Мудрый Юрист

Значение трудов в.д. Сорокина для развития научных представлений об административном процессе и статусе административно-процессуального законодательства

Каплунов Андрей Иванович, ученик профессора Сорокина Валентина Дмитриевича, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор.

В статье анализируются основные подходы к пониманию административного процесса как вида юридического процесса, особенности разработанной В.Д. Сорокиным концепции управленческого подхода к пониманию административного процесса, ее значение для развития научных представлений о понятии административного процесса и месте административно-процессуального законодательства в системе российского права.

Ключевые слова: административный процесс, управленческий подход, судебный подход, административное судопроизводство, административно-процессуальное законодательство, административно-процессуальное право.

Significance of works of V.D. Sorokin for development of scientific ideas on administrative procedure and the status of administrative-procedure legislation

A.I. Kaplunov

Kaplunov Andrej Ivanovich, disciple of professor Sorokin Valentin Dmitrievich, professor of the Chair of Administrative Law of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of juridical sciences, professor.

The article analyzes the main approaches to the understanding of the administrative process as a form of legal process, especially developed V.D. Sorokin concept managerial approach to the understanding of the administrative process, its importance for the development of scientific ideas about the concept of the administrative process and place the administrative procedure law in the Russian law.

Key words: administrative process, management approach, judicial approach, administrative proceedings, administrative and procedural legislation, administrative and procedural law.

О Валентине Дмитриевиче Сорокине как ученом и человеке сказано немало добрых слов. Коллеги-административисты характеризуют Валентина Дмитриевича как "выдающегося российского ученого-юриста", "научный голос" которого "был красивым, весьма значащим, мягким и авторитетным"; "он был талантливым ученым и прекрасным человеком" <1>. В кругах ученых-административистов Валентин Дмитриевич признан первым разработчиком (основоположником) "управленческой концепции" административного процесса как вида юридического процесса и теории административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права, автором первого за всю историю России учебника по административно-процессуальному праву <2>. Эти достижения являются закономерным итогом пятидесятилетней научной и педагогической деятельности одного из "наиболее ярких представителей советской (российской) юридической науки второй половины XX в.", оказавшего "заметное влияние на развитие правовой и, прежде всего, административно-правовой теории в России начала XXI в." <3>.

<1> Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "управленческая" концепция и ее значение для науки административного права [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".
<2> В кн.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008 (Некролог).
<3> Бахрах Д.Н. Предисловие. В кн.: Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 12.

От себя замечу, Валентину Дмитриевичу была присуща истинная интеллигентность, которая шла изнутри, из глубины его человеческой натуры. Общение с ним как с человеком (личностью) всегда было комфортным и приятным, а как со специалистом - очень полезным. Валентин Дмитриевич был сильный духом и мужественный человек, эти его качества в полной мере проявились в последний год жизни, когда он тяжело болел.

В год 90-летия со дня рождения профессора В.Д. Сорокина обращение к его научному наследию связано не только с юбилейной датой. В настоящее время в связи с внесением Президентом России в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <4> вопросы о понятии и структуре административного процесса, статусе и содержании административно-процессуального законодательства приобрели особую актуальность.

<4> Проект N 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Внесен Президентом Российской Федерации [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

К сожалению, несмотря на немалое количество работ ученых-административистов, посвященных административному процессу и административно-процессуальному праву, эта проблематика до сих пор остается предметом научной дискуссии. Как представляется, причин такого положения две:

Первая из указанных причин характеризуется тем, что до недавнего времени теория административного процесса была представлена двумя основными подходами к пониманию административного процесса: узким (юрисдикционным) и широким (управленческим).

Согласно юрисдикционному подходу административный процесс понимается как регламентированная законом "деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения" <5>. В определении, сформулированном Н.Г. Салищевой в 1964 г., акцент сделан на содержательной стороне административного процесса, который ограничивался рассмотрением споров и применением административного принуждения.

<5> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16.

При характеристике управленческого подхода воспользуемся определением В.Д. Сорокина, согласно которому "административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права" <6>. В данном определении внимание акцентируется как на предметной, так и субъектной составляющей административного процесса. Административный процесс определяется как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел при осуществлении различных видов управленческой деятельности: нормотворческой, регулятивной, правоприменительной и правоохранительной (а не только юрисдикционной). С точки зрения субъектного состава это деятельность, осуществляемая преимущественно должностными лицами органов исполнительной власти, а в установленных законом случаях - судьями, прокурорскими работниками.

