Мудрый Юрист

О целесообразности привлечения к административной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления

Морозова Наталья Александровна, кандидат юридических наук, судья Третьего арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета (Красноярск).

Рассмотрены проблемные аспекты привлечения к административной ответственности коллективных субъектов. Отмечены противоречия законодательной модели публично-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Автор утверждает, что привлечение служащих к административной ответственности будет способствовать более эффективному укреплению правопорядка и обеспечению законности в их деятельности, чем привлечение к административной ответственности органов, где они работают.

Ключевые слова: административная ответственность, государственные органы, органы местного самоуправления.

On the feasibility of bringing to administrative responsibility of state and local authorities

N.A. Morozova

The problematic issues of bringing the collective entities to administrative responsibility are examined. Contradictions of legislative model of public legal responsibility of state and local authorities are marked. The author argues that bringing to administrative responsibility of employees will promote more effective strengthening of law order and securing of their legitimate activity than bringing to administrative responsibility of the governing institutions where they work.

Key words: administrative responsibility, state authorities, local authorities.

С 2002 г. в КоАП РФ закреплена административная ответственность юридических лиц. О целесообразности установления данного института много спорили <1>. В настоящее время ядро дискуссии переместилось в область уголовного права в связи со схожестью конструкций административной и уголовной ответственности <2>. Речь идет о расширении сферы применения публичной ответственности коллективных субъектов. В связи с этим обстоятельством, а также с учетом того факта, что минуло десять лет с момента вступления в силу КоАП РФ, закрепившего один из самых спорных институтов законодательства, полагаем необходимым обратиться к истории и подвести некоторые итоги. Следует обозначить и проанализировать имеющиеся проблемы привлечения юридических лиц к административной ответственности.

<1> См., например: Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. N 1.
<2> См., например: проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института уголовно-правового воздействия в отношении юридических лиц". URL: http://www.rg.ru/2011/10/12/proekt-site-dok.html; Комоско А.А. Уголовная ответственность юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Михеев Р.И., Корчагин А.Г., Шевченко А.С. Уголовная ответственность юридических лиц: за и против: Монография. Владивосток, 1999; Волженкин Б.В. Уголовная ответственность юридических лиц. СПб., 1998; Уголовно-правовое воздействие: Монография / Г.А. Есаков, Т.Г. Понятовская, А.И. Рарог и др.; под ред. А.И. Рарога. М., 2012.

Хотелось бы остановиться на определении круга лиц, которые подлежат административной ответственности, и указать на необходимость исключения из их числа органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В КоАП РФ указано, что административной ответственности подлежат юридические лица. Понятие "юридическое лицо" разработано в науке гражданского права и пришло в административное право из гражданского законодательства.

Часть 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ закрепляет, что юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Всякое лицо становится субъектом права с момента признания за ним правоспособности. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) (ч. 3 ст. 49 ГК РФ). Оформление факта создания юридического лица производится путем внесения записи в ЕГРЮЛ в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1>. Всеобщая логика правопонимания и правоприменения следующая: всякая организация, состоящая в ЕГРЮЛ, является юридическим лицом.

<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (Ч. I). Ст. 3431.

Однако в административном праве юридическое лицо выступает лишь одним из видов коллективных субъектов <1> наряду со структурными подразделениями, объединениями юридических лиц, общественными объединениями, не подлежащими регистрации в качестве юридических лиц, и пр., и, наконец, наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Далеко не все виды коллективных субъектов административного права подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

<1> Автор использует классификацию субъектов административного права, приведенную в статье Д.Н. Бахраха "Коллективные субъекты административного права" (Правоведение. 1991. N 3. С. 66 - 73).

Использование в КоАП РФ термина "юридические лица" для обозначения субъектов, подлежащих административной ответственности, приводит к тому, что всякое лицо, зарегистрированное в ЕГРЮЛ, может быть привлечено к административной ответственности <1>, и наоборот, то лицо, которое, может быть, и представляет из себя "организованную, обособленную, самоуправляемую группу людей, выступающую вовне как нечто единое", но в ЕРГЮЛ не внесено, юридическим лицом не признается, следовательно, административной деликтоспособностью не обладает <2>.

