Мудрый Юрист

О совершенствовании органов судейского сообщества в контексте укрепления единства судебной системы

Бурдина Елена Владимировна, доцент кафедры гражданского права и процесса Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева, кандидат юридических наук, доцент.

Автором анализируются вопросы объединения Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, требующие изменений в организации органов судейского сообщества. Делается вывод о формировании в России самостоятельного их типа и необходимости учета закономерностей функционирования органов судейского сообщества при их реформировании.

Ключевые слова: судебная система, судебная власть, органы судейского сообщества, типы органов судейского сообщества, квалификационные коллегии судей.

About the improvement bodies of judicial community in the context of strengthening the unity of the judicial system

E.V. Burdina

The author of the article analyzes the issues of unification of the Supreme Court and the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation, requiring changes in the organization of the judiciary. It is concluded that Russia has formed a special model of the organization of the judiciary, which features to consider when reforming.

Key words: court system, the judiciary, the judicial council, the types of judicial bodies, qualification board of judges.

Принятие решения об укреплении единства судебной системы и формировании единого высшего судебного органа <1> обусловило дискуссии по всем направлениям функционирования судебной власти, в т.ч. по поводу характера и содержания необходимых изменений в существующую систему органов судейского сообщества, в "конфигурацию судейского сообщества" <2>.

<1> Проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", внесенный Президентом РФ 7 октября 2013 г. URL: http://pravo.ru/doc/view/328/.
<2> Клеандров М.И. Объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации и конфигурация судейского сообщества // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 52 - 60.

В корреляционной зависимости от изменений правового статуса Верховного Суда Российской Федерации находятся следующие вопросы организации и деятельности органов судейского сообщества:

  1. Вопросы представительства судей суда высшей инстанции в составе Всероссийского съезда судей, Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, где предусматривалось представительство от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, наряду с аналогичным представительством от Верховного Суда Российской Федерации.
  2. Процедура формирования на паритетных началах членов Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи.

Изменения в организации органов судейского сообщества по обозначенным вопросам, по нашему мнению, не влекут пересмотра сущностных характеристик действующей их модели. Иные преобразования судейского сообщества, обсуждаемые в юридическом сообществе, в контексте укрепления единства судебной власти должны быть объективно обусловленными, базироваться на выявленных закономерностях функционирования законодательно определенных форм судейского самоуправления и осуществляться в развитие принципов их организации и деятельности. Попытки привнести в судебную организацию опыт органов судейского сообщества зарубежных правовых систем без учета типа и качественных особенностей национальной системы самоуправления может влечь умаление концептуальных основ судебной власти, ее качеств независимости и самостоятельности, гарантами которых органы судейского сообщества являются.

В качестве критериев выделения типов (моделей) существующих в мировой практике органов судейского сообщества, именуемых в международно-правовых документах как судебные советы или советы судебной власти, предлагается использовать их институциональные признаки.

В зависимости от того, как разделена функция управления судами между органами исполнительной власти (прежде всего министерствами юстиции), судами и органами судейского сообщества, выделяются следующие основные типы (модели) управления судами: 1) модель внутрисистемного управления; 2) модель разделенного управления; 3) модель внешнего управления судами. Правовое положение органов судейского сообщества обусловлено факторами распределения судебно-управленческой функции между различными субъектами управления и формами их взаимосвязи.

Концепция внутрисистемного управления судами заключается в том, что административная функция по управлению судами перераспределяется от органов исполнительной власти к самой судебной организации, но не смешивается с правосудием, позволяя судам осуществлять свое основное предназначение. Это предполагает создание независимых от исполнительной и законодательной властей органов судейского сообщества, не сливающихся с судебными органами, большинство членов которых составляют избранные своими же коллегами судьи (США, Литва).

Модель разделенного управления судами предполагает наличие органов судейского сообщества, осуществляющих функции в области кадрового отбора, карьерного роста судей, привлечения их к дисциплинарной ответственности; вместе с тем отдельные полномочия указанных функций, а также организационное и ресурсное обеспечение судов выполняет орган исполнительной власти (чаще всего министерство юстиции либо подотчетное ему ведомство), полномочия которого скоординированы с органами судейского самоуправления в пользу придания исключительности многим полномочиям последних в сфере правового статуса судей (Франция, Италия, Испания, Португалия, Болгария, Польша, отдельные страны СНГ) <3>.

<3> Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / Отв. ред. Т.Н. Нешатаева. М.: Норма-Инфра-М, 2011. С. 50 - 51.

Модель внешнего управления судами означает, что обеспечение судебных органов полностью возложено на исполнительные органы государства; при такой системе управления судами органы судейского сообщества не создаются.