<6> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 204. Впервые аналогичное определение было представлено в работе В.Д. Сорокина: Проблемы административного процесса. М.: Юридическая литература, 1968. С. 71 - 72.

Изменения, произошедшие в законодательстве Российской Федерации за последние два десятилетия, обусловили вектор дальнейшего развития и корректировки взглядов административистов о понятии и структуре административного процесса.

В настоящее время есть основание говорить о трех основных подходах к пониманию административного процесса: управленческом, судебном и комплексном (объединяющем первые два подхода).

Управленческий подход в целом выдержал испытание временем и получил дальнейшее развитие в исследованиях, посвященных административно-процессуальной проблематике. Особое внимание хочется обратить на докторские диссертации В.А. Лории (1976 г.), И.В. Пановой (2000 г.), П.И. Кононова (2001 г.).

С точки зрения Ю.Н. Старилова, который относится к числу активных сторонников "судебной" концепции административного процесса, "административный процесс - это... порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений", главной задачей которого "является обеспечение судебно-правовой защиты субъективных публичных прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов, законных интересов физических и юридических лиц" <7>, "на институт административного процесса нужно посмотреть как на административное судопроизводство (административную юстицию)" <8>. Данный подход к пониманию административного процесса стал активно развиваться после принятия Конституции РФ 1993 г. и закрепления в ней нового вида судопроизводства - "административного" (ст. 118), а также терминов "административные дела" (ст. 126), "административно-процессуальное законодательство" (п. "к" ч. 1 ст. 72). У данного подхода в настоящее время есть немало сторонников (например, С.З. Женетль, С.Н. Махина, А.А. Никольская, Ю.В. Святохина).

<7> Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. С. 5.
<8> Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 6.

Третий (комплексный) подход к пониманию административного процесса, который в настоящее время может называться "широким", получил свое выражение в обновленном мнении Н.Г. Салищевой. "Объективная реальность в сфере общественных отношений, - пишет она, - позволяет обосновать существование и развитие трех видов административного процесса... административные процедуры, административная юрисдикция, административное судопроизводство... Каждый вид административного процесса имеет свои особенности, связанные, в частности, со сферой деятельности органов, осуществляющих правоприменение. Административные процедуры - сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция - сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство - сфера деятельности органов правосудия" <9> (выделено мной. - А.К.). У данного подхода также есть сторонники <10>.

<9> См.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 221 - 232; Салищева Н.Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина: В 2 ч. Ч. 1. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета МВД России, 2010. С. 27 - 28.
<10> См.: Гречкина О.В., Майоров В.И. Административный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. Челябинск: Издательство ЮУрГУ, 2008.

Перечисленные подходы являются основными, они представлены схематично и не отражают всего многообразия важных нюансов и различий во мнениях, существующих у сторонников как перечисленных основных подходов к пониманию административного процесса, так и оригинальных подходов <11>, которые не вписываются в рамки основных.

<11> К примеру, по мнению А.А. Демина, административный процесс - это процедура разрешения административных споров как в суде, так и в других инстанциях (квазисудебных органах), при участии трех сторон юридического процесса: 1) заявитель, 2) лицо, действия которого обжалуются, и 3) лицо, разрешающее спор. См.: Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Курс лекций: Учебное пособие. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 154, 155.

Остановлюсь на отдельных положениях "судебной" концепции административного процесса, поскольку ее сторонники в настоящее время являются основными оппонентами "управленческого" подхода к пониманию административного процесса.

Представители судебного подхода исходят из того, что процессом как юридической категорией следует считать только деятельность суда и только по рассмотрению споров. Так, Ю.Н. Старилов полагает, что на "административный процесс и административно-процессуальное право необходимо смотреть не с традиционных "правоохранительных" и "процедурных" точек зрения, а с позиций, позволяющих "разглядеть" судебную "правозащитную сущность" административного процесса в структуре юридического процесса и установить его значимость, специальное назначение в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти. Иными словами, на институт административного процесса нужно посмотреть как на административное судопроизводство (административную юстицию)" <12>. Такой подход оставляет за рамками административного процесса, а точнее, административного судопроизводства рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях либо рассмотрение судьями дел о применении иных, помимо административных наказаний, мер административного принуждения.