<1> Так, В.П. Уманская, широко трактуя это положение, указывает, что к числу субъектов могут быть отнесены "организации, признаваемые таковыми в соответствии с определением, данным в ст. 48 ГК РФ, аппараты органов государственной власти, которые законодательно наделены правами юридических лиц... и... государственные органы... и органы государственной власти..." (Уманская В.П. Административная ответственность в сфере государственного управления // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 3. С. 42 - 47).
<2> Актуальные примеры таких организаций: АРТ-группа "Война" и группа "Pussy Riot".

Таким образом, указание на то, что субъектом административной ответственности является "юридическое лицо", приводит к неясности. С одной стороны, число лиц, на которых распространяются нормы об административной ответственности, меньше, чем число лиц, деятельность которых регулируется нормами публичного права. С другой стороны, в число лиц, подлежащих административной ответственности, входят и органы государственной власти, и органы местного самоуправления, поскольку они включаются в ЕГРЮЛ в качестве юридических лиц <1>.

<1> В диспозициях некоторых статьей КоАП РФ указаны субъекты нарушения: "государственный орган", "федеральный орган исполнительной власти", "орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации", например в ч. 2 ст. 5.3, ст. 5.47, ч. 3 ст. 14.32, ст. 19.7 КоАП РФ, однако в санкции указано, что наказания назначаются им как юридическим лицам, т.е. эти субъекты рассматриваются как специальные субъекты правонарушений.

Строго говоря, в гражданском законодательстве органы государственной власти и органы местного самоуправления не называются юридическими лицами <1>. ГК закрепляет лишь положения о том, что к Российской Федерации и ее субъектам, а также к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124), и от имени этих субъектов своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 125). Статья 41 "Органы местного самоуправления как юридические лица" Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> устанавливает, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в силу устава муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые согласно настоящему Федеральному закону и уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, выступают муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для исполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

<1> Подробнее см.: Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6. С. 58 - 91; Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журн. рос. права. 2010. N 10. С. 61 - 77; Роньжина (Каримова) О.В. Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования и органов местного самоуправления (проблема псевдомножественности субъектов правоотношений) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 61 - 63.
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Безусловно, для реализации этих полномочий органы власти должны обладать правами юридических лиц, но не обязательно должны ими являться. Следует согласиться с тем, что определение, закрепленное в ст. 48 ГК, к органам государственной власти и органам местного самоуправления применимо не в полной мере <1>. Более того, административно-правовой статус органов исполнительной власти и органов местного самоуправления кардинально отличается от статуса "организаций, предприятий и учреждений" - "невластных коллективных субъектов" административного права <2>.

<1> См. также: Михайленко О.В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журн. рос. права. 2011. N 3; Лескова Ю.Г. К вопросу о реформировании института юридического лица: публично-правовой аспект // Административное и муниципальное право. 2012. N 2. С. 19 - 27; Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. N 1; Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2.
<2> Подробнее см.: Макарова Т.Б. Категориальный анализ понятия "административно-правовой статус органов исполнительной власти" (методология вопроса) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 6; Ястребов О.А. Проблема отраслевой принадлежности юридического лица в российском правоведении // Юрид. мир. 2010. N 4.

Несогласованность понятий, разработанных в двух разных отраслях права <1>, приводит к тому, что органы государственной власти и органы местного самоуправления привлекаются к административной ответственности, что, по нашему мнению, бесполезно и умаляет авторитет государственной власти.

<1> См. также: Козлова С.А. Являются ли органы государственной власти юридическими лицами? // Административное право и процесс. 2012. N 6. С. 46 - 48; Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 17 - 25; Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5; Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. N 12.

Одним из доводов в пользу необходимости введения административной ответственности юридических лиц выступило указание на особенности их организационной структуры, которые не позволяют определить конкретное лицо, ответственное за неисполнение требований закона, или затрудняют его установление. В связи с чем предлагалось действовать по следующей схеме: к административной ответственности привлекать организацию, а организация уже должна была сама выявлять работника-нарушителя и применять к нему дисциплинарные меры. В КоАП РФ закреплена возможность привлечения к ответственности как самого юридического лица, так и его работника, что не в полной мере согласуется с указанной логической схемой.

