <11>.

<11> Практика привлечения за одно правонарушение к ответственности и физического, и юридического лица встречается в законодательстве и других стран. Однако речь в таких случаях идет о более серьезных правонарушениях, в частности о коррупционных, а не об общей практике наказания за правонарушения, не представляющие большой общественной опасности.

И наконец, следует еще раз обратить внимание на название соответствующего административно-юрисдикционного акта на федеральном уровне, который посвящен не столько административным правонарушениям, сколько вопросам административной ответственности. Следует заметить, что нормы, предусматривающие запреты или возлагающие обязанность совершения определенных действий, как правило, содержатся не в КоАП РФ, а в других законах или подзаконных нормативных правовых актах, тогда как ответственность за их нарушения предусмотрена только Кодексом. Мы разделяем мнение, что более корректное название, отражающее природу и предназначение этого акта: Кодекс Российской Федерации об административной ответственности.

Литература

  1. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004. С. 11, 12.
  2. Соколов А.Ю. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 137.
  3. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.
  4. Студеникина М.С. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004. С. 21.
  5. Султанов А.Р. О кодификации законодательства об административных правонарушениях и антимонопольном законодательстве // Закон. 2007. N 7.