<12> Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 5.

Административный процесс, согласно "судебному" подходу, рассматривается как форма "разрешения споров", т.е. строится по подобию "гражданского" процесса как вида юридического процесса. При этом "назначение" административного процесса сводится к "процессуальной контрольной деятельности судебной власти", т.е. административный процесс (понимаемый как административное судопроизводство) рассматривается в качестве процессуальной формы контроля судебной власти за органами публичного управления.

Именно такой подход лег в основу проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ). В ч. 1 ст. 1 проекта Кодекса (в ред., принятой ГД ФС РФ в первом чтении 21.05.2013) сказано, что в рамках административного судопроизводства будет осуществляться рассмотрение и разрешение административных дел "о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций", а также "других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений" и связанных "с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий" (выделено мной. - А.К.).

Но с такой постановкой целевого назначения административного судопроизводства, а тем более административного процесса в целом согласиться трудно, поскольку процесс является формой разрешения по существу индивидуально-конкретных дел, а применительно к судопроизводству - правосудия по данным делам, т.е. процессуальной формой (способом) обеспечения законности.

"Оценка правомерности" участников правовых отношений является неотъемлемым элементом как контроля, назначение которого состоит в "выявлении" нарушений, так и правосудия, назначение которого состоит в разрешении судом (судьей) дела (о правонарушении, спора о праве) по существу в целях решения вопроса о привлечении к ответственности либо защиты нарушенных прав (восстановления законности). О формах и видах контроля, в т.ч. пределах судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и реагирования на выявленные нарушения, написано достаточно много, и нет необходимости смешивать эту деятельность с правосудием по индивидуальному конкретному делу и тем более превращать правосудие в контроль.

Рассмотрение жалоб и споров, а если использовать терминологию Конституции РФ и проекта КАС РФ, рассмотрение "административного дела" <13>, после принятия КАС РФ следует считать самостоятельным способом обеспечения законности государственного (и иного публичного) управления наряду с "контролем" и "надзором". Замечу также, что в ч. 1 ст. 1 проекта КАС РФ речь идет о контроле "за законностью и обоснованностью осуществления... полномочий". Что имеется в виду под оценкой судом (судьей) "обоснованности осуществления... полномочий" применительно к каждой категории административных дел, которые будут рассматриваться в рамках административного судопроизводства, представить пока сложно. Но вернемся к понятию административного процесса и административно-процессуального права.

<13> Под административным делом понимается "принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору". См.: п. 1 ст. 18 проекта N 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.05.2013).

Сторонники судебной концепции исходят из того, что "статусом отрасли права может обладать только правосудие по административным делам - собственно административный процесс, а административные процедуры (как позитивные, так и юрисдикционные) необходимо считать частью общего административного права" <14>. Из этого положения следует, что административным процессом, по их мнению, может быть только "правосудие по административным делам". Управленческая деятельность органов исполнительной власти осуществляется только в процедурных формах, представленных в виде как позитивных, так и юрисдикционных административных процедур.

<14> Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 13.

Надо отдать должное представителям "судебного" подхода к пониманию административного процесса, усилия которых направлены на разработку юридической модели нового, закрепленного в Конституции Российской Федерации 1993 года вида судопроизводства - "административного" и создание необходимой правовой основы для его осуществления.

Вместе с тем принципиальное возражение вызывает их позиция, сводящая административный процесс к административному судопроизводству, а административно-процессуальное законодательство - к нормам, регламентирующим его. Сторонников данного подхода не смущает то обстоятельство, что предлагаемое ими понимание административного процесса противоречит п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым "административно-процессуальное" законодательство находится "в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (на это уже не раз обращалось внимание в публикациях).

Складывается впечатление, что судебный подход к пониманию административного процесса представляет собой не совсем корректную с точки зрения конституционных норм "подгонку" теории административного процесса и административно-процессуального права под определенную модель административного судопроизводства. Однако теория административного процесса и концепция административного судопроизводства - это далеко не одно и то же.