Надо отметить, что касательно административной ответственности коммерческих юридических лиц остается много неясностей в связи с повсеместно встречающейся и описанной в ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ ситуацией одновременного привлечения к ответственности юридического лица и его должностного лица (работника) <1>. Следует признать очевидным, что применительно к органам власти мы не можем говорить о неясности их организационной структуры или неопределенности должностных обязанностей их работников. При совершении административного правонарушения органом власти можно выявить лицо, занимающее государственную должность либо должность государственной службы, в чьи обязанности входило совершение каких-либо действий или их несовершение, и привлечь его к ответственности.

<1> Так, ФАС Поволжского округа была сформулирована следующая позиция: поскольку нормы материального права возлагают обязанности в области пожарной безопасности на руководителей организаций, то их неисполнение образует нарушение, связанное с исполнением обязанностей руководителя предприятия как должностного лица, а не с виной учреждения, поэтому за такие нарушения несет ответственность руководитель учреждения как должностное лицо, а не учреждение (Постановление ФАС Поволжского округа от 23 августа 2012 г. по делу N А57-24219/2011 // СПС "КонсультантПлюс").

Не могут служить обоснованием необходимости привлечения к административной ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления и иные доводы, которые в свое время привели законодателя к выводу о необходимости закрепления административной ответственности юридических лиц. Так, в исследованиях, предшествовавших этому шагу, отмечалось, что изучение особенностей поведения сотрудников корпораций показало, что готовность отдельного члена корпорации предпочесть интересы сообщества вопреки требованиям правовых норм поощряется самим сообществом. В связи с разделением труда, которое имеется внутри корпорации, у отдельного ее члена зачастую не возникает даже осознания неправомерности какого-то его действия, поскольку оно само по себе не составляет правонарушения <1>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Л. Иванова "Административная ответственность юридических лиц" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2001, N 3.

<1> Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц. М., 2001.

Вместе с тем было бы неверным утверждать, что служащие органов власти могут совершить правонарушение в связи с предпочтением ими интересов органа власти по сравнению с публичными, поскольку сам орган власти обязан действовать в публичных интересах.

В обоснование общественной полезности рассматриваемого института указывалось, что вынесение только индивидуального наказания в отношении правонарушителя - члена сообщества не оказывает на само юридическое лицо достаточного превентивного воздействия, поскольку оно извлекает, как правило, немалую выгоду из совершенного правонарушения. Для него лучше обойтись небольшим штрафом, который налагается на рядового сотрудника или должностное лицо с учетом их имущественного положения. Выплаченные сотрудниками штрафы корпорация тем или иным образом им компенсирует, оставаясь сама вне досягаемости закона <1>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Л. Иванова "Административная ответственность юридических лиц" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2001, N 3.

<1> Иванов Л. Указ. соч.

Однако органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют возможности компенсировать своим работникам выплаченные штрафы, поскольку денежное вознаграждение лиц, занимающих государственную должность либо должность государственной службы, регламентируется нормативными актами. В силу этого назначение наказания именно должностному лицу будет оказывать большее превентивное воздействие. Одним из основополагающих принципов функционирования государственной службы является профессионализм и компетентность государственных служащих <1>, значит, они должны нести персональную ответственность за свои действия; в отношении муниципальных служащих закон прямо устанавливает принцип их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей <2>. Полагаем, что привлечение служащих и лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, к административной ответственности будет способствовать более эффективному укреплению правопорядка и обеспечению законности в их деятельности, чем привлечение к административной ответственности органов, где они работают.

<1> Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063).
<2> Пункт 9 ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152).

В связи с изложенным вызывает несогласие точка зрения А.А. Соловьева, который пишет о возможности введения в КоАП РФ "отдельной статьи либо группы статей в каждом из соответствующих разделов, в которых устанавливалась бы ответственность государственного и муниципального органа и их должностных лиц за нарушение требований налогового, таможенного, антимонопольного законодательства, а также за вмешательство в предпринимательскую деятельность с превышением установленных федеральным законодательством полномочий" <1>. В законодательстве должна быть предусмотрена только ответственность должностных лиц органов власти за перечисленные А.А. Соловьевым и все иные правонарушения.

<1> Соловьев А.А. Об административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления // Административное право и процесс. 2012. N 4. С. 59 - 60.