В зависимости от анализируемого признака распределения обеспечительных функций национальная модель органов судейского сообщества признается элементом внутрисистемного управления судами. В формах судейского самоуправления решаются определенные вопросы, напрямую влияющие на независимость судей и связанные со статусом судей, финансированием судов; реализация судебно-административных полномочий Судебным департаментом и его территориальными органами осуществляется под контролем судов и самих судей через органы судейского сообщества и без вмешательства в деятельность по отправлению правосудия.

Однако российская модель внутрисистемного управления судами ограничена сферой действия - действует лишь в отношении федеральных судов общей юрисдикции. Обеспечение деятельности мировых судей возложено на соответствующие исполнительные органы субъектов РФ, которые осуществляют свои полномочия вне законодательно установленных форм контроля со стороны региональных советов судей, что снижает степень единства судебной системы. Поскольку организационное обеспечение деятельности арбитражных судов возлагалось на аппарат Высшего Арбитражного Суда РФ, то административно-судебная функция и функция отправления правосудия по экономическим спорам не разделялись и принадлежали суду высшей инстанции в системе арбитражных судов, что при едином высшем органе - Верховном Суде Российской Федерации - не может быть сохранено.

В целях укрепления единства судебной системы, гарантиями которого должен быть единый порядок обеспечения деятельности судов, предлагаем полномочия по обеспечению деятельности мировых судей и арбитражных судов возложить на Судебный департамент при Верховном Суде РФ, расширив тем самым сферу контролирующих полномочий за его деятельностью со стороны советов судей всех уровней.

По функциональному признаку выделяют два основных типа судебных советов, различающихся по кругу задач и полномочий: советы, в обязанности которых в основном входит обеспечение судейской карьеры, и советы, предназначенные для администрирования судебной деятельности <4>.

<4> Violaine A., Sandra E. Global best practices: judicial councils; lessons learned from Europe and Latin America. URL: http://www.encj.eu/images/stories/pdf.

Судебные советы, созданные в странах Южной Европы (Франция, Италия, Испания, Португалия), именуемые судебными советами южноевропейской модели, предназначаются в большей мере для назначения судей и принятия в отношении их дисциплинарных мер.

В странах Северной Европы советы, именуемые судебными советами североевропейской модели, созданы как некие посредники между правительством и судебной системой для выполнения функций судебной администрации и предназначены для улучшения управления судебной деятельностью и повышения эффективности правосудия (например, в Швеции, Дании, Ирландии).

Между тем во многих странах судебные советы сочетают в своем предназначении оба указанных направления в той или иной мере, образуя модели смешанного типа. Данная тенденция особенно заметна в последние десятилетия, что обусловлено внедрением в судебную сферу IT-технологий и повышением транспарентности судебных процедур, необходимостью постоянной подготовки и переподготовки судейских кадров. Более того, в международно-правовых документах закреплена многофункциональность как принцип оптимального построения судебных советов для выработки единства подходов к решению вопросов судебной сферы. В Заключении Консультативного совета европейских судей N 10 "О совете судебной власти на службе общества" рекомендуется создавать судебный совет, который бы обеспечивал выполнение следующих задач: отбор и назначение судей; продвижение судей в карьере; оценка судей; дисциплинарные и этические вопросы; обучение судей; участие в разработке бюджета и финансировании судов; администрирование и управление судами; защита судей; предоставление заключений государственным органам, касающихся судов и судей; сотрудничество с другими соответствующими органами на национальном, европейском и международном уровне; ответственность перед обществом: транспарентность, взаимодействие, отчетность (п. 42).

В дискуссиях о перспективах развития системы органов судейского сообщества в Российской Федерации высказаны предложения о создании по образцу многих европейских стран и последовавших их опыту стран ближнего зарубежья некоего независимого конституционного органа, состоящего из судей, представителей президента, органов законодательной и исполнительной властей, являющегося высшим органом судейского сообщества, который осуществлял бы прежде всего формирование судейского корпуса. По мнению ряда авторов <5>, правовое положение квалификационных коллегий судей, не являющихся государственными органами, не соответствует характеру их полномочий; предлагается разделять представления об органах судейского сообщества и квалификационных коллегиях судей.

<5> См., например: Фомина Е.В. Правовой статус квалификационных коллегий судей // Российское правосудие. 2013. N 4. С. 108 - 112; Романовская О.В. Административно-правовой статус квалификационных коллегий // Судебная реформа в современной России: итоги и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 20-летию судебной реформы (г. Пенза, 20 - 21 окт. 2011 г.) / Под ред. А.В. Малько, В.А. Терехина. Пенза: Изд-во ПГУ, 2011. С. 237; Она же. Квалификационные коллегии судей и судебная реформа // Российская юстиция. 2009. N 11. С. 17 - 21.