Ю.Н. Старилов в своей статье, посвященной памяти В.Д. Сорокина, отмечает: "В настоящее время (т.е. уже в новой "творческой атмосфере", при наличии достаточно благоприятного климата для "расцвета научной мысли") современными авторами констатируются, немного развиваются, в той или иной степени "подрабатываются" положения, сформулированные поколением ученых-юристов, заложивших основы и определивших главные подходы к пониманию административного процесса" <15>. Нельзя, правда, не заметить, что в результате проведенной "подработки" в предложенном сторонниками "судебного" подхода понимании административного процесса от "управленческой" концепции "не осталось и следа", даже производству по делам об административных правонарушениях не нашлось места в административном процессе. Один из "современных авторов" - Ю.В. Святохина (сторонник судебного подхода) - дает следующую оценку разработанного В.Д. Сорокиным понимания административного процесса: "Многие выводы выдающегося административиста настолько выверены, что не утратят своей актуальности еще очень длительное время. Однако суть самой концепции сегодня, можно сказать, устарела и вступает в противоречие не только с основным направлением развития российской государственности, но и с формирующейся нормативно-правовой базой" <16> (выделено мной. - А.К.).

<15> Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "управленческая" концепция и ее значение для науки административного права [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Святохина Ю.В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж: Воронежский гос. университет, 2007. С. 21.

Для того чтобы определить обоснованность данного утверждения, обратимся к характеристике авторской концепции "управленческого" подхода к пониманию административного процесса, представленной в трудах В.Д. Сорокина. Отметим, что основы "управленческого" подхода были разработаны В.Д. Сорокиным в конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого столетия <17>. Вместе с тем после принятия Конституции 1993 г., в новых социально-политических и экономических условиях, повлекших необходимость проведения административной реформы, изменение российского законодательства, и, как было сказано, в новой "творческой атмосфере", у Валентина Дмитриевича словно открылось второе дыхание. В работах В.Д. Сорокина в канун и после 2000 г. представлено обобщенное и соответствующим образом скорректированное изложение его авторской концепции административного процесса и административно-процессуального права <18>.

<17> См.: Сорокин В.Д.: 1) Проблемы административного процесса. М., 1968; 2) Административно-процессуальные отношения. Л., 1968; 3) Административно-процессуальное право. М., 1972; 4) Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976.
<18> См.: Сорокин В.Д.: 1) Семь лекций по административному праву. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 1998; 2) Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; 3) Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003; 4) Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. СПб., 2004.

Если говорить о позиции В.Д. Сорокина в отношении включения административного судопроизводства в состав административного процесса, то она была однозначной: "Административное судопроизводство... по определению не может быть процессом административным, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом! Это уже процесс судебный, а не административный" <19>.

<19> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. 2-е изд. перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 218.

К основным положениям "управленческой" концепции административного процесса, по мнению В.Д. Сорокина, относятся следующие <20>:

<20> См. подробнее: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 197 - 203.
  1. Административный процесс - это юридическая форма реализации такой ветви единой государственной власти, как исполнительная власть. Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически управленческую природу.
  2. Этот вид процесса реализуется прежде всего и главным образом органами исполнительной власти всех уровней, а в случаях, предусмотренных законом, и другими субъектами, например судьями.
  3. Это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая. Правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права (не только материального административного права, но и многих других материальных отраслей).
  4. Как деятельность юридическая административный процесс объективно нуждается в "собственном" регулировании, что обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм.
  5. Административный процесс - это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе реализации которой возникают административно-процессуальные правоотношения.

Эти положения в общих чертах раскрывают суть административного процесса как вида юридического процесса и его "управленческое", а не только "юрисдикционное" содержание.

Вместе с тем, чтобы получить более точное представление о разработанной В.Д. Сорокиным концепции административного процесса, необходимо учитывать сформулированные им важнейшие особенности "процесса как юридической категории", опираясь на которые можно определить границы и правовую природу самого административного процесса. Эти особенности, как правило, остаются за рамками научного анализа сторонников иных подходов к пониманию административного процесса. Суть их сводится к следующему <21>:

<21> См. подробнее: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 176 - 185.
  1. Взятый в целом процесс - это государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные. Из этой бесспорной формулы следуют два вывода, имеющие, с точки зрения В.Д. Сорокина, определяющее значение для характеристики любого вида процесса:

а) будучи юридической формой данной ветви государственной власти, процесс в полной мере отражает особенности "своей" ветви государственной власти;

б) у каждого вида процесса свой властный источник - соответствующая ветвь государственной власти <22>.