Здесь следует обратиться к опыту СССР. Пунктом 6 Указа Президиума ВС СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" <1> предписывалось отменить наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия и организации и запретить отнесение наложенных на должностных лиц штрафов на счет учреждений, предприятий и организаций. Причиной данного изменения стала ситуация, когда конкретные виновники нарушения избегали ответственности, а предприятия, финансируемые из бюджета, запрашивали дополнительное финансирование для уплаты штрафов в этот же бюджет. О причинах данного установления пишет А.В. Кирин: "Этим Указом был отменен показавший за тридцать лет свою полную нежизнеспособность в советских условиях плановой экономики порядок, предусматривавший возможность наложения на предприятия, учреждения и организации административных штрафов за различные нарушения в сфере управления и хозяйственной деятельности.

<1> Ведомости ВС СССР. 1961. N 35. Ст. 368.

Дело в том, что советский формализм и служебное равнодушие вышестоящих плановых и контролирующих органов к расходованию государственных (т.е. ничьих конкретно в условиях социализма) финансовых средств привели к тому, что руководители подавляющего большинства предприятий-нарушителей нашли уникальный и немыслимый для любого нормального государства способ избежания реального наказания и постоянных затрат на выплаты административных штрафов. Не "заморачиваясь" с технологической модернизацией производства, затратами на закупку нового оборудования и расходами на очистные сооружения, командиры советской экономики, используя громоздкую бюрократическую машину системы социалистического планирования и отчетности, стали включать суммы будущих (т.е. заранее предполагаемых на предстоящий год) штрафных санкций в проекты своих промышленно-финансовых планов" <1>. Описанная ситуация во многом совпадает с современной практикой несения административных наказаний органами государственной власти и органами местного самоуправления.

<1> Кирин А.В. Этапы развития института административной ответственности в СССР // История государства и права. 2011. N 18. С. 36 - 41.

Следовательно, привлечение к административной ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления наравне с иными юридическими лицами и за те же нарушения ничем не обосновано. Более того, очевиден вред, наносимый общественным отношениям данной нормой: умаляется авторитет государственной власти.

Производят негативное впечатление дела, в которых один орган власти привлекает к ответственности другой за неисполнение требований, поручений, ненормативных актов, исходящих от привлекающего к ответственности органа <1>, либо дела, в которых правонарушение состоит в неисполнении обязанностей, напрямую возложенных законом на привлекаемый к ответственности орган <2>. Так, арбитражными судами рассмотрен ряд дел <3>, связанных с привлечением Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел к ответственности органов местного самоуправления по ст. 12.34 КоАП РФ ("Нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений"). Следует обратить внимание на имеющийся в практике ФАС Поволжского округа подход, согласно которому орган местного самоуправления не может быть привлечен к ответственности за несоблюдение первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования, поскольку "в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда" <4>.

<1> Так, в рамках дела N Ф03-2624/2010 (СПС "КонсультантПлюс") изучался вопрос о привлечении судебным приставом-исполнителем к административной ответственности органа местного самоуправления за неисполнение требований исполнительного документа и иных требований судебного пристава-исполнителя.
<2> Постановления ФАС Дальневосточного округа от 16 февраля 2009 г. N Ф03-106/2009 по делу N А51-5273/2008, от 13 февраля 2009 г. N Ф03-209/2009 по делу N А51-5274/2008 // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28 апреля 2008 г. по делу N А38-2112/2007-14-149, от 8 апреля 2008 г. по делу N А38-3255/2007-4-277 // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Постановления ФАС Поволжского округа от 8 ноября 2012 г. по делу N А55-4596/2012, от 30 октября 2012 г. по делу N А55-4600/2012, от 25 октября 2012 г. по делу N А55-4587/2012, от 18 октября 2012 г. по делу N А55-4594/2012, от 18 октября 2012 г. по делу N А55-4591/2012, от 15 октября 2012 г. по делу N А55-4603/2012, от 9 октября 2012 г. по делу N А12-22197/2011 // СПС "КонсультантПлюс". В иных судах подобная практика отражения не нашла.