С подобными предложениями вряд ли можно согласиться.

Следует признать, что исходя из совокупности сущностных черт системы органов судейского сообщества в Российской Федерации сформирован самостоятельный их тип, сопоставимый с иными зарубежными моделями лишь по отдельным признакам, в частности по функциональному признаку относящийся к смешанным моделям.

Российская система органов судейского сообщества образована как многофункциональная, имеющая широкие полномочия, что сопряжено с возможными негативными проявлениями концентрации, связанными с несоответствием объема полномочий органа судейского сообщества его структуре и членскому составу; с наличием конфликта полномочий. Для разрешения негативных последствий концентрации, согласно международно-правовым рекомендациям, следует дифференцировать и специализировать органы судейского сообщества. Территориальная протяженность Российской Федерации, количество судов и судей предопределяют объем судейского самоуправления, обусловливают функциональную и территориальную дифференциацию органов судейского самоуправления, каждый вид которых наделен исключительным кругом полномочий. Однако только система органов судейского сообщества обеспечивает единство подходов к решению внутриорганизационных вопросов судебной власти.

На судейское сообщество в лице его органов возложена ответственность за поддержание авторитета судебной власти, что требует определения должного поведения судей и закрепления соответствующих традиций и опыта. Для этого необходимо постоянное динамичное осмысление и формулирование самим судейским сообществом путем постоянной работы всех его органов общих принципов поведения судей. В реализации дисциплинарной функции и функции по отбору кандидатов в судьи, продвижении их в карьере участвуют в формах, определенных законом, наряду с квалификационными коллегиями судей и другие органы судейского сообщества, в т.ч. экзаменационные комиссии и советы судей, что способствует созданию единых подходов в кадровой политике, в выработке единых запретов, относящихся как к кандидатам на должности судей, так и к поведению действующих судей, в вопросах подготовки кандидатов в судьи, повышения квалификации действующих судей, вопросах их надлежащего обеспечения. Сложилась система взаимодействия между органами судейского сообщества, основанная на выполнении конкретным органом тех или иных задач в рамках многофункционального предназначения системы. Вычленение из данной системы квалификационных коллегий не только ослабит судейское самоуправление как средство самоидентификации судей, но и приведет к безосновательной утрате накопленного опыта и традиций судейской этики, разрушит выстроенную в российской правовой системе смешанную модель органов судейского сообщества, трансформируя ее без серьезных аргументов.

Предложения сформировать квалификационные коллегии судей в качестве государственных органов не привносят конструктивного вклада в достижение целей их создания и функционирования, каковыми считаются обеспечение независимости судебной власти, эффективности и качества ее деятельности.

Органы судейского сообщества должны быть независимыми от органов законодательной, исполнительной и судебной властей, являться элементом сдержек и противовесов в механизме разделения властей, в механизме правовой государственности. Считаем, что преобразование статуса квалификационных коллегий судей в государственные структуры не решает само по себе задач укрепления независимости судей. В тех предложениях, которые высказываются в национальной литературе, квалификационные коллегии судей представляются как более зависимые от политических институтов.

Проблема обеспечения независимости судей в контексте разделения властей внутренне противоречива, поскольку связана с поиском баланса между независимостью судебной власти и ее ответственностью перед обществом, а также взаимозависимостью органов государственной власти. По нашему мнению, превалирования корпоративных интересов при формировании судейского корпуса не происходит. Существует необходимый баланс взаимодействия судейского сообщества и органов государственной власти при формировании кадрового корпуса судей, что достигается существующим механизмом их отбора, где заключения квалификационных коллегий судей имеют рекомендательный характер, кандидатуры соискателей на судебные должности проходят процедуру предварительного рассмотрения в соответствующей комиссии при Президенте, куда входят представители законодательных, исполнительных, судебных органов власти, представителей научного сообщества. Решения квалификационных коллегий судей в сфере дисциплинарного производства могут быть обжалованы в судебном порядке.

Таким образом, обособление квалификационных коллегий судей от органов судейского сообщества, придание им статуса государственных органов способно разрушить многофункциональность системы судейского самоуправления, порождая разные подходы к решению внутрисистемных вопросов, в то же время не повышает независимости судей и самостоятельности судов.

Укреплению единства судебной системы будут способствовать предложения, сформулированные в рамках сложившегося их типа и направленные на устранение обстоятельств, снижающих независимость органов судейского сообщества.