<22> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 177.
  1. Любой вид процесса - это деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции.
  2. Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Смысл процесса - достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, оформленного в виде соответствующего юридического акта.
  3. Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической, процесс объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое осуществляется с помощью процессуальных норм, играющих важную роль в системе права.
  4. Наличие несомненной, хотя и своеобразной связи процесса с методом правового регулирования.

Особенности процесса, перечисленные в п. 1, 2 и 5, свидетельствуют о том, что процесс как юридическая форма властной деятельности органов власти является элементом механизма правового регулирования (предмет - метод - процесс) на уровне всей системы российского права (на макроуровне). Юридический процесс - общеправовая категория, основные разновидности которой в форме гражданского, административного и уголовного процессов являются своего рода каналами реализации одноименных типов метода правового регулирования.

Соответственно, уголовный процесс обеспечивает реализацию уголовно-правового типа регулирования общественных отношений, в котором доминирует запрет, и связан с реализаций санкции за нарушение уголовно-правового запрета (включает применение принуждения).

Гражданский процесс обеспечивает реализацию гражданско-правового типа регулирования общественных отношений, в котором доминирует дозволение, и направлен на защиту прав физических и юридических лиц от нарушений (включает разрешение споров).

Административный процесс обеспечивает реализацию административно-правового типа регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, в котором доминирует предписание (обязанность, функциональная обязанность). Административный процесс связан с исполнением субъектом государственного управления (органами исполнительной власти и их должностными лицами) возложенных на него обязанностей (включает процессуальные формы принятия субъектом управления властных решений при исполнении возложенных обязанностей). Поэтому субъектами административно-процессуальной деятельности являются преимущественно должностные лица органов исполнительной власти.

Хочется подчеркнуть, что управленческое понимание административного процесса определяется не социально-политическими условиями жизни общества, а сущностными характеристиками права как регулятора общественных отношений и особенностями административно-правового типа регулирования управленческих отношений. Попытки увязать актуальность управленческого понимания административного процесса только с советским периодом российской государственности <23> либо оценивать его актуальность в связи с принятым и закрепленным в Конституции Российской Федерации политико-правовым решением о создании административного судопроизводства либо опытом ряда зарубежных стран <24> являются неубедительными.

<23> Демин А.А. К понятию процессуальных правоотношений в трудах профессора В.Д. Сорокина // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина: В 2 ч. Ч. 1. СПб., 2012. С. 33 - 38.
<24> См.: Старилов Ю.Н. "Однозначное указание" последовало в эпоху модернизации: логичное завершение дискуссии о необходимости формирования административно-процессуального законодательства (административного судопроизводства) в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 2013. С. 325.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2), это положение относится ко всем ветвям власти, а не только к судебной. Права и свободы человека и гражданина "определяют... деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18). Процитированные положения не исключают, а, наоборот, предполагают наличие процессуальных форм деятельности исполнительной власти, которые наряду с правосудием обеспечивают "признание, соблюдение и защиту" прав и свобод человека и гражданина на этапе принятия субъектом государственного управления соответствующих властных решений. По справедливому мнению Д.Н. Бахраха, "необходима процессуализация властных отношений. Иными словами, реализация власти должна осуществляться в порядке, урегулированном процессуальными нормами" <25> (выделено мной. - А.К.). Вместе с тем такая тенденция, как отмечает О.К. Застрожная, "чревата возможностью излишней "процессуализации" организационных отношений" <26>. Прежде всего в этой части, в отношении административных процедур, обновленное мнение Н.Г. Салищевой, о котором шла речь выше, на наш взгляд, нуждается в уточнении.

<25> Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. N 7. С. 82.
<26> Застрожная О.К. Советский административный процесс: Учебное пособие. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1985. С. 46.

В связи с этим дальнейшее развитие теории административного процесса нами видится на основе управленческого подхода и учета иных подходов к пониманию административного процесса. К проблемам теории административного процесса, которые требуют своего решения, относятся: определение критериев разграничения процессуальных и процедурных (внепроцессуальных) форм государственно-управленческой деятельности; определение структуры административного процесса, т.е. видов производств, входящих в административный процесс, и совершенствование их правового регулирования; определение роли административного судопроизводства в реализации административно-правового типа регулирования управленческих отношений.