Также нередки споры, связанные с привлечением к ответственности органов власти за несоблюдение общеобязательных требований законодательства. Например, инспекция Федеральной налоговой службы привлекла к ответственности администрацию сельского поселения по ст. 14.5 КоАП РФ ("Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин") за то, что при осуществлении наличных денежных расчетов за аренду земельных участков и за оказание ритуальных услуг (предоставление мест на кладбище) администрацией выписывались приходные кассовые ордера, но не применялась контрольно-кассовая техника <1>. Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека администрация муниципального района была привлечена к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ ("Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами") <2>. В практике имеются и иные многочисленные примеры <3>.

<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 27 июня 2006 г. N Ф03-А73/06-2/1709 по делу N А73-16591АП/2005-20 // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 19 января 2010 г. по делу N А12-16851/2009 // Там же.
<3> См., например: Определение ВАС РФ от 27 августа 2010 г. N ВАС-11178/10 по делу N А51-18069/2009 // Там же; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 5 мая 2011 г. N Ф03-1595/2011 по делу N А24-3567/2010 // Там же.

Во всех указанных случаях можно говорить о грубых нарушениях законодательства должностными лицами либо в целом о нелегитимной деятельности органа, пренебрегающего требованиями закона. Однако представляется, что привлечение к административной ответственности в этих случаях не способствовало предупреждению совершения правонарушений в будущем. Безусловно, за перечисленные нарушения должно назначаться наказание, предусмотренное законом. Тем не менее этого не последовало, а произошло фактическое сокрытие реального виновника правонарушения.

В качестве меры ответственности во всех случаях был назначен штраф. Возникает вопрос: что произойдет, если органом власти будет допущено нарушение, влекущее административное приостановление деятельности? Закон не содержит ограничения на применение данного наказания, оно может быть назначено любому юридическому лицу.

Целесообразность назначения в качестве наказания органам власти штрафа также вызывает сомнения. Штраф как мера ответственности "выступает способом денежного удовлетворения публично-правовых интересов" <1>. Вместе с тем по ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ, ст. 46 Бюджетного кодекса РФ сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации. Штрафы подлежат зачислению в федеральный бюджет и (или) бюджет субъектов РФ и (или) бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Таким образом, не исключена ситуация, когда штраф будет зачислен в тот же бюджет, из которого финансируется деятельность органа, и согласно принципу целевого расходования бюджетных средств из этого же бюджета будут выделены денежные средства для уплаты этого штрафа <2>.

<1> Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009; СПС "КонсультантПлюс".
<2> В литературе на данную проблему обращает внимание О.Н. Шерстобоев, который указывает, что "карательная сущность штрафа, назначенного организации, возымеет действие только при условии, что неблагоприятные последствия испытают учредители", но применительно к ситуации, когда учредителем такого юридического лица выступает государство, оно "не может оштрафовать само себя. Кстати, подобный вывод объясняет отказ от административной ответственности организаций в советский период" (Шерстобоев О.Н. К вопросу о вине юридического лица как конструктивном признаке состава административного правонарушения // Безопасность бизнеса. 2012. N 2. С. 17 - 20).

Целью привлечения к административной ответственности является превенция - предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Частная превенция (специальное предупреждение) - это такое воздействие административного наказания на правонарушителя, когда он в будущем не будет совершать правонарушения, хотя бы из страха перед наказанием <1>. Достижению этой цели "способствует присущая всем административным взысканиям функция кары (наказания, "взыскания")" <2>. Но в силу изложенного орган власти не ощутит негативных последствий своих действий: собственных денежных средств у него нет, штраф будет оплачен из бюджета. Не будет достигнут также эффект формирования у органа власти как организации (единого субъекта, объединенного внутренними организационными взаимосвязями) внутренней убежденности в недопустимости совершения правонарушения, поскольку большинство решений принимаются конкретным должностным лицом в рамках его должностных полномочий и очень редко решения выносятся по результатам коллегиального рассмотрения вопроса.

<1> Максимов И.В. Указ. соч.
<2> Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988. С. 103. Цит. по: Максимов И.В. Указ. соч.