  1. Признание общего собрания судей суда органом судейского самоуправления и наделение его большим, чем в настоящий период, кругом полномочий по участию в организационном, кадровом и ином обеспечении деятельности суда. К числу таковых полномочий, по нашему мнению, должны быть отнесены: принятие заключений и решений по вопросам специализации судей и правил распределения дел в суде, распределения судей по судебным коллегиям, образования судебных составов и их членах, порядка проведения выездных заседаний суда, создания постоянного судебного присутствия вне места расположения суда, принятия нормативных актов суда, определяющих внутриорганизационные отношения, а также определяющих доступ к суду, итогов работы суда, заслушивания отчетов судей, занимающих административные должности в данном суде, и руководящих работников аппарата суда, решения вопроса о рекомендации кандидата в судьи к назначению, включая и случаи баллотирования руководителей суда на повторные сроки.
  2. Имеющиеся у квалификационных коллегий судей полномочия по отбору и проверке сведений о кандидатах в судьи, в сфере дисциплинарного производства, по осуществлению аттестации судей и другие могут быть внутренне несовместимыми или не соответствовать их составу и объему работы. В целях укрепления независимости квалификационных коллегий судей, исключения несоответствия и конфликта между их полномочиями и составом, формального подхода и преобладающего влияния председателей судов на итоговые решения квалификационных коллегий судей вносятся основанные на международно-правовых принципах и рекомендациях предложения, позволяющие сбалансировать функциональный и организационный элементы правового статуса квалификационных коллегий судей путем разделения различных задач между создаваемыми комиссиями квалификационных коллегий (по назначению, дисциплинарными, аттестационными) либо передачи выполнения отдельных задач и функций другим органам судейского сообщества.
  3. Анализ правового регулирования конкурсного отбора кандидатов в судьи показал, что с созданием экзаменационных комиссий в качестве самостоятельных влияние их решений на результаты отбора соискателей квалификационными коллегиями не изменилось. В целях оформления статуса комиссий как самостоятельных органов судейского сообщества предлагается придать регулирующие свойства актам экзаменационных комиссий, на основании которых выстраивался бы профессиональный рейтинг кандидатов, претендующих на первоначальное назначение в судьи.
  4. Применительно к советам судей следует законодательно закрепить консультативную функцию, заключающуюся в даче обязательных заключений на проекты законов, касающихся статуса судей и отправления правосудия; предоставить государственно-властные полномочия советам судей субъектов РФ по контролю в формах, установленных федеральным законом, за обеспечением деятельности мировых судей; отнести к полномочиям советов судей обязанности по разработке принципов и правил судебной этики, их разъяснению и консультированию по этому поводу судей, что предполагает создание в структуре советов всех уровней комиссий по этике; закрепить функцию по подготовке и переподготовке судей, полномочия по сотрудничеству с учебными учреждениями.

В заключение следует признать, что организация органов судейского самоуправления - это путь к сохранению независимости судебной власти, любые реформы в этой сфере должны быть предельно взвешенными, осуществляться применительно к закономерностям функционирования российского типа органов судейского сообщества, причем в комплексе с другими правовыми изменениями судебной сферы.

Список литературы

  1. Клеандров М.И. Объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации и конфигурация судейского сообщества // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 52 - 60.
  2. Модернизация статуса судьи: соврем. междунар. подходы / Отв. ред. Т.Н. Нешатаева. М.: Норма-Инфра-М, 2011.
  3. Проект Закона РФ о поправке к Конституции РФ, внесенный Президентом РФ 7 октября 2013 г. "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации". URL: http://pravo.ru/doc/view/328/.
  4. Романовская О.В. Административно-правовой статус квалификационных коллегий // Судебная реформа в современной России: итоги и перспективы: Материалы Всерос. научно-практ. конф., посвящ. 20-летию судеб. реформы (г. Пенза, 20 - 21 окт. 2011 г.) / Под ред. А.В. Малько, В.А. Терехина. Пенза: Изд-во ПГУ, 2011.
  5. Романовская О.В. Квалификационные коллегии судей и судебная реформа // Российская юстиция. 2009. N 11. С. 17 - 21.
  6. Терехин В.А. Приоритетные направления судебной реформы в современной России // Российская юстиция. 2008. N 8.
  7. Фомина Е.В. Правовой статус квалификационных коллегий судей // Российское правосудие. 2013. N 4. С. 108 - 112.
  8. Violaine A., Sandra E. Global best practices: judicial councils; lessons learned from Europe and Latin America. URL: http://www.encj.eu/images/stories/pdf.