С принятием КАС РФ мы действительно должны посмотреть на административный процесс не только как на деятельность по разрешению индивидуальных конкретных дел, осуществляемую субъектом государственного управления, но и как на деятельность суда (судей) по обеспечению законности деятельности субъекта государственного управления, поскольку оба этих вида процессуальной деятельности являются каналами реализации административно-правового типа регулирования управленческих отношений.

Попытки "запроцедурить" всю деятельность субъекта государственного управления и выдать ее за административный процесс <27> либо, наоборот, вывести ее за рамки административного процесса, как предлагают сторонники судебного подхода, автор данной статьи по указанным выше соображениям, сложившимся прежде всего под воздействием трудов профессора В.Д. Сорокина, поддержать не может.

<27> См.: Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. 399 с.

От решения проблем, связанных с определением понятия и структуры административного процесса, зависит решение вопроса о содержании и месте административно-процессуального законодательства в системе российского права. С сожалением следует отметить, что у сторонников "управленческого" подхода к пониманию административного процесса, в отличие от сторонников "судебного" подхода, нет единодушия в этом вопросе.

Отмечу, что в научной и учебной литературе чаще всего используется термин "административно-процессуальное право" как синоним словосочетания "административно-процессуальное законодательство" либо как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм.

Ряд ученых-административистов (В.Д. Сорокин, В.А. Лория, О.К. Застрожная, А.П. Коренев, Г.А. Кузмичева, В.Е. Севрюгин, Н.В. Макарейко) рассматривают административно-процессуальное право в качестве самостоятельной отрасли российского права. Количество сторонников данной точки зрения постоянно растет. К их числу можно отнести авторские коллективы ряда изданных курсов лекций по административно-процессуальному праву <28>, учебника по административному процессу <29>. Отдельные административисты признают наличие оснований для такого подхода (М.Я. Масленников, С.Н. Махина).

<28> Административно-процессуальное право: Курс лекций. М.: ЦОКР МВД России, 2009. 320 с.; Курс лекций по административно-процессуальному праву: Учебное пособие / Под общ. ред. проф. В.И. Майорова. Челябинск: Челябинский ЮИ МВД России, 2009. 230 с.; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004.
<29> Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник для высших учебных заведений. Киiв, 2001. С. 47.

Другие ученые, например Ю.А. Тихомиров, И.В. Панова, считают, что это подотрасль административного права <30>.

<30> Тихомиров Ю.А. Административное право: новый подход к предмету // Государство и право. 1997. N 6. С. 23; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 13 - 14.

Третья группа ученых (Д.Н. Бахрах, П.И. Кононов) полагает, что административно-процессуальное право - всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. Так, по мнению П.И. Кононова, административно-процессуальное законодательство не сложилось еще как систематизированная обособленная часть, отрасль законодательства РФ. Оно представляет собой несистематизированную совокупность нормативных правовых актов и их отдельных частей (разделов, глав, статей), содержащих административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок осуществления различные видов административных производств <31>.

<31> Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 95.

По мнению Д.Н. Бахраха, сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть <32>.

<32> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. М.: Эксмо, 2007. С. 251 - 252.

Различия в подходах о месте норм административно-процессуального законодательства в системе российского права напрямую связаны с представлениями указанных авторов о понятии и структуре административного процесса. Чем больше административных производств, являющихся, по сути, управленческими процедурами, не соответствующими признакам процесса как юридической категории, включается тем или иным сторонником "управленческого" подхода в структуру административного процесса, тем меньше у него оснований рассматривать нормы, регламентирующие эти производства и процедуры, как самостоятельную процессуальную отрасль права.

К примеру, в структуру административного процесса включают такие производства, как экзаменационно-конкурсное, экспертно-удостоверительное, административно-контрольное (надзорное) <33>, учредительное (организационное), кадровое (служебное), административно-договорное, приватизационное <34>. С точки зрения авторской концепции В.Д. Сорокина они представляют собой административные процедуры, в рамках которых в установленном нормативным актом порядке отрабатывается определенный перечень действий и получается по факту конкретный ситуационный результат. Перечень таких управленческих процедур можно продолжить: квотирование, аттестация, подтверждение соответствия, испытание, инвентаризация, освидетельствование, экспертиза, учет, отчетность. Данные административные процедуры обеспечивают прежде всего достижение целей самой управленческой деятельности (например, распределение ресурсов, комплектование кадрами, оценку уровня подготовки кадров, качества продукции, осуществление различных действий с материальными ценностями, информацией), они не могут рассматриваться в качестве самостоятельных структурных элементов административного процесса. Для перечисленных административных процедур "достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, оформленного в виде соответствующего юридического акта" не является, в отличие от административного процесса, главным смыслом этой деятельности, это всего лишь формальная сторона такой управленческой деятельности.