В ст. 104.5 проекта Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института уголовно-правового воздействия в отношении юридических лиц" указано, что меры уголовно-правового характера за причастность к преступлению подлежат применению в отношении организаций, обладающих в соответствии с законодательством РФ статусом юридического лица, за исключением органов государственной власти и органов местного самоуправления. По нашему мнению, законодательное закрепление административной и уголовной ответственности юридических лиц должно основываться на одинаковых теоретических конструкциях.

Отметим, что КоАП РФ содержит ряд статей, согласно которым к ответственности следует привлекать непосредственно лицо, в результате исполнения которым служебных функций было допущено правонарушение, или орган власти <1>. Так, в соответствии со ст. 5.59 КоАП РФ нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; штраф налагается на должностное лицо <2>. В силу ст. 5.63 КоАП РФ за нарушения закона должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда РФ, работником многофункционального центра, работником иной организации, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работником государственного учреждения предусмотрено наложение административного штрафа на перечисленных должностных лиц и работников.

<1> Соловьев А.А. Указ. соч.
<2> См., например: Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2012 г. по делу N А78-10633/2011 // СПС "КонсультантПлюс". См. также: Коптева Л.И. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан // Прокурор. 2012. N 4.

Представляется, что данная тенденция должна быть последовательно реализована в КоАП РФ: из числа субъектов административной ответственности следует исключить органы государственной власти и органы местного самоуправления и одновременно усилить персональную ответственность должностных лиц и служащих данных органов.

Список литературы

Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988.

Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2.

Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение. 1991. N 3.

Вожова Е.М. Органы государственной власти как субъекты права // Административное и муниципальное право. 2010. N 7.

Волженкин Б.В. Уголовная ответственность юридических лиц. СПб., 1998.

Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журн. рос. права. 2010. N 10.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Л. Иванова "Административная ответственность юридических лиц" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2001, N 3.

Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц. М., 2001.

Кирин А.В. Этапы развития института административной ответственности в СССР // История государства и права. 2011. N 18.

Козлова С.А. Являются ли органы государственной власти юридическими лицами? // Административное право и процесс. 2012. N 6.

Комоско А.А. Уголовная ответственность юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Коптева Л.И. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан // Прокурор. 2012. N 4.

Лескова Ю.Г. К вопросу о реформировании института юридического лица: публично-правовой аспект // Административное и муниципальное право. 2012. N 2.

Макарова Т.Б. Категориальный анализ понятия "административно-правовой статус органов исполнительной власти" (методология вопроса) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 6.

Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009; СПС "КонсультантПлюс".

Михайленко О.В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журн. рос. права. 2011. N 3.

Михеев Р.И., Корчагин А.Г., Шевченко А.С. Уголовная ответственность юридических лиц: за и против: Монография. Владивосток, 1999.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института уголовно-правового воздействия в отношении юридических лиц". URL: http://www.rg.ru/2011/10/12/proekt-site-dok.html.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2001. N 33 (Ч. I). Ст. 3431.

Указ Президиума ВС СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" // Ведомости ВС СССР 1961. N 35. Ст. 368.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Определение ВАС РФ от 27 августа 2010 г. N ВАС-11178/10 по делу N А51-18069/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. N 1.

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2012 г. по делу N А78-10633/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28 апреля 2008 г. по делу N А38-2112/2007-14-149, от 8 апреля 2008 г. по делу N А38-3255/2007-4-277 // СПС "КонсультантПлюс".

Постановления ФАС Дальневосточного округа от 29 апреля 2010 г. N Ф03-2624/2010, от 16 февраля 2009 г. N Ф03-106/2009 по делу N А51-5273/2008, от 13 февраля 2009 г. N Ф03-209/2009 по делу N А51-5274/2008, от 27 июня 2006 г. N Ф03-А73/06-2/1709 по делу N А73-16591АП/2005-20, от 5 мая 2011 г. N Ф03-1595/2011 по делу N А24-3567/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Постановления ФАС Поволжского округа от 8 ноября 2012 г. по делу N А55-4596/2012, от 23 августа 2012 г. по делу N А57-24219/2011, от 30 октября 2012 г. по делу N А55-4600/2012, от 25 октября 2012 г. по делу N А55-4587/2012, от 18 октября 2012 г. по делу N А55-4594/2012, от 18 октября 2012 г. по делу N А55-4591/2012, от 15 октября 2012 г. по делу N А55-4603/2012, от 9 октября 2012 г. по делу N А12-22197/2011, от 19 января 2010 г. по делу N А12-16851/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Роньжина (Каримова) О.В. Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования и органов местного самоуправления (проблема псевдомножественности субъектов правоотношений) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9.

Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестн. гражданского права. 2010. N 6.

Соловьев А.А. Об административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления // Административное право и процесс. 2012. N 4.

Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. N 1.

Уголовно-правовое воздействие: Монография / Г.А. Есаков, Т.Г. Понятовская, А.И. Рарог и др.; под ред. А.И. Рарога. М., 2012.

Уманская В.П. Административная ответственность в сфере государственного управления // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 3.

Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

Шерстобоев О.Н. К вопросу о вине юридического лица как конструктивном признаке состава административного правонарушения // Безопасность бизнеса. 2012. N 2.

Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. N 12.

Ястребов О.А. Проблема отраслевой принадлежности юридического лица в российском правоведении // Юрид. мир. 2010. N 4.

References

Baxrax D.N. Kollektivnye sub"ekty administrativnogo prava // Pravovedenie. 1991. N 3.

Bazhenova O.I. Organy mestnogo samoupravleniya kak yuridicheskie lica: problemy realizacii zakonodatel'noj koncepcii // Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy. 2008. N 2.

Chirkin V.E. Ponyatie yuridicheskogo lica i organ gosudarstva // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2006. N 5.

Golubcov V.G. Gosudarstvo kak chastnopravovoj sub'ekt: pravovaya priroda i osobennosti // Zhurn. ros. prava. 2010. N 10.

Ivanov L. Administrativnaya otvetstvennost' yuridicheskix lic. M., 2001.

Kirin A.V. Ehtapy razvitiya instituta administrativnoj otvetstvennosti v SSSR // Istoriya gosudarstva i prava. 2011. N 18.

Komosko A.A. Ugolovnaya otvetstvennost' yuridicheskix lic: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2007.

Kopteva L.I. Prokurorskij nadzor za soblyudeniem social'nyx prav grazhdan // Prokuror. 2012. N 4.

Kozlova S.A. Yavlyayutsya li organy gosudarstvennoj vlasti yuridicheskimi licami? // Administrativnoe pravo i process. 2012. N 6.

Leskova Yu.G. K voprosu o reformirovanii instituta yuridicheskogo lica: publichno-pravovoj aspekt // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2012. N 2.

Makarova T.B. Kategorial'nyj analiz ponyatiya "administrativno-pravovoj status organov ispolnitel'noj vlasti" (metodologiya voprosa) // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2006. N 6.

Maksimov I.V. Administrativnye nakazaniya. M., 2009; SPS "Konsul'tantPlyus".

Mixajlenko O.V. Publichnye yuridicheskie lica v chastnom prave i chastnye yuridicheskie lica v publichnom prave // Zhurn. ros. prava. 2011. N 3.

Mixeev R.I., Korchagin A.G., Shevchenko A.S. Ugolovnaya otvetstvennost' yuridicheskix lic: za i protiv: Monogr. Vladivostok, 1999.

Ukaz Prezidiuma VS SSSR ot 21 iyunya 1961 g. "O dal'nejshem ogranichenii primeneniya shtrafov, nalagaemyx v administrativnom poryadke" // Vedomosti VS SSSR. 1961. N 35. St. 368.

Federal'nyj zakon ot 8 avgusta 2001 g. N 129-FZ "O gosudarstvennoj registracii yuridicheskix lic i individual'nyx predprinimatelej" // SZ RF. 2001. N 33 (Ch. I). St. 3431.

Federal'nyj zakon ot 2 marta 2007 g. N 25-FZ "O municipal'noj sluzhbe v Rossijskoj Federacii" // SZ RF. 2007. N 10. St. 1152.

Federal'nyj zakon ot 27 maya 2003 g. N 58-FZ "O sisteme gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii" // SZ RF. 2003. N 22. St. 2063.

Proekt Federal'nogo zakona "O vnesenii izmenenij v nekotorye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii v svyazi s vvedeniem instituta ugolovno-pravovogo vozdejstviya v otnoshenii yuridicheskix lic". URL: http://www.rg.ru/2011/10/12/proekt-site-dok.html.

Federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. N 131-FZ "Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" // SZ RF. 2003. N 40. St. 3822.

Opredelenie VAS RF ot 27 avgusta 2010 g. N VAS-11178/10 po delu N A51-18069/2009 // SPS "Konsul'tantPlyus".

Pavlodskij E.A. Publichno-pravovye obrazovaniya kak sub"ekty grazhdanskogo prava // Civilist. 2006. N 1.

Postanovlenie Chetvertogo arbitrazhnogo apellyacionnogo suda ot 18 maya 2012 g. po delu N A78-10633/2011 // SPS "Konsul'tantPlyus".

Postanovleniya FAS Dal'nevostochnogo okruga ot 29 aprelya 2010 g. N F03-2624/2010, ot 16 fevralya 2009 g. N F03-106/2009 po delu N A51-5273/2008, ot 13 fevralya 2009 g. N F03-209/2009 po delu N A51-5274/2008, ot 27 iyunya 2006 g. N F03-A73/06-2/1709 po delu N A73-16591AP/2005-20, ot 5 maya 2011 g. N F03-1595/2011 po delu N A24-3567/2010 // SPS "Konsul'tantPlyus".

Postanovleniya FAS Povolzhskogo okruga ot 8 noyabrya 2012 g. po delu N A55-4596/2012, ot 23 avgusta 2012 g. po delu N A57-24219/2011, ot 30 oktyabrya 2012 g. po delu N A55-4600/2012, ot 25 oktyabrya 2012 g. po delu N A55-4587/2012, ot 18 oktyabrya 2012 g. po delu N A55-4594/2012, ot 18 oktyabrya 2012 g. po delu N A55-4591/2012, ot 15 oktyabrya 2012 g. po delu N A55-4603/2012, ot 9 oktyabrya 2012 g. po delu N A12-22197/2011, ot 19 yanvarya 2010 g. po delu N A12-16851/2009 // SPS "Konsul'tantPlyus".

Postanovleniya FAS Volgo-Vyatskogo okruga ot 28 aprelya 2008 g. po delu N A38-2112/2007-14-149, ot 8 aprelya 2008 g. po delu N A38-3255/2007-4-277 // SPS "Konsul'tantPlyus".

Ron'zhina (Karimova) O.V. Kvaziyuridicheskie lica: pravovaya priroda municipal'nogo obrazovaniya i organov mestnogo samoupravleniya (problema psevdomnozhestvennosti sub'ektov pravootnoshenij) // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2010. N 9.

Sherstoboev O.N. K voprosu o vine yuridicheskogo lica kak konstruktivnom priznake sostava administrativnogo pravonarusheniya // Bezopasnost' biznesa. 2012. N 2.

Shherbakova Yu.V. K voprosu o ministerstve kak yuridicheskom lice // Advokat. 2003. N 12.

Slyshhenkov V.A. Uchastie gosudarstva v otnosheniyax, reguliruemyx grazhdanskim pravom: k voprosu o pravovom polozhenii gosudarstvennyx organov // Vestn. grazhdanskogo prava. 2010. N 6.

Solov'ev A.A. Ob administrativnoj otvetstvennosti dolzhnostnyx lic organov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya // Administrativnoe pravo i process. 2012. N 4.

Sorokin V.D. O dvux tendenciyax, razrushayushhix celostnost' instituta administrativnoj otvetstvennosti // Pravovedenie. 1999. N 1.

Ugolovno-pravovoe vozdejstvie: Monogr. / G.A. Esakov, T.G. Ponyatovskaya, A.I. Rarog i dr.; pod red. A.I. Raroga. M., 2012.

Umanskaya V.P. Administrativnaya otvetstvennost' v sfere gosudarstvennogo upravleniya // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2012. N 3.

Volzhenkin B.V. Ugolovnaya otvetstvennost' yuridicheskix lic. SPb., 1998.

Vozhova E.M. Organy gosudarstvennoj vlasti kak sub"ekty prava // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2010. N 7.

Yastrebov O.A. Problema otraslevoj prinadlezhnosti yuridicheskogo lica v rossijskom pravovedenii // Yurid. mir. 2010. N 4.