<33> Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 308, 317, 341.
<34> Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 92, 93, 122, 126.

Предложенная В.Д. Сорокиным структура административного процесса включает ограниченное число административных производств, а именно: по принятию нормативных актов государственного управления; по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях; по делам об административных правонарушениях; по дисциплинарным делам; лицензионное, регистрационное, исполнительное. Три последних вида производства были включены В.Д. Сорокиным в состав административного процесса с учетом анализа обновленного российского законодательства, т.е. "формирующейся нормативно-правовой базы".

Вместе с тем из числа административных производств им было исключено "производство по организационным делам в аппарате государственного управления". В.Д. Сорокин так прокомментировал этот шаг: "У меня возникли серьезные сомнения в правомерности выделения производства по организационным делам в аппарате государственного управления, поскольку, во-первых, этот вид производства во многом связан с рассмотрением заявлений, например, о поступлении на государственную службу, а во-вторых, дела подобного рода реализуются в чисто организационной форме. Хотя, быть может, это и не совсем так" <35>. Как видим, имевшие место сомнения были решены ученым в пользу недопустимости расширения административного процесса за счет включения в него управленческих процедур, не в полной мере подпадающих под признаки процесса как юридической категории.

<35> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 353.

Подводя итог краткому анализу трудов В.Д. Сорокина, можно сделать вывод, что разработанная им авторская концепция управленческого подхода к пониманию административного процесса и его структуры позволяет рассматривать административно-процессуальное законодательство, т.е. процессуальные нормы, регламентирующие административные производства, входящие в структуру административного процесса, в качестве самостоятельной отрасли российского права. Этот подход может быть взят за основу при определении границ административно-процессуального законодательства и предмета административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права, а в дальнейшем скорректирован с учетом принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Литература

  1. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. 399 с.
  2. Административно-процессуальное право: Курс лекций. М.: ЦОКР МВД России, 2009. 320 с.
  3. Бандурка А.М. Административный процесс: Учебник для высших учебных заведений / А.М. Бандурка, Н.М. Тищенко. Киiв, 2001. С. 47.
  4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. М.: Эксмо, 2007. С. 251 - 252.
  5. Бахрах Д.Н. Предисловие. В кн.: Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 12.
  6. Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. N 7. С. 82.
  7. Гречкина О.В. Административный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / О.В. Гречкина, В.И. Майоров. Челябинск: Издательство ЮУрГУ, 2008.
  8. Демин А.А. К понятию процессуальных правоотношений в трудах профессора В.Д. Сорокина // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина: В 2 ч. Ч. 1. СПб., 2012. С. 33 - 38.
  9. Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Курс лекций: Учебное пособие. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 154, 155.
  10. Застрожная О.К. Советский административный процесс: Учебное пособие. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1985. С. 46.
  11. Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 95.
  12. Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса: Монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 308, 317, 341.
  13. Курс лекций по административно-процессуальному праву: Учебное пособие / Под общ. ред. проф. В.И. Майорова. Челябинск: Челябинский ЮИ МВД России, 2009. 230 с.
  14. Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 13.
  15. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 13 - 14, 92, 93, 122, 126.
  16. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16.
  17. Салищева Н.Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина: В 2 ч. Ч. 1. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета МВД России, 2010. С. 27 - 28.
  18. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 221 - 232.
  19. Святохина Ю.В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж: Воронежский гос. университет, 2007. С. 21.
  20. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2008. С. 204, 218.
  21. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юридическая литература, 1968. С. 71 - 72.
  22. Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 1998.
  23. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.
  24. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003.
  25. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. СПб., 2004.
  26. Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "управленческая" концепция и ее значение для науки административного права // СПС "КонсультантПлюс".
  27. Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. С. 5.
  28. Старилов Ю.Н. "Однозначное указание" последовало в эпоху модернизации: логичное завершение дискуссии о необходимости формирования административно-процессуального законодательства (административного судопроизводства) в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 2013. С. 325.
  29. Тихомиров Ю.А. Административное право: новый подход к предмету // Государство и право. 1997. N 6. С. 23.